推进“两网融合”创新基层社会服务管理的实践与思考——以台州市黄岩区为例

文献标识码：A

文章编号：1674-3040（2015）05-0020-04

收稿日期：2015-05-05

作者简介：陈建勋，中共浙江省台州市黄岩区委副书记、政法委员会书记。

*本文获2014年度浙江省党委政法委系统优秀调研成果二等奖。

随着社会转型的逐步推进，我国社会结构发生了重大变化，特别是基层社会面临管理对象多元化、管理内容多样化、管理环境复杂化、管理制度滞后化、管理力量软弱化等新问题、新挑战。党的十八大报告提出，要加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要坚持源头治理，标本兼治、重在治本，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求。本文对台州市黄岩区近年来创新基层社会服务管理，推进基层社会管理综合信息系统与网格化管理、组团式服务“两网融合”的实践进行总结，对面临困难进行分析，提出加强“两网融合”工作的对策思路。

一、推进“两网融合”工作的探索实践

近年来，黄岩区把提升网格化管理工作的实际效能作为社会治理创新的重点课题，针对网格化管理中存在的基层网格员对网格工作积极性不高、主动性不强，以及因资金不足、人力物力无法保障，网格员掌握的情况难以及时转达，网格工作优势难以真正发挥等实际问题，围绕“基础数据采集全、动态信息处理快、网格情况底数清、公众参与渠道宽、工作开展情况明、服务管理效率高”的目标，在部分街道探索开展基层社会管理综合信息系统与网格化管理、组团式服务“两网融合”机制，通过网络传递、反映网格实情，实现了网情数据化、信息实时化、来源社会化、服务一体化，网格工作的作用得到了充分发挥，基层社会治理信息化水平得到了有效提升。目前，全区初步形成了有效的社会治理体系，促进了基层服务管理的创新。

（一）搭建新型服务平台，实现服务管理便捷化。一是实现平台移动化。依托基层社会服务管理综合信息系统平台，建立移动客户端“社管E通”，开通了基础信息、事件处理、民情日志、互动交流、日常办公、服务记录等模块，形成了具有区域特色的移动办公平台，基层服务管理人员操作更加便捷。二是实现人员一体化。对社会服务管理人员队伍与驻村干部人员队伍进行整合，建立以驻村干部为主，以工作能力突出、农村工作经验丰富的中层正职为辅的网格长队伍，每村配备数名网格专管员和一名信息员，明确“一长二员”工作职责，形成强有力的网格服务管理体系。三是实现数据电子化。全面排摸村民住所、宗教活动场所、安全生产场所、消防安全以及治安重点等各类场所情况，以卫星地图为载体，精心绘制“村情E点通”电子地图，并将排摸出的具体信息录入基层社会管理综合信息系统，供随时查询。

（二）强化动态信息采集，实现服务管理数据化。一是完善基础数据采集。基础数据主要来自两个途径：一方面，来自各部门数据导入，主要有公安、司法、民政、综治、计生、商务、教育、城建、消防等部门的人、场所、组织、物品等基础信息；另一方面，来自人工采集，如基础信息数据变更登记、台账文件完善、特殊人群服务管理、矛盾纠纷调处、安全隐患巡查、民生服务等工作过程和各类事件处理情况录入。二是开展动态信息更新。日常工作信息采取自上而下的方式，每周由网格长下村向各网格员采集一周以来的网格工作具体信息，记入民情日记；矛盾纠纷、安全生产、民生服务等事件处理信息则采取自下而上的方式，由网格员采集后通过手机终端实时动态上报或通过信息员将数据录入系统平台，汇总到街道社会管理服务中心。三是拓宽信息来源。专门开通微信公众服务号，公开便民服务热线电话，群众发现社会管理中的问题需要政府解决处理的，可以通过微信或电话直接进行求助、举报，实现服务零距离。

（三）出台工作操作规程，实现服务管理规范化。一是出台相关工作规程。结合《黄岩区驻村工作规程》和网格化管理“十要五法”的要求和规定，出台了《基层社会管理综合信息系统和网格化管理、组团式服务“两网融合”工作意见》和《“两网融合”服务管理规程》，明确“两网融合”工作内容、工作制度、考核与奖惩措施，并规范了四步工作流程，即信息采集报送、网情巡查会商、网事分流处置、结果实时反馈，提高了工作效率。二是加强对信息员的日常跟踪指导。专门设置社会服务管理中心信息录入员岗位，建立业务交流群，跟踪指导村级信息录入员的日常业务工作情况，每月检查数据更新情况，并及时反馈更新的具体数据信息，有针对性地提出工作意见，增强录入工作的实效性。三是形成快速处理机制。街道社会服务管理中心设立“两网融合”信息处理中心，建立网事日巡查制度，落实专门人员实行网上巡查，对上报的信息及时归口分流处理，进行统一编号并以事件处理的形式下发到各个网格或各职能部门，限期进行办理反馈。

（四）建立完善工作制度，实现服务管理长效化。一是建立网格长责任制度。对网格化服务管理工作任务进行责任分解，落实工作任务，由网格长带领网格管理服务团队落实完成。如开展矛盾纠纷排查、安全生产隐患排查等工作，网格长通过短信平台接受任务指令，落实后通过手机终端或网格信息员录入汇总到街道信息中心，直接对落实情况负责。二是建立跟踪督办制度。网格长每周对网格情况进行全面巡查，对涉及本网格的事件重点巡查，及时反馈分流处理情况，对不能即刻处理的事项，回复工作意见，并将每周巡查情况以“事件”处理形式记入系统平台，确保群众反映的问题件件有着落、事事有回音。三是建立排名考核问责制度。对网格长的网格化管理工作每季进行“晒业绩”，季末由社会服务管理中心对每村的网格化服务管理工作进行排名通报，对工作落实较好的网格长予以年末评优加分，对工作不落实、不到位的予以批评谈话，推动网格长树立责任意识，带头做好基层社会服务管理工作，形成比学赶超的工作氛围。

二、制约推进“两网融合”工作的主要因素

黄岩区在推进“两网融合”试点工作中进行了积极探索，积累了一些好的做法和经验，为进一步深化该项工作奠定了良好基础，但在具体实施过程中也面临一些制约因素，需要认真分析并加以破解。

（一）区域发展不平衡。黄岩区共有19个乡镇街道，根据发展基础、管理结构和环境条件不同，可划分为三个层级：一是主城区。该区域服务业较为发达，住宅集中，人口密集，网格管理相对成熟，社区管理人员以中青年为主，能较快掌握技术操作，但基础数据采集难度较大，工作量大，情况复杂，管理难度高。二是东部地区。该区域企业较多，经济较为发达，人口相对集中，流动人口比例高，网格划分多以村为单位，网格员多以村干部兼任，具有基数变化快、工作量较大、人员精力难以集中等特点。三是中西部地区。该区域青壮年流出人口多，村落小、多、散，网格划分以自然村为单位，网格员老龄化较为严重，对村情大多比较了解，但存在技术人员难配齐、对政府依赖性强、人员思想难转变等问题。由于地理结构和发展上的差异性，各地在推进“两网融合”上也会存在不同程度的困难。

（二）信息平台繁多。基层社会管理综合信息系统开发目的在于整合各个部门的有效资源，基于基础信息快速流转服务事项，形成多部门共同使用的大信息平台。但由于绝大多数部门都有各自的信息平台，且部门间信息共享与业务协同机制尚未形成，造成系统平台无法共享，资源浪费。一方面，系统平台没有进行整合，利用率低。虽然大部分单位能提供基础数据，但是系统使用仍然停留在乡镇街道、社区层面，部门的利用率非常低，因此，事件处置的层级也比较低。目前，黄岩区11个职能部门月登录率为31.8%，且仅停留在数据导入更新上，利用系统参与社会管理的更是少之又少。另一方面，平台间互不兼容，增加工作负担。据统计，基层社会管理综合信息系统有12项信息与其他部门的信息平台有重复，由于信息平台间没有真正实现互通兼容，不少数据存在重复录入。加之部门间信息共享机制并不成熟，不少数据仅供内部使用而无法共享，导致人工采集任务繁重。

（三）平台系统不完善。一是存在设定密级与操作简便性之间的矛盾。由于信息系统涉及个人信息，不宜公开，因此，对硬件限制较多，操作比较复杂。二是网络开通不全面。目前基层网格员大多使用手机，由于平台系统手机终端仅开通电信网络，没有开通移动、联通网络，所以新配手机投入太大，推广难度很高。三是使用经费有所增加。除配备电信手机的硬件费用以外，手机终端也有相应的使用费用，随着工作在全区的推进，费用增加较多。四是系统功能需要升级。信息系统使用以来，版本不断更新，功能越来越多，但在使用中也发现不少问题，一定程度上影响了使用体验，造成基层人员在使用系统时存在一定的抵触心理。

（四）公众参与难调控。公众参与是增进政府与公众之间的双向沟通与交流，促进公众对政府社会管理政策、服务的了解、认可与支持的重要方式，微信公众平台的开通无疑给公众参与社会管理提供了一个良好途径，但目前公众参与社会管理意识不强，自身能力不足。普通公众很少关心社会管理和公共事务，即便是少数具有参与社会管理意识的公众，囿于个人素质、社会环境等影响，参与社会管理创新的能力也明显不足。在“两网融合”微信平台上突出表现为公众参与热情不高。

（五）队伍建设有待加强。要做实“两网融合”工作，网格员队伍的素质是基础。目前网格员队伍虽然已经建立，但素质和能力参差不齐，要真正完成网格服务管理工作存在不少难度。工作中信息科技手段的广泛应用，无疑对网格员队伍提出了更高的要求。从目前情况看，网络员队伍无论是业务素质、经费保障还是队伍管理等都存在较大问题。

三、进一步深化“两网融合”工作的对策思路

在当前社会管理信息化、服务动态化的时代背景下，提高社会管理的信息化水平，是改进社会治理方式的必然选择，对加快基层社会服务管理转型具有重要的现实意义。针对“两网融合”工作探索中存在的问题，笔者认为，以下四方面工作应进一步深化。

（一）优化顶层设计，形成集中全面的信息体系。树立“一盘棋”思想，系统谋划信息系统具体整合方案，统一平台准入标准，强化标准先行、部门共用、集约规范，着力提升社会服务管理信息化水平。一是严格控制新增平台。以统一的代码标准、数据标准、接口标准和技术开发规范为基础，以严格的项目管理体制为保证，建立统一的平台准入制度，明确信息化工作进入基层的范围和程序，对需进入基层的新平台进行审查和备案，从源头上控制进入基层的平台数量。二是整合现有工作平台。按照数据整合和功能整合相结合、推广应用和优化完善相结合、升级移植和开发建设相结合的原则，认真审查信息系统平台内容，应整合的予以整合，能精简的予以精简，提高信息化集中程度。三是强化数据共享。统筹信息共享机制，设立数据中心，集中数据的存储备份和调用，明确信息录入、变更、统计、传输、保密等工作规范，为大系统平台提供数据支撑；努力破除技术壁垒，加强不同运营商之间互联互通，统一数据输入端口，消除数据鸿沟，为平台间信息互通提供有效的技术保障，形成纵向贯通、横向集成、互联互通、高度共享的数据系统。

（二）强化工作职责，形成快速联动的工作机制。牢牢把握“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”要求，健全政府主导型治理机制，努力形成共建共用共享的工作格局。一是建立健全保障机制。进一步加强综治组织机构建设，调整完善职能，配齐配强人员力量，强化责任落实，依托村、社区管理服务平台，充分发挥各级网格员和服务团队作用，探索创新“多员合一”工作机制，落实专（兼）职人员，做好服务管理、矛盾纠纷等信息收集和事件处理工作。进一步加强“两网融合”工作的经费保障，加大和优化网格工作信息化建设的经费投入，将系统运营、维护、教育训练的经费纳入综治业务经费预算，并制定相关标准予以保障，同时，完善分级投入的经费保障体系，调动各方积极性，保证创新发展项目的资金需求。二是建立健全联动机制。进一步明确综治各成员单位职责，按照社会管理集约化的要求，主动参与到“大综治”工作之中，积极构建“一网格多中心”的社会管理格局，进一步加大力量和资源统筹整合力度，构建集社会管理、社会服务、社会建设于一体的工作平台，全面提升社会公共服务、信访接待处理、矛盾纠纷联调、流动人口服务管理、公共安全监管、突发事件应急处置等能力，不断增强工作合力。进一步加强基础信息的采集，建立基础数据库，健全各种电子台账，积极参与网上日常办公，受理各种基层诉求，实施网上督查督办，发挥社会综合治理优势，努力形成统一领导、依法行政、各部门齐抓共管、村居社区依法自治、群众广泛参与的工作格局。三是建立健全管理机制。完善快速高效的处理机制，建立二级联动工作模式，对群众反映的问题，第一时间上线反馈到各部门，简单事宜由乡镇街道直接分流处理，需区级部门协助处理的上报到区级平台，由各部门组成的快速反应小组第一时间解决，提高解决问题的质量和效率。进一步加强过程监督机制，对事件处理进行每日巡查，未及时办结的进行催办，确有难度的可通过平台互动、实地指导等方式督促整改。完善通报制度，对各网格员使用平台情况、事件录入情况、典型案例及群众反馈等情况进行每月通报，促进事件得到快速有效处理。进一步加大目标管理和考核奖惩力度，推动各级组织人事部门和综治委对党政领导干部抓综治信息化的实绩考核，完善“两网融合”工作考评体系和奖惩激励措施，注重考核结果应用，形成整体推进社会治理创新的工作导向。

（三）提高队伍能力，打造优质高效的服务团队。以思想政治建设为根本，以服务多元化为方向，全面加强队伍建设，不断提高网格员的政治素质、业务素质和职业道德素质，努力建设一支业务精通、作风优良的优质高效服务队伍。一是提高思想认识。一方面，按照“属地管理”和“谁主管、谁负责”的原则，把“两网融合”工作作为“一把手”工程，由乡镇街道“一把手”主抓，分管领导配合抓，驻村干部、村干部共同抓，真正形成“领导重视、齐心协力”的工作局面；另一方面，适时改进服务群众的方式方法，转变传统的被动社会管理服务模式，依靠信息化的科技手段，主动去发现、去帮助、去解决群众诉求，实时传递服务信息，把服务下沉到基层，把安全隐患苗头整改在当地，把矛盾解决在萌芽之中，切实为群众提供便捷周到的服务。二是业务能力多元化。网格工作涵盖治安防控、安全隐患、公共服务、平安宣传等，任务较重，“两网融合”工作则对网格员提出了更高要求，网格员需掌握平台操作技巧，并实时采集受理，应探索建立“多员合一、一人多责”的工作模式，将流动人口协管员、安监协管员、禁毒社工以及大学生村官等专兼职人员整合成新型网格（信息）员队伍，进行集中管理。同时，加强业务培训，明确网格（信息）员日常工作职责，提高做群众工作、信息化操作、突发事件处置、矛盾纠纷化解等能力，达到“一员多能”的目的。三是完善激励考评制度。进一步完善“有岗、有责、有流程、有评议、有奖惩”的考评机制，进一步细化和量化考核内容，明确岗位职责、指标分解到人，每月对日常考核相关信息进行收集、处理和分析，着重突出信息平台数据考核，增加考核的客观性、真实性和有效性。进一步完善奖惩激励措施，对在网格工作中表现突出的予以一定的奖励，对工作推诿不力的进行惩戒。同时，建立健全竞争上岗机制，可以面向社会招收网格（信息）员，使得“两网融合”工作更具有活力和生命力。

（四）提升服务宣传水平，营造全社会积极参与的氛围。发挥典型示范引领作用，以点带面，打造综治创新工作品牌，进一步增强公众参与“两网融合”工作的广度、深度，实现“两网融合”工作的新拓展、新提升。一是培树典型，总结经验。积极培育先进典型，认真做好总结推广，是整体推进“两网融合”工作的有效办法。黄岩区在推进“两网融合”试点工作中探索和积累了一些好的做法和经验，是创新社会治理成果的体现，要进一步做好分析梳理，强化责任保障，明确工作进度，结合各自的工作特点，分批分期进行推广落实。二是打造工作品牌。“两网融合”工作品牌的培育对于提高工作知名度、提升工作效应具有重要意义。品牌培育工作是一个长期积累的过程，既需要工作内涵，也需要加强宣传。一方面，继续重点提升“两网融合”工作力度，拓宽服务范围，注重品牌的特异性，突出服务的全面、实时、高效。另一方面，加强对“两网融合”工作的宣传，提升各单位以及公众对该项工作的知晓度和认可度。同时，及时开展跟进调研，收集各方反馈信息，提升“两网融合”工作实效，打造有生命力的工作品牌。三是提升公众参与度。公众参与是检验“两网融合”工作铺开并取得成效的关键节点。一方面，要唤起公众参与的自觉性，主动参与社会管理，及时有效地提供实地实时信息，提出合理的意见、建议，为党委、政府工作开展提供参考。当然，公众参与能力的培养是一项复杂的系统工程，与当前民众经济文化水平息息相关，应建立规范培训教育制度以不断提高群众的参与意识和参与能力。另一方面，要引导公众有序参与，使之与“两网融合”工作推广程度相适应，保障参与的有效性。

（责任编辑：华　滋）