防范“带病提拔”的保障性制度构建

□ 吴海红

防范“带病提拔”的保障性制度构建

□ 吴海红

“带病提拔”是困扰当前干部选拔任用的一个突出问题，它不仅扭曲了党的干部选拔任用原则，而且还极大打击了那些廉洁从政干部的积极性。遏制“带病提拔”要构建相关的保障性制度，这包括实行新提拔干部财产申报，让干部无“病”上岗；增强腐败的惩处机制，让干部不敢带“病”；建立有效的激励机制，让干部主动祛“病”；营建清廉的政治文化，让干部远离“病菌”。

带病提拔；财产申报；惩处机制；激励机制；廉政文化

“带病提拔”是困扰当前干部选拔任用的一个突出问题。一些干部“边腐边升”、“越腐越升”，不仅扭曲了党的干部选拔任用原则，而且形成“逆淘汰”等错误用人导向，致使官场正气不彰，邪气横生，极大打击了那些廉洁从政干部的积极性。2014年1月中组部出台的《关于加强干部选拔任用工作监督的意见》中，明确要求严格把好人选廉政关，坚决防止“带病提拔”。营造风清气正的用人环境，制度建设是根本。本文拟从四个保障性制度的构建方面探讨如何防范“带病提拔”。所谓保障性制度是指有利于减少或避免“带病提拔”问题产生的一些外围制度，它们不直接属于干部选拔任用制度范畴，但是这些制度的建立和健全，有助于为遏制“带病提拔”提供重要支撑。

一、自我举证、多方监督：让干部无“病”上岗

防范“带病提拔”，需要组织加强审核和监督，同时干部也有责任自我举证、自证清白。由于干部行使着公共权力，其私人利益与公共利益之间存在着冲突的可能性，需要干部让渡出一部分隐私权来防止其隐藏贪腐所得。干部财产申报公开制度，就是基于这种考虑的一项制度安排。实行干部财产申报公开制度，通过让渡官员隐私权，消除腐败干部与监督主体之间的信息不对称，从而保障公众和反腐败机构的监督权，一旦发现干部申报的财产与实际财产不符，群众可以举报，有关部门可以调查和处置。如此，干部腐败的成本将进一步增加，而群众举报的成本和有关部门查处和惩治的成本则会随之减少。财产申报公开制度，对于干部而言可以通过自证清白的方式实现自我保护的作用，可以把清官和贪官有效地区别开来，如果财产来源合法，申报属实，就不会因为多带几块表、多拥有几套住房而被怀疑为腐败官员。对于全党而言，实行干部财产申报公开制度，也不会因少数腐败官员而被公众认为是无官不腐，从而维护党的整体形象。因此有学者认为，财产申报制度如果设计科学、执行有力，取得应有效果，其作用是其他制度所不可替代的。①任建明：《实施财产申报制度的几个问题》，《理论视野》，2009年第3期。

官员财产公开制度是国际通行的预防和惩治腐败的一项基本制度。1995年中共中央办公厅、国务院办公厅颁发的《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，迈出了干部财产申报的重要一步。2010年中共中央办公厅国务院办公厅印发的《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》，将房产、投资等财产事项纳入了申报范围之内。但是，目前中央明文规定的申报，仅仅限于组织内部的申报，公开透明度不够，且监督检查也缺位。这也是目前财产申报制度争论的核心问题。当然，如何推行财产申报公示制度，也不是一件容易的事。如果要求所有的官员都一步到位地实行申报公示制度，可能不完全具有现实操作性，还可能面临较大的社会风险。因此，采取“老人老办法、新人新办法”的方式逐步推行，被认为是必要且可行的路径。事实上，在一些地方探索财产申报的实践中，从新提拔干部入手要求财产申报的做法占据了较大比例。据笔者收集的全国35个实行财产申报公开试点地区的资料显示，针对新提拔（或拟任）干部的有32个市县区。②这32个市县（区）分别是：安徽合肥市、宁夏盐池县、安徽省泾县、浙江缙云县、河北省秦皇岛市（地级市）、杭州市余杭区、杭州市下城区、杭州市萧山区、杭州市西湖区、杭州市江干区、杭州市上城区、江苏省宿迁市（地级市）、新疆于田县、宁夏青铜峡市、四川省江安县、云南晋宁县、江苏射阳县、新疆塔城市、云南金平县、无锡市北塘区、浙江磐安县、宁夏银川市、淮安市县两级、安徽庐江县、浙江临海市、江西黎川县、广州市南沙区、浙江省象山县、江苏宿迁泗阳县、辽宁锦州古塔区、湖北荆门掇刀区、黑龙江省明水县。其余3个区县：重庆市开县、重庆市黔江区、广东始兴县等申报对象不是针对新提任干部。“推行新提任领导干部有关事项公开制度试点”③《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（辅导读本），人民出版社2013年版，第37页。也被写入中共十八届三中全会的《决定》中。不难看出，从新提任领导干部入手，是中国推行财产申报公开制度的突破口。“新官”财产申报公示的做法，不仅能降低财产申报公示制度的风险和成本，而且能起到以增量改革带动全面改革的作用。即是说，通过新提拔官员的财产申报公示制度的实践，可以使财产申报公示制度的观念逐渐为人们所接收，在条件成熟时再向所有公职人员全面推行，这样最终使得财产申报制度成为一把“终端治腐的利剑”，最大限度地威慑腐败行为的发生，使“带病”的官员尽可能减少，从而从根源上解决“带病提拔”问题。

从防范“带病提拔”的角度而言，推行新提拔领导干部财产申报制度，首先要把财产公示纳入干部选拔的必经程序，作为干部考察的重要内容。干部在提拔之前，必须在一定范围内晒财产，接受群众和组织的监督检查，只有经过财产申报监督审核没有问题的干部才能进入干部队伍体系。对于不如实申报，或者在申报中被发现有不法财产的一律不予提拔，如此，能够有效拦截“有病”在身的官员的升迁，对于“带病提拔”能起到直接的防范效果。其次，逐步提升新提拔领导干部财产申报公开试点的层次、扩大财产申报公开的范围。从公开报道的资料来看，目前实行试点的地区，县区一级占大多数，申报对象乡科级干部为主体，且公示范围相对狭窄，多数试点地方只对拟提拔干部的家庭财产在内部进行公示。在对新提任干部实行申报公开的试点的32个地区中，只有广州市南沙区、宁夏银川市、江苏省宿迁市、河北省秦皇岛市等地针对新提任的县处级干部进行申报公示，其余主要为科级干部，甚至新提任的科员，而公示平台也多选择在单位内部或者局域网公示，公众无法看到。当然，由于试点地区本身层级的局限，公示对象的层级也是有限的。不可否认，从基层干部试点做起，阻力小，易推行，且可以营造官员财产公开的社会氛围。但是，这些基层干部权力毕竟有限，影响范围也有限，财产申报公示应进一步向更高层次的领导干部推行，至少县处级干部应当全部实行，再逐步向市、省级甚至更高级别的领导推行，在财产申报公开制度面前实现人人平等、人人过关。公开的范围应从单位内部的公开，走向全社会的公开，充分保障群众的知情权、参与权和监督权。最后，财产申报公开，还需加强专门机构的内部核查。财产申报并非一“公”了之，公开是为了便于接受公众监督。但由于公众掌握信息的有限性，在监督中的作用也是有限度的。专门机构通过专业化的手段和专门的渠道进行核查更易于了解实情。可在纪委组织协调下，建立由监察、反贪部门为主，组织、财税、金融、房产等多部门参加的核查工作机制，对新提任干部进行随机抽查，对于有信访举报的新提任干部应进行重点核查。财产申报核查的结果严格与干部提任相捆绑，申报不实或财产有问题的官员，不仅不能提拔，还要启动相关的惩处程序。

二、增强腐败的惩处机制：让干部不敢带“病”

“带病提拔”与腐败多发易发有着直接的关联。由于中国正处于社会转轨过程中，滋生腐败的土壤还广泛存在，而对腐败的有效惩治和预防的措施尚不健全，有相当数量的隐形腐败难以及时发现和处置。腐败的查处率不高，“带病提拔”的概率就相对较大。腐败的查处率高低也决定了“带病提拔”的成本大小。对于“带病提拔”的行为主体而言，查处的案件占实际发生的“带病提拔”行为总数的比例越大，意味着行为主体“带病提拔”的预期成本就越大，行为主体从事“带病提拔”的行动就会有更多约束。因此，遏制“带病提拔”，必先有效查处腐败，提高腐败案件的“发现率”和“惩处率”，让“带病”官员更多地浮出水面，让“带病提拔”官员付出更大代价。

加大治腐力度，提高腐败案件的“发现率”和“惩处率”，需要理顺监督体制，赋予监督主体更为有效的监督手段和建立有效的激励保障机制，最大限度地调动监督主体的积极性和主动性。从党内监督角度而言，要增强纪检监察机关的查处案件的体制保障和提升纪检队伍的专业化水平。中国的纪检监察机构一直以来存在着体制性困境：监督者处于被监督者的领导之下。在这种情况下，同级纪委难以监督同级党委，甚至难以独立开展对下级的监督查处。而近年来一些部委和单位实行派驻监督，实践证明其成效也微乎其微。从世界一些国家开展监督的规律来看，有效发挥监督机构的功能，必须使监督者和被监督者利益相对分离，权力大致相当。因此，加强党内监督最有效的办法，是实行纪检机构的垂直领导，让纪检机构与地方或部门的党委脱钩，在人、财、事等方面享有与被监督的同级党委相对的独立性。党的十八届三中全会已经在党的纪委体制方面进行了重大改革，提出“强化上级纪委对下级纪委的领导。查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。”①《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（辅导读本），人民出版社2013年版，第36－37页。这些内容隐含了党的纪委垂直领导的作用，但还没有从制度上明确纪委的垂直领导职能。当然，纪委垂直领导的设想会突破党章的规定。可采取先行试点，再逐步推行的实践方案，在证明切实有效可行的基础上，也可以对党章作出相应的修改。此外，在提高纪检监督机构相对独立性、使其成为我国反腐败重要机构的同时，还需相应地加强纪检监督队伍专业化的素质和能力。

随着社会主义市场经济体制的发展，社会经济呈现多元化发展态势，与此相对应，违反党纪国法的行为涉及到的领域越来越细、技术越来越先进，因而对办案人员的专业要求越来越高。为了增强纪检机关办案的能力，应加强纪检队伍的专业化建设。笔者建议，纪委书记、副书记由上级纪委提名、任命，纪检委员按党章规定仍由同级党的代表大会选举产生，专门负责办案的纪检人员则应当职业化、专业化和稳定化。可根据办案的需要，把纪检监察岗位细化为若干专业，如政策研究、法律、信息处理、财务核查、刑侦、调查等，并向社会公开招聘党性强、作风好的专业人员充实到纪检机关，以提高纪检干部的业务素质和监督水平。同时，可开设纪检监察学校，对纪检人员的业务知识进行系统训练，使其全面掌握现代化的办案技术和手段。

从整个国家权力监督角度而言，要构建党领导下的国家廉政体系。党的监督部门对党员干部的监督承担着主要的责任，但从长远发展的眼光看，对权力的监督应当是国家廉政体系的综合监督。党内监督机构要对党内权力运行进行经常性的直接监督，同时要发挥审计部门、检查机关、人大代表、民主党派和社会舆论等方面的立体式监督。腐败危害国家和人民的利益，打击腐败犯罪，维护政治稳定、经济发展和社会和谐，是反腐败职能部门的共同职责。由于各反腐败职能部门的优势和作用各不相同，在反腐败中需取长补短、形成优势互补，增强对腐败的综合打击力度。

在加强组织、纪检部门等机构监督的同时，还应通过多种渠道，广泛吸取社会和群众的意见，形成体制内和体制外力量相互配合、互相支持的多层次、系统的监督网络。各种监督模式，由于受到自身立场、社会关系、制度规范等客观因素的影响，监督的作用和效果有所不同。在笔者的问卷调查中专门列举了几种不同模式的监督，并对其有效性进行了调查。按其得票率高低依次排名为：认为社会公众监督有效的占57.79%；认为纪检部门监督有效的占21.2%；认为网络舆论监督有效的占18.91%；认为上级领导监督有效的占11.01%；认为同级监督有效的占10.18%；认为组织人事部门的监督有效的占8.1%。①数据来源于笔者国家哲学社会科学基金项目“选人用人中的‘带病提拔’现象透析及解决机制研究”课题数据库。从中可以清晰地看到，在各种监督方式中，调查对象认为最为有效的是社会公众监督，远高于体制内纪检部门、上级领导、同级监督，尤其是组织人事部门自身的监督。这说明，机构监督、领导监督等都属于同体监督、自我监督，这种监督的成效往往取决于组织自身是否重视或是否愿意接受监督，即主要取决于自觉，这就带有很大的不确定性。而社会监督则属于权力系统外的异体监督，它与权力体系内的监督相比，不仅不可代替，而且由于对腐败、潜规则等问题的痛恨，在监督中能够起到更加特殊的作用。因此，在干部选拔过程中，在加强自我监督的同时还必须接受外部的“异体监督”。只有全社会树立对腐败积极举报的责任感和义务感，才能真正消除滋生腐败的土壤，才能让腐败分子陷入社会监督的包围之中，“一伸手就被捉”，使贪官“带病提拔”的现象得以遏制。

三、建立有效的激励机制：让干部主动祛“病”

我国著名的历史学家司马迁曾用这样经典的语言描述人的逐利性：“天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往”。马克思主义经典作家也曾毫不讳言地指出：“思想一旦离开利益，就一定会使自己出丑。”因此，我们无需掩饰这样的事实：追逐利益是人的本性。理性经济人假设同样认为，人都是利己主义的，都是为自己打算的，能够到达绝对利他的完美境地的人是极少数。激励机制正是建立在人的逐利本性基础上的一种考量。但是，无论人们如何追逐自己的利益，他的行为只能在现有强制性制度的框架内运行。由于制度的成熟和完善需要一定的时间，在这个过程中，制度的薄弱环节和漏洞之处，又为一些人谋取私利提供了空间。相对于钻制度漏洞而获取好处的人而言，那些严格按照制度规范行事的人，其正当利益是受损的。如果人们的正当行为得不到外部制度的鼓励和支持，就会动摇人们对制度的信心和意志。激励机制就是将人们的现实利益与行为选择相连接，对于促进公平公正结果的行为予以奖励，反之则受到处罚。合理的正向激励机制，不仅能够引导人们树立向善的正确价值观，而且能够促进制度建设的顺利推进。

对于决策者而言，要建立直言敢谏的激励机制，打破“集体沉默”现象。干部选拔任用坚持民主集中制的原则，其议事方式为集体决策。集体决策的目的在于防止少数人专权而影响选人用人过程的公平公正性和结果的科学合理性。集体决策的原则要求，领导班子成员在讨论用人决策时，应该充分发扬民主，集思广益，从维护大局和党的整体利益的角度直抒己见，以保证决策的科学化和民主化。然而，在干部选拔任用决策中，一些决策参与者往往以主要领导的意见为自己表态的依据，因而在面对一些主要领导不表态或不支持的敏感问题时，便会出现“集体沉默”现象。“集体沉默”无疑会使坚持原则，敢于直言的个体遭受打击，并面临被集体排斥的风险，从而在班子决策时更多的人会消极地汲取教训，隐瞒自己的真实想法，保持沉默行为。“集体沉默”也会使班子成员对于一把手言听计从、无原则顺从，当一把手错误用人或不公正用人时，无人敢于提出不同意见，从而造成用人失误或用人腐败问题。“集体沉默”现象之所以产生，根源在于领导干部提出正确意见时不仅不能增加自身的利益，反而可能使自身利益受损，基于维护自身利益的考虑便自动选择沉默。由此可见，缺乏必要的激励机制，难以调动积极建言的主动性。明代言官的重赏激劝机制，不仅对于明朝的各种权力体系起到了一种制约和规范作用，并且对于权力可能滋生出的腐化因素起到了有效的遏制作用。在干部选拔任用的决策中，引入激励机制，就是鼓励决策者真正履行决策责任，增强决策者的责任心，最大限度避免决策失误，提高决策的准确率。具体而言，就是将选人用人决策的全过程详细记录在案，领导班子成员提出的任何意见建议对号入座记录在各自名下。当发生“带病提拔”等用人失误而进行责任倒查时，对于没有尽到应有把关责任的领导予以责任追究，而对于在决策时提出中肯意见或反对意见的领导不仅可以免责，还要在一定范围内予以表扬和记功。对于在选人用人中忠直敢言、秉守原则的领导干部，在提拔升迁时可以优先考虑。激励机制的建立，不仅可以进一步张扬正气、抑制邪气，还可以规范权力运行，对少数独断专行者起到一定的约束作用。

对于公职人员而言，要建立忠于职守、廉洁奉公的激励机制，增加“带病提拔”的机会成本。一些干部之所以想方设法一边腐败一边谋求升迁，无非是想获得更多的经济利益、政治利益和更高的社会地位。一些干部卷入到贪污腐败、买官卖官的活动中，与现行的权力运行监督体制不健全有关，也与干部晋升、待遇和其工作付出之间应有的激励机制不健全有关系。一些奉公守法、任劳任怨的干部，其合法收入和晋升空间难以体现其实际贡献和获得的应有回报。反而一些人通过关系获得升迁的机会比通过努力工作作出业绩获得升迁的机会多，其经济收益也更多。如果有合理的制度安排，忠诚履职、廉洁奉公的干部的正当收益能够得到合理保障，也就意味着如果从事买官卖官、贪污腐化活动，其机会成本将会增加。

建立对干部的有效激励机制，首先必须建立科学有效的考核评价体系。要建立包括德能勤绩廉各个方面在内的综合评价标准，尤其是不能简单地以经济发展情况论英雄。考核的主体要走向多元化，坚持民主化和专业化的考核相结合，扩大考评范围，增强群众参与的广度，并引入相对专业的考评人员和机构进行考核，形成上中下立体结构的多元考评主体。在科学的考评机制基础上，注重考评结果的应用。将干部的工作实绩和品行表现与其收益切实相连接。对于考核成绩突出的干部，可以在待遇上增加工资、奖金等，而对于一直表现优异的干部，还可以在晋升时予以优先考虑。对于考核不过关的干部，不仅不能提拔，还应受到相应的惩处。

其次，根据经济社会发展水平，适度提高公职人员的经济收入，减少腐败的诱惑。虽然高薪养廉一直是有争议的话题，但是低薪更容易致腐是被公认的事实。早在1990年8月召开的第八届联合国预防犯罪和罪犯待遇大会通过的《反腐败的实际措施》就曾提出：“如果政府的薪资水平太低，引起需养家者发愁靠这种收入如何得以维持生活的问题，则这一社会实际上怂恿腐败行为。”①刘明波：《廉政思想与理论——中外名家论廉政与反腐败》，人民出版社1994年版，第339页。低薪无疑更易诱发腐败，而高薪虽然不能完全避免腐败，但可以降低对腐败的诱惑。应当看到，中国的公职人员总体收入水平不高，而在市场经济发展中，一些私营企业主的收入非常高，更加衬托了公职人员的收入与经济发展之间的差距。让公职人员可以维持社会中等以上生活水平是合理的，因为公职的获得需要经过长期的教育、培训和选拔，从事的是一项需要较高智力、负有重要社会责任的工作，且一般不能通过兼职获取其他收入。如果收入太低，以致他们不能维持基本的生计，就可能导致心理失衡，萌发通过另辟蹊径的办法增加收入的欲望，以权谋私的腐败行为就可能发生。当然，领导干部不同于一般的公职人员，他们在公务员中处于更高职位，但实际上他们正式的薪酬也并不算高。现在社会上关于干部收入高的议论，看到的并不是他们工资收入本身，而是工资外的灰色甚至黑色收入，而这些恰恰是不正之风和腐败的结果。

当然，给予公职人员高薪制的同时，还必须建立其他配套的制约机制，单纯的高薪也并不能养廉，反而会导致私欲或权力的扩张，出现“贪得无厌”、“欲壑难平”的现象。因此，在给予公职人员相对较高薪酬的同时，要有相应的奖惩制度。可设立廉洁从政退休金制度，即对于在任职期间没有出现贪污腐化问题的公职人员，在退休或离职时可拿到一笔与其廉洁从政时间成比例的退休金（退休金占全部资金的比例可由相关部门予以科学设置），而一旦出现违纪违法问题，这笔数额可观的退休金将被取消。廉洁从政退休金制度对遵纪守法、廉洁奉公行为给予奖励，而不这样做，则要为之付出较大代价，这无疑促使公职人员更自觉地坚守道德底线、廉洁为官。

四、营建清廉的政治文化让干部远离“病菌”：

喀麦隆思想家丹尼尔·埃通加·曼格尔提出了一个重要的命题：“文化是制度之母。”①［美］塞缪尔·亨廷顿、［美］劳伦斯·哈里森：《文化的重要作用：价值观如何影响人类进步》，新华出版社2013年版，第120页。这个命题表明，一种政治制度和体制的形成、巩固和发展，需要有相应的政治文化为其提供指导和奠定基础。当政治文化与政治结构之间出现不和谐状态时，政治制度就难以巩固。当前，干部选拔任用中的“带病提拔”问题与选人用人制度本身的缺陷有关，也与整个官场乃至社会潜规则意识流行有着极大关系。某种程度上，中国社会存在着一种“腐败文化”。②胡伟：《腐败的文化透视》，《浙江社会科学》，2006年第3期。腐败文化如果得不到有效遏制，必然会对廉洁文化造成极大侵蚀。这可以用慈继伟的“非正义局面的易循环性”，或“正义局面的脆弱性”来解释。慈继伟认为，当社会上一部分人的非正义行为没有受到有效制止或制裁，其他本来具有正义愿望的人就会不同程度上效仿这种行为，乃至造成非正义行为的泛滥。③慈继伟：《正义的两面》，生活·读书·新知三联书店2001年版，第1页。腐败文化与廉洁文化是一组相对的概念。腐败文化的增长必然会抑制廉洁文化的生成，反过来，廉洁文化的塑造又必然会遏制腐败文化的蔓延。因此，把廉洁政治文化纳入主流意识形态范畴进行培育和推行，必然能起到激浊扬清，敦风化俗的作用。

首先，把廉洁政治文化作为主流意识形态的重要内容进行宣传和教育。人的行为不仅是基于理性计算的一种选择，也是在一定偏好作用下的一种选择，而人的偏好与意识形态的长期作用有着极大的关系。“意识形态的作用完全有可能使经济人作出利他主义的行为选择。”④何显明：《控制权力：制度创新与用人腐败的有效防治》，吉林人民出版社2002年版，第374页。诺思在探讨理性选择进路时指出，人类的行为包括两个具体方面：动机和对环境的辨识（deciphering）。“人类行为看起来远比蕴涵在经济学家的个人效用函数模型中的来得复杂。在许多情况下，人们不仅有财富最大化行为，还有利他主义（altruisum）以及自我实施的行为，这些不同动机极大地改变了人们实际选择的结果。同样，我们发现，人们是通过某些先存的心智构念（preexisting mental constructs）来处理信息、辨识环境的。”⑤［美］道格拉斯·C·诺思：《制度、制度变迁与经济绩效》，杭行译，格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社2012年版，第27页。新制度经济学的理性选择理论指出了包括价值观念、文化传统在内的意识形态对人的行为偏好的深刻影响和制约作用。当人们把一定的价值观念内化于心后，他的行为就会成为体现这一价值要求的自觉反应。因此，诺思特别强调意识形态是一种能产生极大的外部正效应的人力资本，它可以大大节约社会交易费用。“意识形态是一种节约机制，通过它，人们认识了他们所处环境，并被一种‘世界观’引导，从而使决策过程简单明了。”⑥［美］道格拉斯·C·诺思：《经济史中的结构的变迁》，陈郁、罗华平等译，上海人民出版社1994年版，第53页。因此，对当前干部选拔任用行为进行规制，一个十分重要的方面是强化政治社会化功能，建立一种民主、廉洁的政治文化。香港在70年代开展的“廉政风暴”中，采取了“三管齐下”的措施，除了大力惩治腐败和源头防范腐败以外，还加大了廉政文化的宣传和教育。香港廉政公署的社区关系处主要从事廉政教育的“价值革命”活动，旨在增强公众抵制腐败的共识和建立伦理道德标准。正如香港廉政公署前专员黄鸿超指出的：“建立诚信文化最重要，如果人的贪念不改变，没有诚信观念，再好的制度也不行，如果大家都不想贪，这个制度就成功了。”⑦郭国松：《腐败社会成就香港廉政公署：30年肃贪所向披靡》，《21世纪经济报道》，2005年4月2日。

2005年1月加强廉政文化建设被首次写入中央印发的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，其中指出：“大力加强廉政文化建设，积极推动廉政文化进社区、家庭、学校、企业和农村。”2013年12月中央印发的《建立健全惩治和预防腐败体系2013－2017年工作规划》再次强调：“积极借鉴我国历史上优秀廉政文化，把培育廉洁价值理念融入国民教育、精神文明建设和法制教育之中。”这表明，廉政文化已被纳入到主流文化教育中，成为意识形态的重要范畴。廉洁政治文化的形成，重在培育、积累和氛围推动。要使廉政文化深入人心，必须进行持续而长久的宣传和引导。在廉政文化的宣传教育中，要引导社会树立正确的权力意识，摒弃“官本位”思想。要在全社会树立从事公职、拥有职权只是社会分工、服务社会的一种形式，并非是一种特殊的身份象征，要用平常心态对待官位，不要认为官位就是一种“稀缺资源”或“肥缺”、“肥差”。从事公职成为一种职业的选择，而不是基于一种特殊的功利考虑，从而使遵守规则成为谋职或晋升的常态，而非不择手段的买官卖官、跑官要官。

其次，建立廉洁政治文化，领导者要以身示范。廉洁政治文化虽然是面向整个社会的要求，具有广泛的社会性，但也有重点和主次之分，其核心应是对掌握权力的公职人员，尤其是对领导干部的要求。文化具有感染性和带动性，通过他人的言传身教，更容易促成良好文化氛围的形成。因此，廉洁文化建设，领导层要率先垂范，以上促下，形成上行下效的良好局面。而且越是层面高的领导带头廉洁自律，其示范效应更好。十八大之后出台的八项规定之所以能起到良好效果，中央领导层带头执行，无疑是重要原因之一。

最后，廉洁政治文化的构建，需要法律制度的严格执行作为保障。慈继伟指出，正义具有相反相成的两面性：一方面，作为道德命令，正义是无条件的；另一方面，作为利益交换的规则，正义是有条件的。所谓“有条件”，即是说，具有正义意愿的人能否实际遵守正义规范取决于其他人是否也这么做。①慈继伟：《正义的两面》，生活·读书·新知三联书店2001年版，第1－2页。同样，廉政作为一种正义的道德要求是无条件的，但是能否实现廉政的行为，则是有条件的。对于一些道德境界高、自律意识强的人，靠自律能实现，否则就需要法律制裁的“他律”了。“法律的作用就在于，它能够促使具有正义愿望的人毫无勉强地服从正义的要求。”②过勇：《经济转轨、制度与腐败》，社会科学文献出版社2007年版，第100页。通过严惩各种腐败行为，迫使人们遵守法律规范，让法律意识、制度意识替换“潜规则”意识，廉政文化就能蔚然成风，社会就能良性运行。□

（责任编辑：熊 觉）

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1007－9092（2015）05－0045－07

2015－06－16

吴海红，女，中共上海市委党校副教授，博士，硕士生导师，主要研究方向为执政党建设。

国家哲学社会科学基金项目“选人用人中的‘带病提拔’现象透析及解决机制研究”（编号：10CDJ010）；教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“提高党的建设科学化水平研究”（编号：10JZD0001）。