论非常规警务的执行——以组织资源为分析视角

文献标识码：A

文章编号：1674-3040（2015）05-0046-04

收稿日期：2015-03-12

作者简介：佘玉春，江苏警官学院讲师、南京大学行政管理专业博士，研究方向为公共行政、警察行政管理。

*本文系江苏警官学院科研项目“警察执法失范治理研究”（课题编号：13Q03）阶段性成果和江苏警官学院“公安学”省优势学科建设工程资助成果。

随着我国经济社会的发展，“风险社会”的各种症候不断出现，危及公共安全和社会秩序的各种突发性情况已不可避免地成为社会生活的一部分。担负着维护公共安全和社会秩序职责的公安机关不仅要承担常规的安全、秩序管理，而且还要应对各种偶发性的非常规警务。事实上，非常规警务已经成为各级公安机关经常面对的重要的警务工作。对于任何一个组织而言，其职能的实现是以充分的组织资源为基础的，但同时，其职能的性质和任务特征决定了组织资源需求的数量、质量和标准。为保障公安机关顺利完成非常规警务，必须保证其拥有与非常规警务相适应的执行资源。

一、非常规警务的特征

一个组织是否能够存续，在于其是否具有合法性，而组织是否能够适应社会环境的变化，成功履行职能是衡量其合法性的重要依据。“如果组织把社会化的、合法化的理性因素并入其正式结构，可以使其合法性最大化，同时可以增加其资源和生存能力。” [1]行政组织除了开展常规工作外，还经常面临各种临时性的紧急任务。这些背景复杂的紧急任务是变动不居的社会环境给行政组织带来的挑战，也是行政组织成长和发展的契机，往往需要打破常规并研究开创性的应对方式。对专事“应急处突”的公安机关而言，类似的任务尤为常见，如严重自然灾害中的抢险救灾等。与常规警务相比，执行这类任务时无成熟的规则和程序可以遵循，必须根据具体的形势和情境，采取相应的措施。由于受到广泛关注，且社会影响深，目标要求高，执行难度大，处置方式新，这些任务被称之为“非常规警务”。与常规警务相比，非常规警务有以下特征。

（一）非常规警务的紧迫性。对于公安机关来讲，非常规警务的来临或发生都是常规工作计划之外的，如严重自然灾害、重特大安全事故的后期处置、国际性赛会的安保等，要么是警务系统无法预测的公共安全危机，要么是挑战公安机关常规警务模式和能力的一次性任务。常规警务往往依照既有程序按部就班地逐步落实，对工作成效的评价笼统、滞后。而非常规警务由于受社会各界的关注，其任务目标的迫切性要求必须在尽可能短的时间内控制事态、做出成效，这就使执行者面临前所未有的压力，并在一定程度上表现出处理能力不足。

（二）非常规警务问题的非结构化。根据复杂性和新颖性，组织工作可以分为“有结构的工作”和“无结构的工作”。“有结构的工作”基本上是确定的、明朗的，可以遵循惯例完成。而那些具有明显不确定性和高度复杂性，且没有现成的通例可以参考的任务被称为“无结构的工作”。 [2]在警务实践中，一般案件的侦破、治安问题的处置及户籍、交通、消防等管理工作都属于有结构的工作，警务人员对其工作要求、可能出现的问题以及处置方法等都比较熟悉，依据经验就可选择适当的方法加以解决。而非常规警务往往缺乏可靠的信息资料，无常规可循，必须经过专门的分析研判才能确定行动方案，因而非常规警务的行动方案多带有风险性，其实施结果的损益值无法预测。

（三）任务情境的不确定性。由于非常规警务多是临时性或突发性的，包含大量不确定性因素，其前因后果等在短时间内都不明朗，执行任务过程中会遭遇哪些问题、处置方案会产生什么后果等都难以预料，且任务执行中的各相关要素都处于发展变化中，常常超出经验判断的范围。因此，在执行非常规警务过程中需要保持开放的态度，将其看作是一个动态发展的过程，并根据情境变化不断调整行动方案。

二、非常规警务的执行资源需求

组织资源是在组织满足自身运行、实现组织目标、完成特定任务过程中发挥支持作用的各种要素。巴基（E. Wight Bakke）将组织的基本资源分为人力资源、物质资源、财政资源、自然资源、思想资源和组织的业务领域等六种 [3]。杰伊·巴尼认为，组织资源由物质资本资源、人力资本资源和组织资本资源构成 [4]。非常规警务的紧迫性、问题的非结构性、任务情境的不确定性等特征直接影响了其执行资源需求的结构和大小，同时也决定了非常规警务的完成对权力资源、警力资源、社会资源、物质资源等有特别的要求。

（一）权力资源。权力是一种保证集体组织系统中各单位履行有约束力的义务的普遍化能力。非常规警务需要在规定时限内集中力量达成目标，所以，有必要赋予或明确执行者相应的权力，以达成有效的整体协作。

行政组织目标的实现过程总是在特定的政治背景下进行。当政治环境稳定，对组织运行不产生显著影响时，政治环境是组织资源中可以忽略的因素，但政治环境之于非常规警务则是重要的执行资源。非常规警务往往由于其广泛、显著的社会关注度而具有一定的政治意义，各级党政领导会给予其特别重视。在中国的行政文化中，上级领导的特别关注和特殊支持是行政组织重要的无形资源。因此，执行非常规警务的公安机关会尽可能寻求制度外的政治支持，特别是谋求因当权者的重视而“默许”的权力空间。

如果说政治环境因素是非常规警务的外部权力资源，那么，针对组织常规运行和组织内部成员的权力如强制性权力、法定性权力、专家性权力等则是必不可少的内部权力资源。尽管公安机关是执行非常规警务的主要责任部门，但由于非常规警务跨域性、复杂性的特点，往往需要其他机关和企事业单位的通力合作，因此，应赋予公安机关一定的权限，使其能够在执行任务过程中打破职能分工的壁垒，突破与其他行业之间的隔离。具体而言，公安机关应有商请相关部门提供信息、增援专业人员和技术、颁布联合管理规定等权力。

非常规警务的圆满执行除了应保证执行者权力结构的完整，还应保证权力有足够的影响力。鸠文内尔认为，“权力或权威有三个特性，一是广延性，指遵从掌权者命令的权力对象的数量很多；二是综合性，指掌权者能够调动权力对象所采取的各种行动种类很多；三是强度，指掌权者的命令能够推行很远而不影响遵从”。 [5]依据这三个特性，执行非常规警务所需的权力不仅要能够调动足够多的部门或警力，还要能够根据任务需要顺利组织各种行动或推行必要的措施，更要在必要的时空范围内得到有效执行。为顺利执行非常规警务，应赋予执行者更广泛、更有针对性、更具强制力的权力，使其有资格对相关警种、部门及其他职能部门“发号施令”，利用各种手段影响、强制、控制、指导任务相关各方。

（二）警力资源。我国基层公安机关普遍面临警力不足的问题，但非常规警务的特殊性使其在警力配置上享有优先权。为保证非常规警务的顺利执行，在维持常规警务的前提下，需要挖掘、集结尽可能多的警力参与，这就要求不同警种协同作战，不仅要满足警力资源在量的方面的要求，还要确保质的方面的保障，如严重群体性事件需要谈判专家、涉爆恐怖案件需要排爆专家、大型赛会需要经验丰富的组织指挥者等。除专业素养外，还需要参与非常规警务的人员有高度的责任心、随机应变的灵活性以及沟通、合作意识。所以，参与非常规警务的人员一般都是经过精挑细选的各领域的专家和能手，有丰富的工作经验，富有合作和奉献精神。为加强对临时调集来的警力的组织指挥，往往会对其进行有针对性的培训，并组建临时性的任务小组。汤姆·彼得斯将类似的任务小组命名为“达拉斯组织”，即“为了一个活动的顺利举行，几十个具有不同专业背景、分布在不同区域的人在短时间内被召集到一起，见面之后很快投入工作，任务完成之后又各奔东西”。 [6]

足够的警力是完成非常规警务的必要条件，但保证这些警力对实现非常规警务的目标达成共识也是非常重要的。在管理中，目标被看作是一个激励动因，有助于提高绩效，非常规警务有一个目标系统，从共时的角度看，包含社会目标——追求社会利益、组织目标——完成组织任务、个体目标——实现个体价值；从历时的角度看，在执行非常规警务的不同阶段，任务目标的内容和实现的方式都会有所不同。在执行非常规警务的过程中，执行人员被赋予不同于日常工作的职责、角色，加之执行人员都是临时集结到任务中来，对新的分工和任务有不同的认知和态度，可能导致在任务执行时出现目标的“碎片化”。研究表明，组织目标的达成依赖于组织成员高水平的目标承诺。当人们设法去实现其高度承诺的目标时，他们会达到最高的绩效水平；与此相反，当人们对目标承诺较低时，他们不会努力实现困难的目标。因此，非常规警务需要参与民警统一思想认识，对实现任务目标达成高度认同，提高任务推进中的总体协调。

非常规警务的成功执行还有赖于执行者的责任感和自主性。高度的责任感可以使参与警员在执行任务过程中减少对外部检查、监督的依赖，自觉地投入到工作中，同时还能激发参与警员的使命意识以及完成任务的荣誉感。由于非常规警务的复杂性和不可预测性，很难按照常规工作中的惯常模式执行，它要求参与民警在执行任务的过程中，克服惯性思维，根据情势的发展变化采取灵活的应对方式。因此，自主性是参与警员有效应对非常规警务中各种复杂情况的必要保证。

（三）社会资源。在社会学研究中，社会资本是影响社会政治、经济、文化发展的重要的社会性资源。它是“一个社会中人们的合作倾向，也就是说，在社会资本比较高的社会里，人们倾向于通过信任与合作来获得社会效率的最大化，而不是互相猜疑、互相算计导致‘囚徒困境式’无效率的结果”。 [7]常见的衡量社会资本的维度包括信任、社会凝聚力、社区归属感、参与社团、社会网络、社会支持、参与公共事务等等。 [8]由于非常规警务的特殊性，处置时必须突破公安机关单打独斗的思维定势，以多主体参与的治理逻辑，发挥各种社会力量的优势，形成合力。是否拥有充分的社会资本，能否赢得广泛的社会支持，在很大程度上影响非常规警务执行的质态。

非常规警务的社会资源有两种形态，一种是有形的社会资源，包括政府其他职能部门、非政府组织、工商企业等各种社会组织和广大人民群众以及这些组织和个人所提供的人力、物力和财力。政府其他职能部门是非常规警务必要的、可靠的外部力量，承担着协助非常规警务处置的义务和职责；非政府组织由于身处民间、贴近公众，从而能够进行广泛的社会动员；工商企业有广泛的社会基础和相对灵活的管理方式，能够应非常规警务之需做出快速回应；社会公众人数众多，覆盖社会各个层面。当执行非常规警务时，社会各方可以各种方式为非常规警务的执行贡献自己的力量。社会组织和群众中还蕴藏着巨大的无形资源，如专业技术、信息、社会关系等。其中信息对非常规警务尤其重要，是非常规警务决策的重要基础和核心要素。通过形成覆盖全面、公开透明、高效便捷的信息处理和交流系统，将分散在不同政府部门以及社会公众中的信息资源整合起来，可以为非常规警务的决策提供信息支持和保障，并提高决策的科学性和对非常规警务的掌控性。广大群众对非常规警务的决策及实施情况提供及时的反馈，同时积极响应相关号召，调整自己的生活方式和行为习惯，支持并配合执行非常规警务，如服从交通管制措施、群防群治分担警方工作压力等。这些基于理解、认同和信任基础上的社会合作和行为调适，彰显了非常规警务的社会向心力，有助于实现专业力量和社会力量的联合，促进非常规警务目标的达成。

（四）物质资源。非常规警务的物质资源分为物力资源和财力资源。物力资源是非常规警务执行过程中能被直接利用的有形的物质，如场地、设备、材料等，具体包括指挥室、办公室、现场检查站等临时办公场所，也包括民警自身安全的防护装备、警械、手枪、通信设施、指挥调度平台等适应任务需要的一般警用装备，以及排爆车、登高车，甚至快艇、直升飞机等特殊装备。财力资源是非常规警务执行过程中可以支配和使用的专项经费，用于满足非常规警务发放专项津贴、奖励，购置相关装备等需要。

三、非常规警务执行资源的需求特点

（一）执行资源的任务导向。一般而言，组织为了“允许组织工作负担的突然增加；减少内部摩擦及与其他部门的紧张状态；导致分权化从而增加组织的灵活性；可执行某些非程序性的活动；应对环境中的不确定性” [9]，往往会“囤积”资源，储备一定的资金、设备和人力资源等，表现出扩张组织资源的天然倾向。而非常规警务执行部门或团队往往是因任务需要而临时组建的，所以，扩张执行资源的动机不明显，主要是按照实用性、针对性的原则，争取对任务完成有直接利用价值（下转第107页）

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