政府治理和谐劳动关系的基本向度及发展态势*

徐 璐

(中华全国总工会 国际部，北京 100865)

《中华人民共和国劳动法》(简称劳动法)颁布，我国实务界首次提出“维护用人单位与劳动者之间的和谐劳动关系”。［1］我国政府于2000年正式提出构建和谐劳动关系，并主导着和谐劳动关系构建的整体进程。本文将探讨政府主导构建和谐劳动关系的基本向度、存在的主要问题，以及以法治思维和法治方式推进和谐劳动关系的政策建议。

一、我国政府调节和谐劳动关系的基本向度

公共政策学将政府定义为“是全体国民委托管理国家公共事务的机构”。［2］在构建和谐劳动关系中，国家行政机关、立法机关、司法机关以及其它相关机构 (如工会等)都发挥着十分重要的作用，因此，本文所指政府为广义的政府。事实上，20世纪90年代建立社会主义市场经济特别是《劳动法》颁布实施以来，我国政府顺应市场需求，坚持依法治理，从不同的向度加大劳动关系调控力度，促进劳动关系和谐稳定。

(一)坚持法制先行，推进劳动关系建立机制规范化制度化

我国1994年7月颁布《劳动法》，规定了一些基本的劳动标准，初步统一了劳动关系的创建及运行规则，使劳动关系走上法治化轨道。此后，我国于2007年6月和2008年9月先后颁布了《劳动合同法》及《劳动合同法实施条例》，依法推进和谐劳动关系的顶层设计。《劳动法》颁布实施以来，国务院制定了十几部《劳动法》的配套行政法规。①包括:《女职工劳动保护特别规定》、《禁止使用童工规定》、《残疾人就业条例》、《国务院关于职工工作时间的规定》、《职工带薪年休假条例》、《使用有毒物品作业场所劳动保护条例》、《劳动保障监察条例》、《失业保险条例》《工伤保险条例》《社会保险费征缴暂行条例》等等。此外，国家有关部门制定实施了涉及劳动关系的部门规章100多部，31个省、自治区、直辖市制定了调控劳动关系的地方性法规近200部、地方政府规章100多部。［3］这些法律法规和规章的有效实施，为劳动关系的建立、运行和劳动关系矛盾的调处提供了法律依据，初步实现了劳动力资料配置市场化、劳动关系契约化的目标，政府治理劳动关系的法治化水平大幅提高。从实践看，企业依法用工意识显著增强，企业与职工的劳动合同签订率稳步提高，逐步消除了劳动合同短期化现象。根据全国总工会课题组2013年对黑龙江、上海、河南、云南等省市的抽样调查，企业劳动合同签订率较高，男职工为98.7%，女职工为99.7%。广东省有关部门的抽样调查也显示，《劳动合同法》实施后，该地区1年以下期限的劳动合同所占比例从60%降到10%以下，3年左右期限的劳动合同与无固定期限劳动合同所占比例从30%提高到80%以上。［4］人力资源和社会保障部的统计数据显示，2011年至2013年，全国企业劳动合同签订率分别为86.4%、88.4%和88.2%。

(二)健全组织体系，不断完善劳动关系运行机制

为落实劳动法律法规，推进发展和谐劳动关系，浙江、云南等地成立了构建和谐劳动关系领导小组，将涉及劳动关系的相关部门纳入领导小组，进一步强化了政府治理劳动关系的组织机制。此外，我国从中央到地方建立健全劳动关系三方机制，从不同层级推进和谐劳动关系建设。2001年8月，我国建立了由劳动和社会保障部、中华全国总工会和中国企业联合会、中国企业家协会组成的国家级协调劳动关系三方会议制度，开辟了政府、工会和企业组织在劳动关系领域进行三方沟通协调和对话的有效渠道。2011年，全国工商联加入了国家协调劳动关系三方会议。2011年8月15日至16日，由国家三方机制推动的全国构建和谐劳动关系先进表彰暨经验交流会在北京举行，习近平出席会议并讲话。这是建国以来我国召开的一次专门研究构建和谐劳动关系的会议。［5］截至目前，三方机制在全国各层级普遍建立，全国所有省 (自治区、直辖市)的工商联都加入到本级劳动关系三方机制，市 (州、盟)和县 (市、区)两级工商联加入劳动关系三方机制数量和覆盖面也在不断扩大。［6］随着三方机制的逐步完善，企业通过三方机制平台，深度参与和谐劳动关系的构建，并在其中拥有了更多话语权。三方机制也使政府调控劳动关系的作用发挥机制更加顺畅，调控效率大幅提高，调控效果更加显著。

(三)加强协商合作，逐步健全劳动关系协调机制

集体协商、民主管理是推进劳动关系和谐稳定、健康发展的必要政策手段。我国在强化劳动立法的同时，不断推进集体协商、民主管理，使和谐劳动关系得以持续健康运行。我国政府积极履行《劳动法》、《劳动合同法》、《工会法》等法律规定，严格按照《工资集体协商试行办法》、《集体合同规定》、《最低工资规定》等的要求，通过工会组织职工代表与企业管理人员依法就企业的工资分配制度、工资分配形式、工资收入水平等事项进行平等协商，在协商一致的基础上签订工资协议。截至2013年底，全国签订集体合同242.3万份，覆盖企业632.9万家，覆盖职工28745.5万人。企业民主管理具有协调、凝聚、创效等功能，能够增强企业凝聚力，协调企业内部的利益矛盾，同时还可以创造经济效益，推动企业发展，保障企业劳动关系的和谐稳定。我国政府积极推进企业民主管理，完善职代会、厂务公开等制度，积极探索区域性行业性职代会制度，探索实践公司制企业职工董事、职工监事等制度。截至2013年底，全国已经建立工会的企事业单位中，实行职代会制度的有470.8万个，覆盖职工23460.7万人，实行厂务公开的464.3万个，覆盖职工23044.2万人。

(四)强化劳动监察，加快建立劳动关系监督机制

劳动监督是指政府为保护劳动者的合法权益，依法对用人单位和劳动服务主体遵守劳动法的情况实行检查、督促、纠偏、处罚等一系列监督活动。2014年11月，国务院颁布《劳动保障监察条例》，进一步完善劳动关系监督机制。目前，我国建立起以政府劳动主管部门为主，涵盖人大、政协和人民团体等机构的劳动关系监督网络。各地劳动保障监察部门近年来实行“网格化”和“网络化”监察，不断健全执法网络，积极与公安、工商、税务、安全生产监督、卫生、民政、住房和城乡建设等部门联合，通过定期通报情况和联合办案机制，提高劳动关系监督效果。各级工会组织也积极参与劳动关系监督，通过配合各级人大、政府、政协开展劳动执法检查，探索实施工会劳动法律监督意见书、建议书等制度，对劳动关系法律法规的实施情况进行必要的监督。

(五)突出维权重点，不断完善劳动争议调处机制

国务院1993年颁布实施了《企业劳动争议处理条例》，通过企业调解和仲裁的方式处置劳动争议，争议的事由包括三类:一是因企业开除、除名、辞退职工和职工辞职、自动离职产生的争议;二是因执行国家有关工资、保险、福利、培训、劳动保护的规定产生的争议;三是因履行劳动合同等发生的劳动争议。随着用工形式日益多元、劳动保护政策日益完善，以及劳动者维权意识的提升，我国劳动争议案件大幅增加，争议事由复杂多样，政府的维权职责任务繁重。2007年，国家颁布《劳动争议调解仲裁法》，该法拓展了劳动争议事由和调处方式，即因确认劳动关系发生;或因订立、履行、变更、解除和终止劳动合同;或因除名、辞退和辞职、离职发生的争议;或因工作时间、休息休假、社会保险、福利、培训以及劳动保护;或因劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金等发生的争议，可通过企业劳动争议调解委员会、基层人民调解组织等机构进行调解，也可向劳动争议仲裁委员会申请仲裁，还可向人民法院提前诉讼。这一规定一方面细化了政府调处劳动关系矛盾的权责界限，另一方面也增加了政府调处劳动争议的可及性，方便劳动者及时有效地救济自己的权利，保护自身合法利益。

二、政府调控劳动关系的主要缺失

我国政府调控劳动关系是围绕和谐劳动关系的几个关键维度展开，其调控的主要缺失表现在制度设计、政策执行协调、政策环境等方面。

(一)和谐劳动关系顶层设计有瑕疵，制度体系不完备

一是和谐劳动关系的涵义不清晰。和谐劳动关系作为政府行政管理对象，其涵义和范围的宽窄决定着政府政策设计和调控行为的边界。界定“和谐劳动关系”，首先需要明确“劳动关系”。然而，我国法律未对劳动关系的含义做出界定，不同部门探索的判断标准不尽一致，实践中的认定略显混乱，未能有效消弭争端，［7］导致仲裁机构和法院在选择裁判依据时存在难题。“劳动关系”尚无法定涵义，更遑论“和谐劳动关系”。①《关于开展创建劳动关系和谐企业与工业园区活动的通知》(2006)规定，劳动关系和谐企业的创建标准是10个方面:全面执行劳动合同制度，劳动合同签订率达到100%;企业规章制度符合法律、法规和国家政策规定;严格执行国家工时、休假制度以及女职工和未成年工特殊劳动保护规定;按时足额支付职工工资，依法参加社会保险;劳动保护措施和劳动安全卫生条件符合国家规定的标准;依法建立工会组织，保证工会依法履行维权的基本职责;建立集体协商和集体合同制度，开展工资集体协商，保证职工工资收入随企业经济效益同步增长;建立职工代表大会制度，实行厂务公开;工会教育职工遵守企业规章制度，引导职工爱岗敬业，组织职工开展劳动竞赛、合理化建议等经济技术创新活动，为促进企业发展献技出力;建立健全企业劳动争议调解组织，有效预防和调解劳动争议。国家相关规范性文件也没有明确界定“和谐劳动关系”。人社部联合全总等有关部门2006年发布《关于开展创建劳动关系和谐企业与工业园区活动的通知》，其中用“全面执行劳动合同制度”等10条标准界定“劳动关系和谐企业”，但也没有对“和谐劳动关系”进行定义。此后，人社部联合全国总工会等开展两次全国模范劳动关系和谐企业与工业园区表彰活动，在出租汽车行业开展和谐劳动关系创建活动，②在开展和谐劳动关系创建活动中，先后表彰了655家“全国模范劳动关系和谐企业”、68个“全国模范劳动关系和谐工业园区”。其中的相关政策文件也没有明示“和谐劳动关系”的涵义。

二是和谐劳动关系的测度缺失。“和谐劳动关系”的涵义不清，其测度也难精准确定。近些年来，学界对和谐劳动关系的测度进行了大胆探索，主要从员工权益保护角度、政府监管角度和劳资双方利益均衡角度设计和谐劳动关系测量指标体系。但是，这些测度处于初级阶段，指标选取的科学性有待商榷，指数体系的合成方法有待改进，指数相关的分析、预警、预测等作用有待进一步开发。［8］此外，江苏、浙江等地制定实施了和谐劳动关系的评价标准，①2012年2月10日，江苏省发布地方标准《劳动关系和谐企业评价规范》;2013年8月5日，浙江省构建和谐劳动关系工作领导小组关于印发《浙江省劳动关系和谐指数评价体系 (试行)》。但江苏的评价标准主要用于企业层面的和谐劳动关系测量，浙江的评价标准虽然较为全面，但一些测度的设定略显粗糙，和谐劳动关系的评估难以做到精确合理。如何判定劳动关系是否和谐，需要从国家层面出台统一的评价标准。

三是调控和谐劳动关系的法律和政策规范不完整。法律对劳动关系的调整可分为三个层次。宏观层次是以劳动法调整全部劳动关系，规定最低限度的标准;中观层次是以集体协商和集体合同调整集体劳动关系，即通过集体协商对一定范围的劳动者权利义务进行整体调整;微观层次是以劳动合同调整个别劳动关系，即通过签订劳动合同对个别劳动关系进行约定。［9］我国宏观层次的法律不完善，《劳动法》虽为调节劳动关系且具有里程碑意义的基本法，但其原则性规定过多，相关条款在协调性、执行性、实效性等方面存在重大不足，而与此密切相关的调整分配关系和保障职工主人翁地位所亟需的一些专项法律法规至今未纳入国家立法规划。中观层次的集体协商缺乏专门立法，虽然现行《劳动法》、 《劳动合同法》、《工会法》对集体协商做出一些规定，但这些规定比较原则笼统、可操作性不强。微观层次的个别劳动关系法律和政策调整乱象重重，一些问题的处理处于名义上有法可依、实质上无法可行的困境。［10］

(二)和谐劳动关系制度执行有偏差，政策目标没有完全实现

我国政府调控劳动关系，其法律政策的实施遵循自上而下、纵向一体化的执行方式。这种执行方式符合中国的政制实际，具有效率最大化、节约成本等优点。但在实践中，政府执行劳动关系相关法律法规和政策也存在执行梗阻、政策目标偏离等问题。

一是权力集中与政策执行走样。一些地方实行集权管理，主管劳动关系的上层政府部门牢牢把控了企业工资总额审批、经营者工资标准、劳动合同管理、集体合同的审核及管理、职业技能鉴定机构审批、工伤认定、劳动能力鉴定等大权，以行政命令代替市场选择，以传统的计划手段对自由市场实行集权控制，束缚了企业的积极性，不利于劳动关系和谐发展。一些地方政府把“低劳动力成本”、投资环境等作为招商引资的法宝，不重视对职工利益的保护。有的地方政府对一些企业违反劳动法律法规的行为睁只眼闭只眼，甚至为企业侵犯职工权益的违法行为开脱，导致企业违法成本过低、而职工维权代价过高，不利于保护劳动者。

二是劳动关系协调机制作用发挥不够。在国家层级，三方协商在人力资源和社会保障部劳动关系司设立了办公室，但存在每次协商的会期短、协商会议职能过窄、参会人员有限等问题。［11］在地方层级，一些地方领导及相关部门对三方协商的原则、职能、内容、程序等不了解，相互沟通信息反馈不够，联合宣传培训少，协商工作流于形式，针对性和实效性不强。微观层面的集体协商也需规范完善。社会各界对集体合同制度的认识还存在一定程度的误区、法律支撑不充分、劳动定额标准缺乏统一规范、信息发布难以满足协商要求等外部因素，以及协商主体不健全、能力素质不匹配、合同时效性不强等内部因素共同制约了集体协商效果，实践中企业工会开展集体协商面临“不敢谈”、“不能谈”、“不会谈”等难题。

三是劳动者合法权益救济的可及性差。劳动争议是引发社会矛盾冲突最主要的因素之一。近年来，我国劳动争议数量剧增。2014年前三个季度，各级劳动人事争议调解组织和仲裁机构共受理案件52.2万件，涉及劳动者72.1万人。［12］还有研究发现，随着经济发展水平的提高，全国劳动争议案件发生率呈现倒U形变动特征，经济发展水平较高的省份，劳动争议案件发生率较高;劳动争议案件发生率与经济增长速度不存在显著的相关关系。［13］与此形成鲜明对比的是，我国劳动争议“一调一裁二审”的处置方式不够及时有效。现行规定把劳动争议仲裁作为争议处理的前置程序，但仲裁裁决又不具终局效力，造成资源浪费和案件严重积压。根据规定，仲裁程序需经过2—3个月时间，一审、二审程序也需经历3—6个月，必要时还可以延长。因此，一件劳动纠纷的解决，通常要经历8—11个月，时间过于漫长。另外，有的当事人在仲裁阶段故意不提供相关证据，只把仲裁程序当作一个过场，等到仲裁结束，再按照法律规定提起诉讼，故意拖延纠纷的解决。［14］

(三)和谐劳动关系政策环境有待改善，支持系统不充分稳当

通说认为，政策环境是指政策生成、运行、发生作用过程中一切条件的总和。本文所言政策环境主要是指与劳动关系密切相关、能够直接或间接影响劳动关系和谐的公共政策与公共服务，重点是劳动力市场和其它保障民生的基本公共服务。

一是劳动力市场不规范影响劳动关系和谐稳定。我国劳动力市场发育滞缓并呈多重分割之势，不仅存在各种市场性分割，而且存在更为深层的体制性分割和制度性分割，其根源并非市场自然发育和权利平等博弈，而是城乡二元体制和户籍管理制度为核心的等级制度及其由此在新的历史条件下所形成的等级化社会体系。一方面，劳动力市场近年来的供求关系发生了深刻变化，劳动年龄人口的比重和劳动力人口总量都已开始下降，劳动力无限供给时代已经结束，同时劳动力供给与需求的结构性矛盾仍然存在，以高校毕业生为主的青年就业问题突出，大龄劳动者就业压力增大，产业结构调整升级挑战加大，技能结构矛盾进一步紧张。另一方面，劳动力市场的不和谐因素还大量存在。劳动力市场的歧视现象仍未得到遏制，既有用人单位对于求职者的就业歧视，也有用人单位在员工之间实行的工资薪酬、劳动环境、职业期限、培训机会、层级升迁等的雇佣歧视。有的研究发现，职工工资收入呈现“两过低、三扩大”现象，即企业职工工资占GDP的比重过低且增长缓慢，一线职工、农民工和劳务派遣工等特殊群体的工资过低;不同地区、不同行业和企业内部不同职工的收入差距呈扩大趋势。［15］据《2014中国劳动力市场发展报告》显示，职工加班现象仍然严重;假期时间远少于世界平均水平，“带病工作，不休病假”已经成为一种“气候”;过度劳动所导致的劳动者职业病和过劳死现象比较突出。［16］

二是其它基本公共服务不能有效满足劳动者需要。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》 (2012)强调，基本公共服务包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域。随着规划的实施，我国基本公共服务体系逐步完善。但也应看到，我国基本公共服务存在政府投入不足、发展不均衡等问题，城乡、区域、人群间的基本公共服务水平和质量差异较为明显，离均等化的目标尚有较大差距。虽然我国城市的吸纳能力逐步增强，流动人口的就业逐步向公平方向进步，但关乎其劳动力生产和再生产的公共服务仍然没有得到平等有效的供给，住房保障、社会救助、子女教育等公共服务将外来劳动者及其家庭隔离在外，与当地居民形成鲜明对比，社会保障和福利制度在等级化的社会结构中形成等级化的分层，成为劳动力自由流动的沉重包袱，［17］不但成为劳动者的后顾之忧，而且影响到劳动关系的稳定发展。

三、劳动关系治理法治化的建议

构建社会主义和谐劳动关系，保障广大劳动者实现更加充分的就业、更趋均等的基本公共服务和更具公平的收入增长，既是我国全面深化改革的题中之义，更是建设法治政府的基本职责。我国政府应从规范顶层设计着手，以法治思维和法治方式，进一步简政放权，加强和改善宏观管理，优化行政管理流程，提升劳动关系治理的法治化水平，增强企业活力，扩大企业经营自主权，建构和谐健康并可持续发展的新型劳动关系。

(一)建立健全更加科学完满的劳动关系法律和政策制度体系

1.加快劳动关系立法进程，提升立法质量。进一步加紧推进劳动立法，制定“有牙齿”的具有刚性约束力的劳动法律法规体系。建议及时修订《劳动法》或启动制定《劳动基准法》，进一步精准设定劳动关系中的劳动标准、劳动合同、集体合同、劳动争议处置等基本制度，特别是明确“劳动关系”的内涵、外延和构成要件等内容。加快制定市场亟需的《反就业歧视法》、《集体合同法》、《企业民主管理法》、《劳动监察法》、《企业工资条例》等法律法规。及时修订《劳动合同法》、《就业促进法》、《社会保险法》、《劳动争议调解仲裁法》等法律。鼓励各地按照新修订的《立法法》，结合本地实际，加快制定劳动关系地方性法规和规章，建立起国家法律法规和规章，以及地方性法规和规章相统一的、体系完备、规范合理的劳动法律法规体系。

2.完善劳动关系治理相关政策制度。重点完善三类政策:一是目前暂无法律规定但短期内亟需规范的劳动关系治理制度，比如集体协商办法、自贸区劳动关系治理的相关政策规范等。二是劳动关系法律法规和劳动关系政策文件的执行、评估、反馈、政策调整等过程中，或者是劳动关系建立、运行、协调、争议调处等环节中需要对有关法律政策进行补充完善的相关制度，如深化收入分配改革等。三是和谐劳动关系的考评制度。首先需要明确“和谐劳动关系”的涵义，界定个别劳动关系、集体劳动关系、社会劳动关系等所对应的和谐劳动关系的具体涵义和范围，使党的十八大提出的“规范有序、公平合理、互利共赢、和谐稳定”的和谐劳动关系有更具体的指向。其次是建立和谐劳动关系的具体测度，量化劳动关系和谐程度。建立完整的可测量的定量指标与定性指标相结合的和谐劳动关系综合评价指标体系，确定各指标的权重及测量目标。再次是明确考评方式。将构建和谐劳动关系纳入各地的经济社会发展规划，纳入各级党政领导考核目标体系，确保劳动关系治理始终被纳入地方政府的中心工作范畴。

(二)坚持以结果为导向，进一步强化劳动关系政策制度执行

1.在国家机构中设立专司劳动关系的领导机构。可以借鉴国际经验，整合当前中央政府管辖就业、工资、社保、执法监察、劳动争议处置、集体协商等业务司局及其相关的议事协调机构，在国务院成立具有一定实体权力的国家劳动关系管理委员会，或在全国人大设立劳动关系委员会，将其作为我国调整劳动关系的最高机构。该机构的主要职责是起草劳动相关法律法规与发展规划，拟定与劳动关系密切相关的就业、工资、社保等政策，指导并督促劳动关系执法监督。地方各级政府整合现有的和谐劳动关系领导小组及与劳动关系相关的各议事协调机构，在政府或同级人大常委会设立劳动关系管理委员会，集中行政资源，统筹协调本地区劳动法律法规和政策的执行、和谐劳动关系构建等事宜，提升地方劳动关系治理水平。

2.进一步优化劳动关系协调机制，拓展对话协商的深度广度。进一步加强三方机制自身建设，扩展职能范围，明确运行程序及规则，使三方协商真正成为劳动关系治理政策的重要形成机制。进一步突出不同层级三方机制的重点，国家层面的三方机制重在政策设计，为劳动关系治理提供制度保障;地方层面的三方机制重在执行，如劳动合同、最低工资、劳动争议处置等。鼓励地方吸收个私协会、商会、行业协会等不同的雇主组织参与三方机制，协商解决本地区劳资关系存在的突出问题。进一步完善集体协商制度，明晰劳、资、政各方在协商中的职责边界、履职方式及评鉴办法，普遍要求职工参与协商、评价协商。全面推进企业普遍开展集体协商，扩大行业协商范围，探索推进区域协商，形成多层次的集体协商工作局面，促进企业在劳动生产率提高的同时同步增加职工工资，规范收入分配秩序，维护并提升劳动收入的主体地位，缩小收入差距。加强集体协商人才队伍建设，大力培养一批精通劳动法律法规和熟悉企业情况的人才队伍，积极推动集体协商稳步快速发展。

3.创新政策执行方式，加大劳动执法监管力度。在上下级政府之间、不同部门之间大力推进行政合同制度，明确各方在落实劳动法律法规和政策、维护劳动者权益等方面的具体目标责任，督促各方按契约履职，督促各地像抓GDP增长一样抓劳动关系治理;对不履行或不完全履行者，追究其违约责任。进一步加强劳动定额标准管理，督促企业依法安排劳动者休息休假。进一步规范企业民主管理建设，保障职工的知情权、参与权、表达权和监督权。进一步健全劳动执法监察网络和信息共享机制，健全违法行为预警防控机制，建立劳动监察执法与刑事司法联动的综合治理机制。借鉴多数市场经济国家的做法，在我国各级人民法院设置劳动法庭，专司处理劳动争议案件。以便利劳动者为原则，优化劳动争议的调解、仲裁程序，努力做到仲裁终结;简化审判程序，提高劳动争议案件的处置效率。健全劳动违法曝光制度，对劳动法律法规和政策执行不到位、劳动关系矛盾较为突出的地方和企业，政府加大曝光和惩戒力度。引导新闻媒体、社会舆论客观有序地对劳动关系治理进行监督。

(三)进一步推进就业优先战略，保障劳动者充分就业体面劳动

1.建立统一规范灵活的劳动力市场，提升就业质量。建立全国城乡统一、公平竞争、自由就业的劳动力市场，消除城乡、行业、身份、性别等影响平等就业的制度障碍，实行城乡统一的就业与失业登记制度、用工管理制度、就业培训和劳动预备制度、就业准入和职业资格证书等制度，提高人力资源配置效率和公平性。推动生产性服务业和生活性服务业加快发展，促进服务业比重和水平大幅提高，扩大就业规模。进一步通过税收优惠、金融支持等政策，促进中小企业持续发展，拓宽新的就业空间。大力发展绿色产业、环保产业、低碳经济、循环经济，稳步推进绿色就业。积极推进政府促进就业责任制度，各级政府要把稳增长、保就业作为经济运行合理区间的下限，建立经济发展与扩大就业的联动机制，始终把就业作为民生之本、发展之本。

2.提高劳动者素质，推进解决劳动力市场的结构性矛盾。进一步完善以市场需求、劳动者需要为导向、坚持市场化竞争的劳动就业培训体系，重点提高农民工、刚进入劳动力市场或技能技术水平较低者的技术水平，切实保障劳动者“需有所教、学有所用”。加强岗位技能培训和继续教育，努力培养一大批数量充足、结构合理、技艺精湛的高技能人才队伍，并带动中、初级技能劳动者队伍建设。大胆推进教育改革，创新发展高等职业教育、引导普通本科高等学校转型发展，加快建立适应市场需要的现代职业教育体系，大力培养具有较高文化素质和技术水平的职业型人才。积极推进产学研结合，实施现代学徒制，吸引和鼓励用人单位尤其是企业参与教育改革，推行订单式教育，实现“招生就是招工”。推动工会、共青团、妇联、各行业协会等在各自职责范围内更大限度地开展劳动者素质提升工程。

(四)进一步转变政府经济管理职能，优化劳动关系治理的政策环境

1.加快推进基本公共服务均等化，实现劳动者同城同等待遇。进一步推进户籍制度改革，弱化户籍制度在维持社会秩序、资源分配上的作用，畅通劳动者的迁徙渠道，鼓励劳动者按优胜劣汰的市场法则自由流动。大胆创新社会保险、教育、基本医疗、住房保障等关系劳动者切身利益的公共服务提供方式，使之不再附着于户籍之上，并不断优化申办程序、提高统筹层次、提升保障水平。积极拓展公共服务范围，以有效前瞻的制度安排回应劳动者在公共安全、消费安全 (食品、药品等)、环境保护等方面的新需求，解决他们的后顾之忧。因应城乡一体化和区域一体化，坚持城乡统筹、协同推进，促进城乡之间、县域之间、区域之间公共服务的均等化，保证劳动者不论身居何处都能便利地享受到优质足额的公共服务。推进不同劳动者之间公共服务的均等化，重点解决好一线职工、农民工、困难职工等不同群体的基本公共服务均等化问题，保障各类劳动群众能够平等地参与发展、分享发展成果，促进社会公平正义。

2.政府进一步简政放权，充分发挥市场的作用。适应经济发展新常态的要求，进一步转变政府经济管理职能，完善创新宏观调控思路和方式，增强调控的前瞻性、针对性、协同性，切断政府直接干预企业微观事务这只“手”，减少政府对劳动关系不合理不必要的干预。简化行政审批，修订政府核准的投资项目目录，深入推进工商登记制度改革，将政府对企业的监管转化为事中和事后监督，让企业获得更多的投资自主权、生产经营权。充分发挥市场机制、行业组织自律管理的作用，政府通过制定标准或评价规范等方式，引导企业全面履行社会责任，促进劳动关系和谐稳定。

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