如何营造清明的政治生态：古代吏制经验＊

齐 惠

中国两千多年的政治史一再显示，治国的关键在于治官，治官的关键在于有一套行之有效的职官管理制度，即吏制。吏制良好，政治生态清明；吏制败坏，政治生态污浊。营造清明的政治生态，古代吏制在对官吏的选拔、管理和退出三个关键环节积累了宝贵经验。

一、进入：多途并举、重视正途，形成结构合理、源头清洁的政治生态

在任何一个组织体中，选人用人的腐败是最大的腐败。如果说，管理的不善污染的是水流，而选人选坏了污染的则是水源。加强选人用人第一关口的制度设计，是历代吏制的首要问题。

中国从先秦时起就出现了多种选拔官吏的方法，如荐举、学校、招贤、军功、自荐、任子、胥吏等，在秦以后的政治实践中，这些选拔方法不断丰富并制度化。广开仕路、多途并举地选人用人，有利于形成合理的政治生态结构：一是多途并举、各显其能，与复杂的社会管理和政治生活的需要相适应，使体制内不会有乏才之患；二是多途并举、广纳精英，形成与社会的良性互动，减少人们对特权的仇恨；三是多途并举、有序竞争，制定与多样的政治生活相应的规则，促使各类官员各安其位并各负其责。政治生态系统与自然生态系统相类似，复杂性越高，越是多样化，就越充满活力。

同时，一个关键性问题是，多途并举中要有一个最基本和最主要的选拔方式来引领，称为“正途”，它是政治生态清明与否的源头。钱穆深入分析了两汉吏制认为，并不是由其血统上和皇帝以及前任大官有什么关系，或者是大军人大富人，才爬上政治舞台，完全是因其是一读书知识分子而获入仕途。可说中国历史上自汉以后的政府，“既非贵族政府，也非军人政府，又非商人政府，而是一个崇尚文治的政府，即‘士人政府’”。从汉代的察举制，到魏晋的九品中正制，再到隋唐的科举制，都在致力于选拔“贤能”组建“士人政府”，其中科举取士最具代表性。尽管以科举考试选拔人才的制度在实际操作中存在不少问题，但其背后“选贤任能”、“不妨平人道路”、“破朋党之私”等的制度精神是有价值的，用一贤人则群贤毕至，见贤思齐就蔚然成风。

总之，多途并举、不拘一格选拔人才有利于形成合理的政治生态结构，而重视正途、相对公平竞争地选拔读书人做官为政治生态的清明提供了活水源头。

二、管理：统一严格、能上能下，优化政治生态环境

不管以何种途径进入官场，都必须要服从和遵守官场中统一且严格的管理制度。优化政治生态环境，形成让贤者上、能者干、庸者下的局面是古代吏制的关键，其中，考核制度、监察制度和奖惩制度发挥了重要作用。

其一，从考核制度上看，虽然历代考核的内容、方式和法规都有所不同，但主要实行的是定期的、自上而下的、分门别类的层层考核，考核结果公开，被考核者不服可以申诉。考核结束后，监察官对考核中出现的问题还要进行审查和纠错。考核制度之所以有效，一方面依赖于考核程序的严肃性，任何人不能任意左右考核过程；另一方面也在于考核结果严格执行，受到处分的官员不在少数（高官降为低官、老病官员勒令退休、贪腐者受严惩等），凡是在考核中被罢黜的官员永不续用，官员以挂察典为终身之玷。

其二，从监察制度上看，历代都制定了繁密而精微的法律法规。从中央到地方形成一套以内驭外、上下相维、大小相制的监察体系。特别是对地方主官的监察尤为重视，因为一旦主官腐败会产生传导和示范效应，政治生态的败坏就会呈几何式扩散。监察地方的目的在于牵住牛鼻子，形成震慑力。监察官位卑权重，对最高执政者负责，纠察弹劾、整风肃纪，不受行政部门干预，是体制内纠错惩贪的利剑。

其三，从奖惩制度上看，不仅关乎官员个体的切身利益，还是判断组织体对官员能否有效控制的标准。奖惩往往与考核制度、监察制度相伴而行，奖惩的目的在于使大小官吏对制度产生敬畏，“赏一人而天下誉之，罚一人而天下畏之”。

简而言之，通过考核、监察、奖惩制度的环环相扣、相互作用，共同决定着体制内官员的升迁降黜，形成一套能上能下的管理机制，具有激活政治体系机能、促进政治体系创新的功能，使政治生态环境得以优化。

三、退出：畅通渠道、能进能退，增强政治生态系统的能量流动

退出官场、交还官职的退出制度是古代吏制的最后一个制度环节。官僚阶层的新陈代谢，必然会出现权力的再分配，官僚群体的组成人员与社会发生交换，社会等级也会随着大小官员退出官场、新人引进而发生变动，影响着政治生态系统的能量流动。

退出制度在古代称为致仕，主要是指官员因年老、疾病、孝养等法定原因申请退出官僚队伍。一般越是级别高和重要岗位的官员越要有申请退休的自觉性，以证明其不贪恋权位、避位让贤的品德，这在重廉耻的政治舆论氛围中具有较强的约束力。自请退休的官员往往会获得良好的物质待遇和精神嘉奖，也算是对其一生兢兢业业供职的肯定，同时产生示范效应，激励在职官员。对于贪恋权位，不肯致仕的官员，会采取强制措施勒令退休，一旦被勒令退休，不仅颜面扫地，也取消所有退休后待遇。为了防止退休前的腐败，有的朝代将考核制度与致仕制度相结合，考核称职者，致仕时享受升级的待遇，而不称职者则以原级致仕。需要指出的是，在复杂的政治生活中，致仕制度并不只是一般意义上的年老退休，还包含着因政治斗争败北、被弹劾获罪、因政见不合去位、消极避祸退隐等不同的退出行为。多元和复杂的退出行为，使得致仕制度还具有调节官场人事进退、协调利益冲突和缓解政治压力等功效，为政治体系保持长远稳定和充满活力提供自我调适的制度依托。

可以说，政治生态系统其内部诸要素之间以及与外部社会诸要素之间并不是孤立存在的，而是相互依存、密不可分的有机整体。没有退出就没有新进，没有新进就没有选拔，没有选拔就没有任用考核，没有任用考核就没有奖惩，没有奖惩就没有功过，没有功过就没有善恶，政治生态就死水一潭，能量无法流动。畅通的退出渠道，不仅能够提高管理效能，也有利于社会秩序的稳定。