协商民主、依法治国与国家治理现代化的内在逻辑

□ 陈安杰

协商民主、依法治国与国家治理现代化的内在逻辑

□ 陈安杰

国家治理现代化诠释了一种全新的治国理念和要达致的善治目标，体现了国家治理的创新和超越，是中国民主政治发展的逻辑使然。推进国家治理现代化离不开协商民主和依法治国。协商民主作为社会主义民主语境下国家治理现代化的特有制度安排，推动着国家治理现代化朝着民主、良序的方向发展；依法治国不仅是国家治理现代化的必然要求，也是协商民主的重要保障。国家治理现代化与协商民主、依法治国具有高度的契合性，协商民主与依法治国统一于推进国家治理现代化的伟大实践之中。

国家治理现代化；协商民主；依法治国；价值取向；民主政治

党的十八届四中全会《决定》指出，依法治国是“实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安。”①《中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议文件汇编》，人民出版社2014年版，第47页。法治是国家治理现代化的核心要义，不管是完善国家治理体系，还是提高国家治理能力都离不开法治，它作为一种新型治国方略是实现国家治理现代化的根本保障。要实现国家治理现代化，就需要培养法治思维，依托协商民主这种特有的制度安排，在党的领导下整体推进。国家治理经历了由传统治理到现代治理的转型发展，在现代国家治理范式下强调的是拥有法治思维的多元化主体之间的协商、交流和合作，达致政府的善治，这是中国民主政治发展的必然逻辑。

一、国家治理现代化：

一种治国理念和目标的新诠释

对于国家治理现代化的基本含义，习近平总书记指出：“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面”。②习近平：《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》，《人民日报》，2014年1月1日。这是站在马克思主义的立场上，运用马克思主义基本原理，总结人类社会在治国理政中的基本经验作出的全新概括，体现了在治国理念上的一种创新和超越。

治理能力与民主如影随形，治理的能力源自民主的成长。对于民主的生成，林尚立认为至少包括五个方面：一则要培育社会的自治能力。在中国仅仅靠政府一己之力是很难实现治理的，这就需要社会实现自治，通过自我管理、自我监督、自我服务，达到自我提高，实现自我治理。二则要提高社会的参与能力。社会参与是一个复杂的过程，它涉及到很多方面的内容，比如表达、沟通、交流、协商等等，这里重点关注的是一种理性表达的方式问题。三则要培育社会协商能力。公民的协商能力需要社会创造条件加以培育，协商能创造共识，共识在整个决策过程中发挥了重要作用，有共识就有助于决策的达成，而决策正是在协商的基础上达成的。四则要提高社会的协调能力。就是社会多层主体之间的合作，这个合作是共同利益的集聚，不考虑利益主体之间的层次和等级。五则要提升政府的治理能力。重点强调的是维护秩序和法律。①林尚立：《治理是实现中国可持续发展的战略性资源》，《杭州（我们）》，2012年第10期。显然，治理能力的提高离不开民主的成长，换言之，离开了民主的成长或在民主成长不健全甚至缺位的情况下，体现的是对国家的“统治”，或者说是“治理国家”，而并非是“国家治理”。

“治理国家”和“国家治理”是两个完全不同的概念，前者强调的是整治国家的行动，维护的是阶级利益，而后者表明的是一种治国的理念，内含了维护公共利益的意蕴。在马克思主义经典作家的著作中多次提到“治理国家”和“统治国家”等概念。比如恩格斯就谈到，“依靠普选权来治理国家就像绕道合恩角时迷失了航路的海船水手一样：他们不研究风向、气候和使用六分仪，却用投票来选择道路，并宣布多数人的决定是不会错的”。②《马克思恩格斯全集》第10卷，人民出版社1998年版，第316页。这里恩格斯对资产阶级借普选权来管理或者说统治国家进行了批判。马克思在《法兰西内战》中讲：“事实上，帝国是在资产阶级已经丧失统治国家的能力而工人阶级又尚未获得这种能力时唯一可能的统治形式。”③《马克思恩格斯文集》第3卷，人民出版社2009年版，第153页。列宁也有对“统治国家”的表述，“旧的专制制度已经没有力量统治国家了”。④《列宁全集》第13卷，人民出版社1987年版，第70页。马克思和列宁提到“统治国家”的概念强调的都是管理或治理的意思。纵观经典作家的表述，提到的只是“治理国家”或“统治国家”，而从未提到“国家治理”，这正是中国共产党运用马克思主义的立场观点和方法分析和解决问题、并大胆吸收和借鉴人类文明成果的一种创新和超越，符合马克思主义与时俱进的理论品质。

从“统治国家”到“国家治理”最重要的体现就是理念的创新和观念的转变。根据俞可平的阐述，“统治”和“治理”存在以下区别：一是主体不同。统治是权力机关的统治，在我国主要就是包括党和政府在内的国家权力机关。而治理的主体比统治要宽泛的多，可以是国家权力机关，也可以包括社会组织、民间团体、企事业单位、基层社会以及公民个人等。我们不难看出，相对于统治，治理的主体是多元的，并且是广泛的。二是性质不同。具有统治权力的政府，其行为带有强制性，处于主体的地位，而公民则是政府实施权力的客体，处于从属地位，政府的权力必须服从，不能不服从，否则可以依法处置。而治理的行为并非强制，它可以协商、沟通，双方可以进行对话，当然，也不能完全排除强制性，只是强制的东西少了，协商的成分多了，共识也自然会增多。三是来源不同。政府的权威来源于法律，它是靠强制力来推行的。而治理的来源既有法律，也有社会契约，就是既要靠强力的法律，也有公民之间的自我默契。四是运行不同。统治的运行是自上而下的，即由上级到下级的运行路径。治理则更多的表现为平衡的运行路径，就是双方在平等的基础上的协商。⑤俞可平：《国家治理现代化的若干问题》（上），《福建日报》，2014年6月8日。

国家治理现代化包含了国家治理体系和国家治理能力现代化，它诠释了一种全新的政治理念。对于国家治理现代化，存在着不同的解读。中国社会科学院的辛向阳研究员认为，国家治理体系是指按照一定的治理理念确立起来、使国家能够顺利运行的体制机制。国家治理能力是国家统筹各个领域治理主体、处理各种主体关系，实现经济社会发展进步的水平与质量。①辛向阳：《推进国家治理体系和治理能力现代化的三个基本问题》，《理论探讨》，2014年第2期。这里是从治理体系的体制机制以及治理能力的主体关系的角度来理解国家治理现代化的。中央社会主义学院副院长张峰的理解是，国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，国家治理能力是运用国家制度管理社会各方面事务的能力。推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，通过改革和创新，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。②张峰：《明确协商民主在国家治理体系中的重要作用》，《人民政协报》，2014年1月22日。显然，他是从制度化、规范化和程序化的角度来理解的。以上两种对国家治理现代化的理解具有一定的代表性，阐发了国家治理现代化的基本内涵。

国家治理现代化体现的是在理念的指导下达致的一种善治目标。要想完成这一目标就需要对政府权力进行合理的制约和有效的监督，使之依法执政、权力阳光运行并积极听取社会各阶层发出的声音，平衡和整合全社会利益需求以期实现社会的公平，维护社会和谐。换言之，要实现国家治理现代化，需要掌控国家、社会和公民三方之间的利益平衡，通过五个维度的合力，即政党、政府、社会、市场以及个人形成的复合主体来共同完成。执政党无疑起着关键性的作用，其原因就在于执政党要与各种社会力量建立良性的互动关系，在社会日益多元、分化的情势下保持适度的凝聚力和整合力，进而达致国家治理现代化的目标。

二、协商民主：国家治理现代化的特有制度安排

国家治理现代化的提出是源于我国自身发展遇到了困境，由国家主导的传统治理范式越来越不适应经济社会发展的需要，迫切需要一种新型的治理范式，实现由传统治理向现代治理的转变，转变的目标就是要实现国家治理现代化。这种现代化需要在法治的前提下由多元主体广泛、多层的协商、交流和合作来实现，而协商民主作为社会主义民主语境下国家治理现代化的特有制度安排正契合了国家治理的需要，在公民的广泛参与下实现国家治理现代化的目标。

协商民主是“公共协商过程中自由、平等的公民通过对话、讨论、审视各种相关理由而赋予立法和决策合法性的一种治理形式。”③陈家刚：《协商民主引论》，《马克思主义与现实》，2004年第3期。从国家治理的角度来审视协商民主，把协商民主看成是一种治理形式，并强调在多元社会中，政府与公众应共同分担在国家治理中的责任。在多元文化背景下，民主所面临的最大挑战就是公民之间的分裂和对立，而协商民主作为一种拥有巨大潜能的民主治理形式，可以有效解决不同文化之间的相互对话和多元文化博弈下的社会认知。协商民主更多强调的是对公共利益的责任，政治话语间的彼此理解以及重视所有人的利益诉求。从协商民主的目标考察，它追求的决不是狭隘的个人利益，而是立足公共理性探求能够满足最大多数人利益的政策，这种政策是在重视所有人需求和利益基础上获得的，表达了对公民政治平等的一种信念。这里强调不存在特殊公民超越其他任何人的利益的优先性，实际上是为所有人提供了平等的表达意愿的机会。

协商民主论者认为影响政策制定和执行的重要因素是公民参与，公民通过自由、平等的对话、商谈等方式，参与到政策制定和政治生活中来，在这一过程中，始终把公共利益作为价值取向，能推动国家治理向着更民主的方向发展。换言之，协商民主被认为是一种公共参与，这种公共参与是通过公民参与的平等性和公众参与的理性化来实现的，进而获得自由平等基础上的一致意见。从协商过程来看，“不仅要考虑个人的利益，同时，每个参与者都要超越自身的利益、观点、需求的局限，考虑集体的利益”。④［澳］何包钢：《协商民主：理论、方法与实践》，中国社会科学出版社2008年版，第20页。在公民的平等对话、协商讨论中达致利益一致的结果。

就协商民主的特征来看，作为一种民主治理形式的突出表现是它的多元性。协商就是在承认社会差异客观存在的情势下的不同利益主体间的对话、讨论以及彼此之间的妥协，在差异的基础上达成共识。换言之，协商民主就是要在多元差异与社会共识之间架起一座桥梁，使天堑变通途。在利益差别化和多样化的多元社会中，不同群体在观念上存在着实质的不一致性，如何在承认差异的前提下把实质存在的不一致性变成一致性，这正是协商民主所能做到的。协商民主的特征还体现在包容性方面。协商民主的包容实际上是涵盖了最大面上的包容，就是所有受到政策影响的人都应该纳入讨论和决策的整个过程，这样决策才具有合法性。就合法性来说，它是协商民主的特征之一，即强调协商民主的过程要以公共利益为价值导向，在公民充分参与的基础上，通过对话、交流及辩论达成共识，由此制定公共政策。

通过对协商民主内涵、本质和特征的考察，不难发现协商民主这种民主政治发展范式正契合了国家治理现代化的需要，换言之，要实现国家治理现代化，需要一定的具体形式来实施，通过具体形式彰显这种治理理念的定力，而协商民主正迎合了这种治理理念的定力，成为推动国家治理现代化的重要民主形式。

实际上，协商民主在中国的具体实践要早于西方学者提出的协商民主理论，这一理论在西方还没有提出时，在中国已经获得了广泛认同。早在20世纪40年代中国就已经对协商民主进行了成功实践，这一实践形式就是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。在这一制度的架构下，中国共产党与民主党派就共同关心的问题进行广泛协商，达成了重要共识，并在这一民主政治形式的协商下建立了新中国。自此，协商民主作为民主政治发展的范式在国家治理层面被广泛运用，成为我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，并逐步上升为社会主义民主政治特有的制度安排。在中国社会主义民主语境下，协商民主是一种国家民主，它内在地包含了政治协商的类型，也就是说，协商民主在中国是一种与多党合作和政治协商基本政治制度相关联的国家民主治理形式。显然，这不同于西方国家的协商民主理论，原因在于，现代意义上的西方协商民主没有上升到国家民主的高度。在我国，协商民主不仅上升到国家民主的层面，而且已经形成一种制度性的安排，在这种特有形式和独特优势下，不断推进国家治理现代化的实现。

中国共产党历来高度重视民主政治的发展，1948年中国共产党发出“五一口号”邀请各民主党派、各人民团体以及社会贤达协商建国，开启了中国民主政治发展的新篇章，也拉开了中国协商民主的帷幕。在国家政治生活中，人民政协发挥着政治协商、民主监督和参政议政的独特作用。1982年，人民政协的性质被载入宪法。1995年，为使政协的工作有章可循，明确规定了人民政协履职的职能。2006年颁发了《中共中央关于加强人民政协工作的意见》，成为指导人民政协的纲领性文件，也为协商民主的广泛开展，提供了法律依据。党的十八大首次提出健全社会主义协商民主制度，推进协商民主广泛多层制度化发展。十八届三中全会进一步将协商民主定位为我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，强调在全社会广泛开展协商，凸显了协商民主的重要性。协商民主这种特有的民主形式直接关系到中国民主政治发展的进程，关系到国家治理体系和治理能力现代化的实现，关系到中国共产党的执政地位和国家的长治久安。

三、国家治理现代化中依法治国与协商民主的统一

国家治理现代化的基本价值取向表现为善治之治，就是把法律思维和法治精神内化到各类主体的广泛参与之中，并通过完善的治理规则和健全的程序设计体现出来，实现国家层面的善治。依法治国为国家治理现代化提供了重要的法律和制度的保障，法治思维和国家治理之间存在着严密的内部逻辑关系。协商民主则是在法治的框架下，依法依规进行的多元主体之间的协商、交流、形成广泛共识的基础上作出的合法决策。依法治国和协商民主都契合了国家治理现代化的价值取向。对此，我们通过三个方面的要点加以阐释。

第一个要点是国家治理现代化的价值诉求。这里就关涉到政治合法性的问题，这是国家治理现代化不得不讨论的一个重要方面。政治合法性简言之就是公众对现存政治秩序和政权的信任、支持和认同，换言之，就是政治权力以一种非强制的手段维护其统治秩序的能力。就政治合法性的本质来说，就是政治权力需要具有正当性和正统性；就政治合法性的途径来看，需要尽可能增加民众的共识和政治认同；就政治合法性的形式来讲，就是社会成员对政治具有高度的忠诚感。

对于政治合法性可谓众说纷纭。阿尔蒙德的理解是，“如果某一社会中的公民都遵守当权者制定和实施的法律，而且还不仅仅是因为若不遵守就会受到惩处，而是因为他们确信遵守是应该的，那么，这个政体权威就是合法的”。①［美］加布里埃尔·阿尔蒙德等：《比较政治学：体系、过程和政策》，曹沛林等译，上海译文出版社1987年版，第35－36页。这是从公民遵守法律的角度来理解政治合法性问题。卢梭在《社会契约论》中有这样一段表述：“即使最强者也决不会强得足以永远做主人，除非他把自己的强力转化为权利，把服从转化为义务。”②［法］卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆1980年版，第12页。这里是说统治者或者统治阶级要长期获得政治合法性，就必须转变执政理念和执政方式。亨廷顿强调政府行为的合法性来自于政府制度的中立性，政府制度不能偏向任何一方，制度制定的越是中立，它就越不代表某一社会集团的利益，它的行为就变得越合法。③张凤阳：《政治哲学关键词》，江苏人民出版社2006年版，第330页。韦伯则认为，政治合法性“可能建立在服从的极为不同的动机之上：从模糊的习以为常，直至纯粹目的合乎理性的考虑。任何一种真正的统治关系都包含着一种特定的最低限度的服从愿望，即从服从中获取（外在的和内在的）利益。”④［德］马克思·韦伯：《经济与社会》，林荣远译，商务印书馆1998年版，第238页。这是从合法性程度的角度来理解合法性问题，旨在强化统治者的合法性基础。

诚然，任何执政党都希望不断增强合法性基础，获得民众认可，以期得以长期执政。在当代中国，中国共产党是执政党，具有广泛的合法性基础。从历史的角度考证，中国共产党是新中国的缔造者，其执政地位具有历史合法性；从现实的角度考察，中国共产党始终代表的是人民的利益，是得到人民群众拥护和认可的党，具有现实合法性。历史和现实都表明，中国共产党执政合法性的重要来源是加强党际之间的协商，从政治协商建立国家到协商民主进行国家治理，实现了由革命党向执政党的转变，执政方式和执政理念也在与时俱进。

现代社会是一个多元主体的社会，各行业、团体、组织以及个人作为社会的主体，在发挥自身功能的同时，也表达出不同的利益诉求。如何妥善解决不同主体之间的利益诉求，达致各方都能满意的结果，就要自觉培养法治思维和法治精神，坚持依法治国，并借助于协商民主这种形式。从现实来看，社会事务单独由政府来管理，由政府大包大揽，而不引入多元主体共同参与解决，往往会导致政府权力膨胀，滋生权力寻租，官员腐败就变得不足为奇。为遏制这种现象的发生，就必须转变政府职能，由政府一元化管理转向主体多元化共治，依法依规加强权力的监督和制约。坦白地讲，在主体多元化的社会背景下，只靠一个政党、团体或组织是很难实现国家治理现代化的，这需要全社会的合力。换言之，就是要拓宽不同利益主体间的表达渠道，使各方意见得到充分展示，最大限度地包容各种利益诉求，各种合法权益得到关切，提高决策的实效性和合法性，才能增强执政合法性。

第二个要点是国家治理现代化的制度安排。制度安排决定了国家治理现代化的结构与功能，它在国家治理现代化过程中发挥了极为重要的作用。国家治理现代化的制度化就是国家治理的所有治理行为、治理程序在制度的层面上达到规范、科学，有章可循。正如习近平总书记强调的，要“实现社会和谐稳定、国家长治久安，还是要靠制度……”。⑤习近平：《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》，《人民日报》，2014年1月1日。在现代社会，主体呈现多元化趋势，相应的利益诉求也表现为多样化，在这样复杂的多元社会中，要妥善解决民众的利益诉求，就需要现实治理方式的法治化、制度化，细化到工作中的每一个步骤、量化到具体行为之中，严格按照制度管人管事、开展工作。制度的设计要坚持稳定性和可操作性，防止制度变成“花瓶”，成为一种摆设。从维护社会公平正义和公民权利这一基本原则出发制定和完善各项制度，防止出现制度愈多，公民权利越难以维护的现象。当前尤其要加紧制定和完善有关约束公权力和规范社会组织的制度。⑥郑慧、何君安：《试论国家治理体系和治理能力现代化》，《新视野》，2014年第3期。

坦言之，制度的制定离不开协商民主这种特有的形式，特别是关系到国家大政方针的制定，需要同各民主党派和无党派人士进行密切协商，才能充分体现国家治理现代化的理念。当然，现代的协商强调的是广泛多层的协商，就广泛性来说，它涵盖了各民主党派、各社会团体、社会组织以及社会的各个阶层。就多层性来讲，主要包括三个层面的协商，即国家层面的协商、地方层面的协商以及基层的民主协商。国家层面和地方层面的协商民主主要是通过中国共产党领导的多党合作和政治协商制度来实现，而基层的民主协商主要通过基层群众议事会、民主恳谈会等形式完成。不管是国家层面的大政方针、宏观政策的制定，还是基层的村民规约的制定，都必须在法律的框架下进行，要广泛听取社会各界的意见，最终在各方的协商过程中达成共识，形成各方都必须遵守的制度。

第三个要点是国家治理现代化的程序设计。程序设计决定了国家治理现代化的运行方式和手段。它在国家治理现代化的运行中起到决定性的作用，因为它体现在价值诉求和制度安排之中。没有合理的程序选择，民主制度就很难在实际运行中得到实现，也就谈不上价值的实现问题了。

按照林尚立对程序选择的阐释，它包括程序的价值偏好选择和程序的技术过程选择。前者与民主政治本身的价值取向有一定关系，但不完全取决于价值取向，而后者往往基于现实社会发展对民主政治作用的实际要求而形成，因此，它主要取决于民主政治本身的具体形式和民主政治的内在要求。有鉴于此，民主程序价值偏好有三种选择：竞争、非竞争以及协商。在中国的政治逻辑架构中，民主程序价值偏好的合理取向取决于民主政治发展的社会基础和总体特征，这样就自然落到了第三种选择——协商的上面。在全球化的社会大背景下，中国社会结构也悄然地发生着分化组合，出现利益多元主体，新的社会阶层、社团组织不断涌现，其利益诉求的表达更加强烈，表现在经济、政治、文化和社会领域的矛盾日益凸显。社会结构的多元分化组合迫使非竞争性民主政治赖以存在的社会基础和体制出现弱化，而支撑竞争性民主或协商性民主的社会基础与体制不断增强，以此，中国民主政治发展就面临这样的选择：在不得不告别非竞争性民主的条件下，必须在竞争性民主和协商性民主之间作出选择，鉴于中国民主政治本身的价值取向和制度架构，协商性民主就成为中国民主政治发展的必然选择。①林尚立：《协商政治：对中国民主政治发展的一种思考》，《学术月刊》，2003年第4期。

诚然，协商民主是一种程序性民主，它始终把程序看做决策获得合法性的规范性保障。在保障程序性的前提下，协商民主的过程才能在合法性的状态下进行，其协商结果才是可靠的，令人信服的，否则，失去了程序性的协商民主，其结果就得不到认可，就不能在国家治理现代化的过程中发挥应有的作用。正如科恩所说，“源于合法性的民主谱系只能通过集体决策的程序以及与公平过程相关的价值来体现”。②［美］詹姆斯·博曼、威廉·雷吉：《协商民主：论理性与政治》，中央编译出版社2006年版，第305页。可见，协商民主的程序在整个国家治理现代化的运作过程中发挥了不可替代的作用。

综上所言，国家治理现代化实现了由传统治理向现代治理的转变，体现了国家治理的创新和超越，是中国民主政治发展的逻辑使然。要推进国家治理现代化，达致国家层面的善治目标，离不开依法治国和协商民主。依法治国不仅是国家治理现代化和协商民主的必然要求，也是重要保障，正是在法治思维和法治理念的感召下，才能推进国家的各项事业有条不紊地进行。协商民主作为中国民主政治发展的特有形式和独特优势，在国家治理现代化中发挥了极其重要的作用，推动了国家治理现代化朝着民主、良序、善治的方向发展。从这一意义上说，国家治理现代化与协商民主、依法治国具有高度的契合性，国家治理现代化内含了依法治国和协商民主，而协商民主和依法治国则是国家治理现代化应有的题中之义。□

（责任编辑：熊 觉）

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2015－03－07

陈安杰，同济大学马克思主义学院博士研究生，主要研究方向为政党建设与中国发展问题。

2014年度浙江省哲学社会科学规划立项重大课题“新中国成立以来马克思主义中国化进程中的重大论争研究”（编号：14MKSZ01Z）。