论我国对不起诉的救济制度

文献标识码：A

文章编号：1674-3040（2015）05-0056-04

收稿日期：2015-07-05

作者简介：郑奉日，沈阳师范大学法学院讲师、法学博士，研究方向为刑事诉讼法学。

我国现行的不起诉制度，源于新中国成立后在处理战犯的问题上所采用的免予起诉制度。 ①1979年我国制定首部刑事诉讼法典时，免予起诉与不起诉一并写入了法典，形成了免予起诉和不起诉共存的局面。不过，免予起诉制度仍占有主导地位。 ②在后来的司法实践中，由于免予起诉制度自身的原则性缺陷，如违背人民法院的审判独立以及公、检、法分工制约原则等， [1]于1996年修订《刑事诉讼法》时，免予起诉制度被废止，将其部分合理内容进行整合，充实了不起诉制度，即不起诉的种类在1979年《刑事诉讼法》的法定不起诉的基础上，增加了酌定不起诉和证据不足不起诉。2012年第二次修订《刑事诉讼法》时，又增加了附条件不起诉。

一、我国现行不起诉的类型及其意义

根据我国《刑事诉讼法》的规定，不起诉的案件范围，包括公安机关侦查终结，或者是人民检察院自行侦查终结后移送人民检察院审查起诉的案件。不起诉分为绝对不起诉、相对不起诉、证据不足不起诉、附条件不起诉等四种类型。 ③其中除了绝对不起诉是法律明确规定不能起诉外，其他类型的不起诉，则需要行使控诉职能的检察官在具体的案件中对证据是否充分、是否有悔罪表现、是否需要判处刑罚等问题进行裁量，即在起诉与否的问题上，法律赋予了检察官自由裁量的权利。

不起诉作为终结刑事诉讼程序的制度，在刑事诉讼中有着重要的价值和意义。

（一）有利于合理配置司法资源，提高起诉效率。通常情况下，一起刑事案件需要在侦查、起诉、审判、刑罚的执行等阶段投入大量的人力、物力、财力等司法资源，即使是轻微罪案件也不例外。如果对所犯罪的轻与重不加以区分而一概起诉，则原本就不充裕的司法资源就会大量消耗在轻微罪案件的处理上，导致处理重大、特大刑事案件时，因司法资源匮乏，长时间不能结案。不起诉制度可以筛选掉大部分的案件，将有限的司法资源合理分配给社会影响力较大的重要案件，有利于提高诉讼效率。

（二）符合宽严相济的刑事政策，有利于自我改造和教育犯罪嫌疑人。对一些可起诉也可不起诉的两可案件，以不起诉结案，不予追究刑事责任，符合宽严相济的刑事政策。另外，不予起诉而结案，就不会形成不良的前科记录，有利于调动犯罪嫌疑人的自我反省和改造的积极性。多数情况下，自主改过通常要比国家动用刑罚权进行的强制性改造和教育，效果要好得多，尤其是未成年人和初犯。不起诉而终结诉讼程序，不仅有利于反省、改造，还能打消再犯的念头，起到教育、预防犯罪的作用。

（三）有利于保障犯罪嫌疑人的基本权利。证据裁判主义要求犯罪嫌疑人的行为只有达到事实清楚、证据确凿的程度才能定罪。因此，对于那些证据不足的案件，在审查起诉阶段就以不起诉终结诉讼，可使犯罪嫌疑人较早地从讼累中解脱出来，有利于保护犯罪嫌疑人的合法权益，更是符合无罪推定原则的要求。

二、我国不起诉制度的局限性及其救济方法

（一）不起诉制度的局限性。与任何事物都有两面性一样，不起诉制度也不例外。一方面，不起诉具有提前终结诉讼、提高诉讼效率、保护犯罪嫌疑人基本权利等优点；另一方面，不起诉也有着诸多局限性。

首先，不经人民法院审判而终结刑事诉讼程序，间接地剥夺了被不起诉人接受人民法院公正审判的权利。不起诉决定不同于人民法院的无罪判决，虽然被采取强制措施的可以恢复自由，从诉讼中解脱，但由于我国《刑事诉讼法》中对于检察机关的不起诉决定究竟具有何等法律效力没有作出明确的规定，因此，事实上被不起诉人随时都有被再次起诉的可能，也就是说被不起诉人的诉讼地位是不稳定的。

其次，不起诉与强烈要求惩罚犯罪嫌疑人、追究其刑事责任的被害人的愿望相悖，不利于抚平和恢复由犯罪带给被害人的伤害。在现代法律制度下，追究犯罪、惩罚犯罪、保护公民的合法权益是国家的重要责任。被害人作为人身、财产以及其他合法权益遭受到犯罪行为直接侵害的当事人，也只能通过国家的追诉活动才能实现其严惩犯罪嫌疑人的诉讼愿望。然而，检察机关的不起诉决定，意味着国家不予追究犯罪嫌疑人的刑事责任，这对于强烈希望追究犯罪嫌疑人刑事责任的被害人来说是难以接受的，甚至还会损害被害人对司法公正的信赖度。

另外，在起诉与否的问题上，检察机关具有绝对的垄断性。实践中，检察机关虽可以参照相关的标准，统一行使不起诉决定权，但毕竟运用该标准的是负责具体刑事案件的个体检察官，因此，难以排除人为的因素对不起诉裁量的影响，很难完全杜绝个别人滥用不起诉裁量权。

（二）不起诉制度的救济方法。针对以上不起诉制度的局限性，为充分保障当事人的权利以及司法的公正性，针对检察机关的不合理的不起诉决定，法律提供了各种救济途径和方法，以此来保证不起诉制度的正确运用。

1.对被不起诉人的救济。在相对不起诉中，被不起诉人有权向作出不起诉决定的人民检察院提出申诉，要求起诉。受理的人民检察院的检察长或检察委员会，有权决定维持不起诉或撤销不起诉，决定提起公诉。

2.对被害人的救济。被害人对不起诉决定不服时，可以通过两种途径寻求救济：其一，不经申诉，由被害人直接向有管辖权的人民法院提起自诉。其二，先申诉，后起诉，即先由被害人向作出不起诉决定的上一级人民检察院提出申诉，上一级人民检察院立案复查后，维持原不起诉决定时，再由被害人向有管辖权的人民法院起诉。

3.公安机关对不起诉决定的监督制约。公安机关如果对检察机关的不起诉决定有异议，有权提出复议、复核请求，以此对人民检察院的不起诉决定进行制约和监督。

4.人民监督员制度。人民监督员制度是指由机关、团体、企事业单位和基层组织民主推荐、征得本人同意并经考察后确认的人民监督员若干人组成的审查组织，专门对人民检察院办理直接受理并立案侦查的案件（含人民检察院“拟不起诉”的案件）实施监督的一种制度。 ④

5.公开审查制度。2001年3月5日最高人民检察院公诉厅印发的《人民检察院办理不起诉案件公开审查规则（试行）》第六条规定：“人民检察院对于拟作不起诉处理的案件，可以根据侦查机关(部门)的要求或者犯罪嫌疑人及其法定代理人、辩护人，被害人及其法定代理人、辩护人，被害人及其法定代理人、诉讼代理人的申请，经检察长决定，进行公开审查。”经公开审查后是否起诉，由检察长或检察委员会根据审查报告作出决定。

三、对现行不起诉救济制度的利弊分析

第一，被不起诉人对于相对不起诉决定的申诉权，在保障被不起诉人接受人民法院公正审判的权利、保护其合法权利上起到了一定的作用，但是，由于申诉的范围过于狭窄，而且申诉也只限于向作出不起诉决定的原人民检察院提出，再加上不适用复核程序，其纠错的作用非常有限。

第二，当事人通过向检察机关提起申诉的救济途径，包括向作出不起诉决定的人民检察院提出申诉和向作出不起诉决定的上一级人民检察院提出申诉。这两种途径依靠的是检察机关内部的上级对下级的监督职能，从表面上看它具有易于及时纠正本院或下级人民检察院的不当不起诉决定，有利于及时维护当事人的合法权益，但因这种救济方式只是依靠检察机关内部的监督机制来实现的，缺少外部的监督机制，容易流于形式，很难说服当事人。

第三，赋予被害人直接向有管辖权的人民法院起诉的权利，从形式上而言，看似充分地保障了被害人的权利，但事实上，首先，作为受害者不可能理性地进行判断；其次，仅凭被害人的一己之力很难实现诉求。

第四，只要人民检察院不予起诉，便可向人民法院提起自诉的救济方式，其问题也是明显可见的：首先，损害了人民检察院裁量权的权威性，从而使得检察官的自由裁量权形同虚设，人民检察院不再拥有起诉的最终决定权。 ⑤其次，导致自诉范围的扩大，违背了公诉范围不断扩大、自诉范围不断缩小的当今刑事诉讼的发展趋势。 [2]最后，公诉权和自诉权的同时出现，造成了同一犯罪主体的公诉权和自诉权的冲突。

第五，公安机关对于检察机关的不起诉决定可申请复议、复核的规定，在一定程度上起到了制约检察机关不起诉决定的作用，从而间接地起到了对不起诉的救济作用，但由于公安机关提起的复议、复核往往与被害人的意愿无关，而且其直接的动机和目的也不一定完全都是为了救济，因此，它对于当事人来说，不具有一贯性和必然性。

第六，人民监督员制度和公开审查制度的初衷，应该在于通过外部的监督，确保不起诉决定的公正性。然而，经人民监督员和公开审查所形成的最终决议或意见，不具有强制人民检察院提起公诉的强制力，它的作用只限于为人民检察院的决策提供建议。因此，它实际上不能直接纠正不当的不起诉。

四、对完善我国不起诉救济制度的建议

如前所述，我国目前的不起诉救济制度还存在诸多问题，如何完善不起诉救济制度是刑事诉讼所必须解决的一个重要课题。笔者认为，有必要在借鉴其他国家尤其是那些法制比较发达国家的不起诉救济制度的基础上，从我国国情出发，结合我国刑事司法现状，完善我国的不起诉救济制度。

（一）国外不起诉救济制度。从世界各国的刑事诉讼立法和刑事司法来看，在不起诉与起诉的问题上，为防止检察官滥用裁量权，大都设置了监督制约机制。无论是大陆法系国家还是英美法系国家，都非常重视对检察官自由裁量权的监督和制约。但由于诉讼制度的不同，在制约方式和制约重心上有所不同。 ⑥

1.美国。美国在是否提起公诉的问题上，更加重视对检察官起诉权的监督与制约。司法实践中，检察官起诉的审查既可以由治安法官通过预审程序进行，也可以由大陪审团进行，以此来保证被告人免受无根据的起诉和审判。 [3]这与英美法系刑事诉讼所追求的保障犯罪嫌疑人、被告人的基本权利的价值取向相吻合。然而，对不起诉的裁量几乎不受限制，从另一个角度上看，那是因为不起诉的决定也是经历了大陪审团或治安法官的严格审查而作出的。

2.德国。德国作为大陆法系国家，与英美法系国家相比更加注重实体真实、惩罚犯罪。因此，一直以来，在追究犯罪的问题上，德国采用的是起诉法定主义原则，即只要犯罪嫌疑人存在足够的犯罪嫌疑，对犯罪嫌疑人的指控具备充分理由，符合法律规定的起诉条件，检察机关就必须提起公诉。虽然20世纪60年代后，德国司法实践中逐渐接受了起诉便宜原则，允许检察官裁量不起诉，但为了防止检察官滥用不起诉裁量权，设置了事后救济程序，予以矫正，如强制起诉制度。 ⑦

3.日本。吸收了大陆法系和英美法系制度的日本，在起诉与否的问题上，采用英美法系的起诉便宜主义，但对检察官的不起诉裁量作出了制约，如准起诉制度、检察审查会制度等。其现行的检察审查会制度，有很多值得我国借鉴之处。

检察审查会制度，是指从具有众议院选举权的人中任意抽取11人组成检察审查会，根据利害关系人等的请求或者依职权对检察官的不起诉决定进行审查的一项制度。 [4]简而言之，检察审查会对不起诉决定进行审查，如果有8名以上的多数人认为应当起诉的，可以起诉书的格式制作起诉决议书（记载检察审查会认定的犯罪事实），提交给具有管辖权的法院。受理该起诉决议书的法院应当指定律师提起公诉，维持审判活动。

检察审查会的最终起诉决议，虽然不能强制检察机关提起公诉，但在实行起诉垄断主义的日本,由于法律赋予了其与检察院的起诉书相同的法律效力，可以及时纠正检察官的不合理的不起诉处分，有效地保障了被害人的权利。

（二）对完善我国不起诉救济制度的建议。针对前述的我国现行不起诉救济制度的种种弊端，笔者建议，将德国的强制起诉制度与日本的检察审查会制度有机地进行结合，设立一个独立于检察机关的审查组织（以下称之为“不起诉审查组织”），专门对人民检察院的不起诉决定进行审查，并赋予审查决议以法律效力，即审查后一旦形成“应当起诉”的决议，则要求人民检察院强制起诉，但如果形成“不起诉”的决议，则直接终结刑事诉讼程序。与此同时，不允许当事人提起自诉。

对检察机关的不起诉决定，由独立于检察机关的不起诉审查组织进行审查，一是增强了对检察机关不起诉决定的外部监督机制；二是有利于说服被害人，使之容易接受审查结果；三是可完全杜绝被害人随意起诉的现象，有效克服和消除公诉转自诉所带来的种种弊端。为此，笔者对不起诉审查组织的设立、运行等方面提出如下构想。

1.设立不起诉审查组织。

（1）成员遴选。不起诉审查组织由若干成员组成。基于我国目前的司法环境和司法现状，可从具有丰富司法理论知识的专家学者和具有丰富实践经验的法律精英中选拔。其理由之一，因为审查起诉涉及到很多法律问题，需要法律专门人员进行判断；理由之二，法律专门人员所作出的决议更具有权威性，容易被接受。

（2）任职期限。不起诉审查组织成员采用任期制，一方面可以避免因频繁遴选成员而浪费办案经费；另一方面可以使得成员有更多的机会熟悉不起诉审查业务，并积累一定的经验。

2.规范不起诉审查组织的运行方式。不起诉审查程序的启动，采用先申诉后审查的原则。所谓先申诉后审查，是指被害人对人民检察院的不起诉决定不服时，首先应当向上一级人民检察院申诉，只有人民检察院维持原不起诉决定的，才可以向不起诉审查组织提起审查请求。具体程序可以设置为以下几个步骤。

首先，设立告知制度。人民检察院决定不起诉的，应当向被害人说明不起诉的理由，并告知如果对不起诉决定不服时，应当向上级人民检察院提出申诉。当受理申诉的上级人民检察院维持下级人民检察院的不起诉决定时，应当告知被害人，可向不起诉审查组织申请审查。

其次，开展组织审查。不起诉审查组织根据被害人的申请，对检察机关的不起诉决定进行全面审查，应形成“应当起诉”或“不应起诉”的决议。当决议为“应当起诉”的，则应反馈给人民检察院，人民检察院应当提起公诉，即该决议对于人民检察院具有法律效力；相反，经审查认为人民检察院的不起诉决定正确的，则应当告知被害人，并终结不起诉救济程序，即禁止以同一事实和理由再次申诉和要求审查。

注释：

①我国免予起诉制度最早见于1956年4月25日全国人民代表大会常务委员会通过的《关于处理在押日本侵略中国战争中战争犯罪分子的决定》和1956年7月15日颁布的《中华人民共和国最高人民检察院免予起诉决定书》。

②单从1979年《刑事诉讼法》的法条数量上也可知，关于免予起诉的法条包括第九十三条、第九十五条、第九十七条、第一百零一条至一百零三条，而不起诉的法条只有第一百零四条。

③绝对不起诉，又称法定不起诉，是指根据《刑事诉讼法》第一百七十三条第1款的规定，有《刑事诉讼法》第十五条规定的情形之一的，人民检察院应当不起诉。相对不起诉，又称酌定不起诉，是指犯罪嫌疑人的行为已经构成犯罪，应当追究刑事责任，但因情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，可以不起诉。（《刑事诉讼法》第一百七十三条第2款）证据不足不起诉，又称存疑不起诉，是指对于经过补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足的，应当不起诉。（《刑事诉讼法》第一百七十一条第4款）附条件不起诉，根据《刑事诉讼法》第二百七十一条规定，对于未成年人涉嫌刑法分则第四章、第五章、第六章规定的犯罪，可能判处一年有期徒刑以下刑罚，符合起诉条件，但有悔罪表现的，检察机关可以作出附条件不起诉的决定。

④《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定（试行）》、《最高人民检察院、司法部关于印发<深化人民监督员制度改革方案>的通知》。2003年8月部署在天津、河北、内蒙古等10个省（区、市）检察机关试点后，又报经批准2004年8月部署扩大试点范围，到2005年底试点院占全国各级检察院总数的80%以上。据统计，截至2007年年底，全国共有2871个检察院开展了人民监督员试点工作，占全国各级检察院总数的86%，选任人民监督员21962名。2003年以来，检察机关立案侦查职务犯罪案件的撤案率、不起诉率持续下降，2007年的撤案率、不起诉率分别比2003年下降了3.4%和8.4%。这些数据表明，人民监督员制度对于不起诉救济起到了一定的作用。

⑤http://www.wanglei.com/Article_Show.asp?ArticleID=802&Arti⁃clePage=2。最后访问日期：2009年9月20日。

⑥http://www.jxfuzhou.jcy.gov.cn/swyj/200909/t20090918_263861_ 2.shtml。最后访问日期：2015年7月2日。

⑦联邦德国的强制起诉制度规定，被害人可以在接到此通知之日起1个月内向州高级法院上诉申请法庭进行审查决定，州高级法院接到申请后，有权调阅案卷，自行委托或委托州检察官进行调查。州高级法院以决定的形式就申请做出结论。决定驳回申请的，案件终结；决定提起公诉的，检察官必须提起公诉。