依法治国视野下的行政执法体制改革策略研究

杨帆

（辽宁大学法学院，辽宁沈阳110031）

依法治国视野下的行政执法体制改革策略研究

杨帆

（辽宁大学法学院，辽宁沈阳110031）

行政执法体制改革，是建设法治政府、构建和谐社会和推动法治中国建设的必然要求。行政执法体制改革，理应以全局规划、统筹协调、稳步推进、分步到位为总体思路，以边探索、边改革、边实践、边完善为基本方针。深化行政执法体制改革，一要做到体制改革、理念先行；二要完善立法、合理配权；三要规范执法、严格程序；四要完善配备、系统调整。

依法治国；行政执法；体制改革

一、和谐社会和法治中国的必然选择：行政执法体制改革之意义分析

执法不力和行政执法权滥用［2］并行，是我国行政执法领域长期以来积累形成的陋习。随着改革开放和社会主义现代化建设的不断深入，全面深化行政执法体制改革、切实加强服务型政府建设，不仅是构建执政者与被管理者之间和谐、稳定的社会关系的需要，而且还直接关系着整个国民经济社会的持续、发展与稳定，更是关系到“国家富强、民族振兴、人民幸福”的中国梦能否实现、何时实现的重大社会课题。

（一）法治政府与和谐社会的必然要求

和谐是建设中国特色社会主义的核心理念。社会主义话语下的和谐，既包括人与人之间的和谐，又包括人与社会、人与自然的和谐。作为和谐社会构建的重要组成部分，公民与政府之间的和谐具有重要意义。众所周知，公民从摇篮到坟墓，始终在与行政机关打交道，行政机关的工作效绩与公民的日常生活休戚相关。推动行政执法体制改革，其目标之一就是要逐步实现行政管理活动的法治化、规范化和高效化，就是要为建设法治政府从而使其成为构建和谐社会的自觉主导者和方向引领者创造条件。

2004年4月，国务院出台《全面推进依法行政实施纲要》，在党中央和国务院的统一部署和指导下，各级、各地政府在“推进行政执法体制改革”的问题上进行了卓有成效的探索。在各方面的不断努力下，我国此前存在的执法混乱、执法不公等现象有了很大程度的改善，执法者与广大被管理者之间的矛盾得到了明显缓和，政府公信力不断增强、执政能力显著提升，为构建和谐社会奠定了坚实的基础。然而，由于我国行政执法体制改革的时间较短，加上技术、经验等方面的不成熟以及传统行政执法理念等方面的影响，现行行政执法体制仍然存在很多问题，特别是在当前这样一种特殊的历史条件下，进一步推动行政执法体制改革、实现行政执法的科学化、规范化和制度化，已经成为建设法治化政府和服务型政府的必然要求。

（二）建设法治中国的必然要求

依法治国是中国共产党领导人民进行改革开放和现代化建设的基本方略。建设法治中国，是建设富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家的重要目标之一。法治中国的建设，离不开科学的立法、严格的执法和公正的司法，故单纯从法治角度而言，就是要不断深化立法体制、行政执法体制和司法体制三个层面的改革。相对于立法体制和司法体制的改革而言，行政执法体制的改革更容易使普通公民感受到国家实现环境法治化和制度规范化的决心，因为并不是所有的公民都有机会参与到立法体制和司法体制的改革中去，但几乎所有公民都可以通过自己的现实参与来推动行政执法体制的改革。从这一角度来看，行政执法体制改革由被动开展转为政府自觉，很大程度上体现了行政机关对于构建法治中国的坚定信心。

我孙东西可以不管升降，一心一意想做一个普通的老百姓，可李天明不，没了官当之后我这个同村的老哥就把事情闹大了。

深化行政执法体制改革，社会生产生活秩序就可以在更加规范、科学和有效的行政环境下展开。生产、生活的稳步发展，既不断鞭策政府提升自身管理和服务水平，又给法治国家的建设创造了和谐、稳定的社会环境。因此，行政体制改革、社会发展稳定与法治中国建设三者之间，始终是一种相互影响、相互呼应、相互制约和相互协调的关系，这也就是为何不断推动行政体制特别是行政执法体制改革的重要原因。

二、四位一体：行政执法体制改革的现实路径选择

行政执法体制改革，理应以“全局规划、统筹协调、稳步推进、分步到位”为总体思路，坚持以边探索、边改革、边实践、边完善为基本方针［3］，具体而言，就是要逐步构建指导理念先进、权力配置合理、程序设置完善和系统调整协调的四位一体的执法新格局。

（一）体制改革、理念先行

深化行政执法体制改革，要转变观念、准确定位，牢固树立以人为本、服务群众的执法意识，不断推进服务型执法主体建设。

人民幸福是中国梦实现的三大主体要求之一。人民幸福，不仅包括传统意义上的外在幸福，即实现吃得饱、穿得暖、有房住等人最基本的生活需求，而且也包括了人民精神和政治等内在层面的幸福。事实上，人民幸福不幸福，与行政管理者能否依法行政具有密切的内在联系。行政机关能否准确、及时、有效、合理地行使其行政管理职能，直接影响到了公民日常的生产、生活能否顺利进行。受两千多年封建专制体制的影响，“官本位”思想在我国众多行政机关中根深蒂固，加上我国历来缺乏民主、法治的传统，官比民大、野蛮执法等现象在现实的行政执法过程中比比皆是，此类现象的出现，不仅严重损害了广大公民的合法权益、加深了被管理者与行政机关之间的矛盾，导致社会上生产、生活秩序的动荡，而且还极大地损害了我国政府的国际和国内形象，影响到了整个国民经济社会的发展、繁荣与稳定。

历史唯物主义认为：物质决定意识，意识对物质具有重要的能动作用。因此，要想不断深化行政执法体制改革，一是要积极转变行政执法机关及相关人员的观念、帮助其准确对自身进行定位，使其牢固树立以人为本、服务群众的执法意识，切实有效地推进服务型执法主体建设。转变观念，实际上就是要“除旧布新”。所谓“除旧”，就是革除传统的“官本位”思想，引导广大行政机关及其工作人员端正态度、放低姿态，剔除其长期以来形成的优越感，实现“权力本位”到“权利本位”、“依法治民”到“依法治官”和“公民责任”到“政府责任”［4］的三个观念转变。所谓“布新”，就是要让他们明白，行政机关的权力来源于人民，我们的政府始终是全心全意为人民服务的政府，始终是以人民满意为最终追求的政府，凡是人民的合法诉求，一丝一毫都不能放松。二是在转变观念的基础上，广大行政机关及其工作人员应对自己进行重新定位，并应牢固树立“法律至上”和“以人为本、服务群众”的执法理念。长期以来，在“官本位”思想的影响下，我国大部分行政主体对其自身的定位都是“管理者”而非“服务者”，这种思维影响下的行政执法关系必然是不和谐的。要引导行政执法者正确处理行政机关与广大公民之间的关系，使其在行使行政职权的过程中始终以人民的利益为重，真正做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。要严格秉持“法律至上”的执法理念，严格、准确把握相关行政法规的内涵，忠实执行法律法规的相关规定，充分发挥行政机关服务群众、方便群众的能动作用。

（二）完善立法、合理配权

深化行政执法体制改革，要加强立法、合理布局，科学、合理配备行政机关的相关职权，不断完善行政执法体制改革的顶层设计。

行政职权最为突出的特点是其来源的法定性。立法权、司法权与行政权是三权分立的国家统治模式之下最主要的三项国家职权，是统治阶级管理被统治阶级从而维护本阶级利益的唯一正当、合理的权力来源。任何一个法治国家的政府，都应在本国《宪法》和法律所划定的框架之内行事。我国是人民民主专政的社会主义国家，国家的一切权力都来源于人民。作为国家权力机关的执行机关，《宪法》及相关法律的赋予是各级政府对国家事务、社会事务和经济文化事务进行管理的唯一合法根据。行政执法体制的设置是否合理，权力机关的立法和统治阶级的顶层设计起到了决定性的作用。因此，要加强行政立法，不断完善行政执法体制改革的顶层设计，合理地对包括行政权在内的一切国家权力进行布局。

从我国当前实际情况来看，行政立法不完善导致的行政执法授权范围不规范、不明确，主要造成了两种不利后果：一个是行政执法错位，该管的不管，不该管的乱管；另一个是“多龙治水”现象严重，从而使得行政执法体制混乱、冗杂，行政执法效率低下。要想真正解决这一问题，既要通过加强和完善相关立法来解决，又要打破部门与部门之间的壁垒，探索行政执法的新路径。

加强立法方面，要进一步落实行政立法的双轨并行。既要完善行政实体立法，又要加强行政程序立法；既要加强国家统一范围内的行政立法，又要支持享有行政立法权的各级地方政府在国家统一的法律框架之下，因地制宜、结合当地实际情况出台相应的行政法规。通过立法的方式，进一步明确相关行政主体的权力和义务范围，严格划定政府应该管、可以管和不能管三个范围之间的界线，将政府的主要职责定位到宏观调控、市场综合监督管理、社会管理和提供公共服务四方面，逐步减少，直至消除各级政府现存的“错位”“缺位”“越位”［5］现象。

综合执法模式是各地政府针对立法授权过于分散的问题所做出的一种较为有效的探索，以城市建设土地的使用和处罚为例，规划局、国土资源局、城乡建设委员会、房地产管理局在内的多个部门都享有相关职权。“多龙治水”不仅导致行政机关执法效率低下，而且极易出现某些不负责任的行政机关相互踢皮球，从而严重损害到公民的合法权益，给政府带来不良的负面影响。进行综合执法，实际上就是把某些性质相同或相近的行政职权全部集中于一个部门，实现公民办事的“一站式服务”“一体化服务”，既节省了执法成本、提高了行政执法的效率，又便利了公民、为政府树立了权威。

（三）规范执法、严格程序

深化行政执法体制改革，要规范执法、严格程序，全面、灵活地执行相关法律规范，在中央统一的框架结构下依法执法、科学执法、规范执法、合理执法、民主执法。

法治、民主、安定、有序，是中国梦在社会综合秩序上的集中体现。作为代表国家行使管理权的行政执法机关，必须要充分发挥其模范作用，实现行政执法的法治化、科学化、规范化、合理化和民主化。从某种意义上讲，规范执法、严格程序，实际上就是要求行政机关依法执法，而科学执法、规范执法、合理执法、民主执法亦可以看作是依法执法原则的进一步扩展。依法执法包括两个层面的内容：一是行政主体在实施行政执法行为时，应严格遵循依法设定的方式、步骤、空间、时限等程序限制；二是行政主体在行政执法的过程中如果违反法定程序，就必须要承担相应的法律责任。具体而言，真正做到依法执法，就要完善并严格执行行政执法程序、改进并创新行政执法方式。

1.完善并严格执行行政执法程序。程序法治化是实现行政民主化、确保依法行政、执法为民的必然要求。一个真正实现法治文明高度发达的社会，不仅具有良善的法律，更重要的是这些良善的法律得到了社会所有群体的无条件遵从。经过十几年的不断努力，我国已经基本形成了包括《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》等法律在内的较为系统和完整的行政法律规范体系。这些法律分别从不同的角度对行政执法的程序、内容、步骤等方面做出了规定，行政机关在进行执法活动的过程中，必须要严格按照这些法律的规定行事，同时要针对不同的行政行为制定具体的执法行为细则，确保各项执法活动行之有据。

2.改进并创新行政执法方式。可供行政机关进行选择的执法方式是多种多样的，既可以是强制、又可以是说服教育。执法方式的选择过程，实际上就是体现该执行机关价值取向的过程。我国过去曾极度推崇强制手段，暴力执法、野蛮拆迁等现象经常可见，粗暴的行政执法方式不仅没能有效改善社会的混乱局面，反而引发了相关群体的极度不满。近些年来引起社会广泛关注的“城管现象”就是其中的典型。当前社会是一个文明的社会，行政执法自然也应当充满理性，我们的行政机关要不断改进并创新其执法方式，多采用说服教育、劝导示范等执法方式，避免与行政相对人发生不必要的冲突，坚决克服行政执法的简单化、粗糙化［6］，从而进一步适应社会发展和进步对行政主体的新要求。

（四）完善配备、系统调整

深化行政执法体制改革，要完善配备、加强监督，不断实现行政执法体系的科学化、规范化和制度化，切实推进执法人才、经费、责任追究及其他体制的建设。

行政执法体制是对行政执法机关的机构设置、隶属关系、权限划分、组织管理形式等多方面的总称［7］。行政执法体制改革是一个涉及全局性、整体性的重大工程，必须要有一整套的制度架构加以规范。要想真正实现行政执法体系的科学化、规范化和制度化，就要切实加强各项配套制度建设，不断调整行政机关的机构设置，理顺各级、各类行政执法机关之间的关系，合理划分行政主体之间的职责权限，在当前，主要是加强行政执法的财政体制建设、人才队伍建设、案卷制度建设、责任制建设和监督体制建设。

1.加强行政执法财政体系建设是确保行政执法公正性的基本前提。完善、集中且统一的公共财政体制，是政府依法履行公共管理和社会服务职能的基础。罚缴一体、以缴代罚、自负盈亏是行政执法腐败的一个重要原因。为了从根本上杜绝这种现象，就要逐步建立执法费用的统一管理制度，既要确保行政机关执法经费充足，又要避免其借机充盈单位小金库。

2.加强人才队伍建设，是确保行政执法过程有序进行的坚强保障。执法人员个人素质和综合业务能力的高低，往往直接影响行政执法的效果，要全面加强行政执法人员的业务能力、思想道德等方面的教育和培训，同时畅通行政执法队伍的进出和流通机制，把那些有能力、有德行、有素质的人才充实到行政执法队伍之中。

3.加强案卷制度建设，是行政机关进行自我反省的主要依据。要逐渐规范行政执法案卷的收集、整理与保存工作，积极敦促行政机关通过执法案卷定期反思自己的工作，从而不断提高行政执法的效率和水平。

4.加强责任制建设和监督体制建设，是激励行政执法人员依法履职的重要支撑。责任是最好的润滑油、阳光是最好的防腐剂。要不断探索建立行政机关内部的绩效考核与奖惩制度，完善错案追究等相关制度，不断督促执法人员依法履职；要加强行政机关的外部监督，强化人大、政协等国家机关和媒体、群众等社会群体对行政机关及其工作人员的监督，从而确保行政机关的所有工作都严格在法律限定的框架内运行。

三、结语

建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府［8］，不断深化立法体制、司法体制和行政体制改革［9］，是党的十八届中央委员会面对十分复杂的国际形势和艰巨繁重的国内改革任务向全国人民做出的庄严承诺。切实做好行政执法体制改革的相关工作，从而为全面建成小康社会、构建中华民族伟大复兴的中国梦具有重要的辅助和促进意义。行政执法体制问题积累多、任务负担重，要想使改革过程一蹴而就显然是不可能的，也是不符合社会和历史发展规律的。在进行行政执法体制改革的过程中，我们可能会面对各种各样的困难，也会遇到来自各方利益集团的阻力，甚至会出现改革路径的不断反复，但我们必须坚信，在党中央的坚强领导下，在理论界和实务界的共同努力下，在各级政府及其职能部门的不断探索和实践下，我国的行政执法体制改革必将会在不久的将来顺利实现。

［1］中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议公报［Z］.北京:人民出版社，2014.9.

［2］张晓.我国行政执法制度变革的新制度主义解读［J］.湘潭大学学报，2012，（1）.

［3］沈志先.进一步探索合理高效的行政执法模式［J］.上海人大，2014，（4）.

［4］袁溧.行政执法理念重构维度分析——以社会主义法治理念为视角［J］.铜仁学院学报，2013，（3）.

［5］贾金香.论天津市行政执法改革与完善［J］.天津行政学院学报，2011，（5）.

［6］袁曙宏.深化行政执法体制改革［J］.行政管理改革，2014，（7）.

［7］李琳.论深化行政执法体制改革［J］.成都行政学院学报，2014，（2）.

［8］习近平.在十二届全国人民代表大会第一次会议上的讲话［N］.人民日报，2013-03-18（01）.

［9］中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报［Z］.北京:人民出版社，2013.14.

［责任编辑 张彦华］

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：1671-6701（2015）04-0072-04

2015-05-18

杨 帆（1991— ），男，山东德州人，辽宁大学法学院硕士研究生。