“四个全面”视域下地方政府创新的基本走向

申治安，徐 虎

（中原工学院思政部，河南郑州450007）

“四个全面”视域下地方政府创新的基本走向

申治安，徐 虎

（中原工学院思政部，河南郑州450007）

“四个全面”的战略布局，必将引领我国政府治理体系和治理能力进入新常态，进而决定我国地方政府创新在理念上更加注重整体性、内容上更加强调系统性、方法上更加彰显协同性、效果上更加凸显复合性。

“四个全面”；地方政府；创新；基本走向

党的十八大以来，以习近平为总书记的党中央从“全面建成小康社会”“全面深化改革”“全面依法治国”“全面从严治党”着眼，清晰地展示了新时期中国特色社会主义建设的战略布局。“四个全面”必将引领我国政府治理体系和治理能力进入新常态，进而决定我国地方政府创新的基本走向。

一、更加注重创新理念的整体性

“四个全面”这一战略布局，与党的十八大所指出的建设中国特色社会主义总依据、总布局、总任务在方法论上强调整体性有异曲同工之妙。面对“四个全面”，地方政府创新如能真正顺应时代所提出的多种诉求，就必须先在理念上更加注重整体性。

辩证唯物主义和系统论都告诉我们，整体性是系统最为鲜明、最为基本的特征。系统之所以成为系统，其前提是必须具有整体性。从事物存在的方面看，一个系统所具有的整体性是该系统有别于他系统的本质规定性；从事物演化过程看，一个系统所具有的整体性是该系统能够在运动中得以保持的内在规定性。“四个全面”不是“全面建成小康社会”“全面深化改革”“全面依法治国”“全面从严治党”的简单叠加，而是具有内在联系的有机整体。其中的每一个“全面”，既是“四个全面”这个大系统的一个子系统，又具有独特的整体性。这就要求地方政府的具体创新理论及实践，不管是直接针对“全面建成小康社会”，还是直接针对“全面深化改革”“全面依法治国”或“全面从严治党”，都要始终牢记这些“全面”所指向的整体性。

如果说理论是实践的先导，那么理念就是理论的先导。地方政府只有在正确的创新理念和创新理论指导下，才能很好地进行创新实践。我国地方政府治理的范围十分广泛，涉及处理政治、经济、文化、社会、生态等诸多领域的多重关系。地方政府创新在协调好各种政府间关系的同时，还必须平衡好地方经济、社会等因素间的复杂关系。“不谋全局者，不足谋一域”。地方政府在创新时如何做到在理念上更具整体性？

其一，要从孤立地、片面地思考问题的思维困境中摆脱出来，从线性相互作用的思维怪圈中解放出来。所谓的线性相互作用的思维怪圈，就是认为整体的相互作用无非是各个部分相互作用的线性叠加。事实上，系统之中的相互作用是非线性相互作用。地方政府的任何一种创新，不可能不对整个政府治理或其他方面造成影响。实践中很多地方的政府创新之所以未能取得良好预期，其中的一个重要原因就是没有事先从整体上做通盘考虑。

其二，要具备整体性思维能力。尽管地方政府在创新时往往不得不分门别类地研究具体问题，以深入事物内部、剖析事物细节，但绝不能仅仅停留于此。在“四个全面”提出的时代背景下，地方政府创新较之以往更需要把创新的各个部分、各个要素、各个方面综合为整体加以认识，揭示这些部分、要素、方面有机结合时所具有的整体性。要整体性地思考具体创新对社会主义市场经济建设、社会主义民主政治建设、社会主义先进文化建设、社会主义和谐社会建设、社会主义生态文明建设“五位一体”的总体性价值，而不单单是对社会主义市场经济建设或其他方面的单向度价值，从而实现地方政府的整体创新。

二、更加强调创新内容的系统性

“四个全面”既是一个有机整体，也是一个复杂系统。其深刻内涵在于“全面建成小康社会”“全面深化改革”“全面依法治国”“全面从严治党”这“四个全面”相辅相成、相互依赖、相互作用。相应地，这导致地方政府治理的各种议题之间在客观上紧密相关，不可割裂，可谓“你中有我，我中有你”，从而让地方政府的治理体系、治理能力和创新实践均表现出强烈的系统性和互嵌性。这种系统性和互嵌性，对地方政府创新提出了更高的目标要求，那就是地方政府的每一个创新实践在内容上不再是反映头疼医头、脚疼医脚的单维度传统模式，而是应体现新常态下顶层设计、统筹兼顾的多维度意蕴。换而言之，就是今后的地方政府创新，不管是关乎经济体制，还是关乎政治体制、文化体制、社会体制、生态体制或其他方面的体制，不管是涉及改革、发展、稳定，还是涉及治党、治国、治军，不管是关涉目标、内容、程序，还是关涉组织、体制、机制，都必须系统思考如何有助于推动“全面建成小康社会”和“全面深化改革”的深度融合、“全面深化改革”和“全面依法治国”的良性互动、“全面依法治国”和“全面从严治党”的相互协调，促进“全面建成小康社会”“全面深化改革”“全面依法治国”“全面从严治党”的同步发展。同样道理，地方政府创新在实现“四个全面”良性互动、协调发展的过程中，也需要系统思考如何让政治体制、文化体制、社会体制、生态体制或其他方面的体制实现多元平衡、互利共赢，还需要思考创新过程中的价值、程序、效果的有机统一与有力整合。

众所周知，地方政府创新的内容十分复杂。它涉及经济、政治、文化、社会、生态等多领域的地方政府创新，包括省级、市级、县级、乡级等多层次的地方政府创新，还体现着主动型与被动型、渐进型与突变型、内生型与外生型、原创型与移植型、强制型与诱致型等多类型的地方政府创新。因此，地方政府创新是一项系统工程，是宽领域、多层次、多类型、全方位的。那么，地方政府创新如何更好地在内容上体现系统性？

其一，要具备和谐共生思维。毫无疑问，地方政府在实践中的创新主题虽然往往是相对确定的，要么是理论创新、制度创新、组织创新等，要么是经济体制创新、政治体制创新、社会体制创新等，但这种相对确定性并不意味着地方政府在创新时只应该或只能够紧盯着具体问题的解决而不顾及随之而来的连锁效应。

其二，要最大限度地减少创新活动之中及之后的外部负效应，最大限度地增加外部正效应。这样一来，地方政府的具体创新活动在内容上就表现出了更具包容性，从而更有助于政府治理系统的整体优化。比如，某一地方政府在就生态文明体制进行创新时，不能仅就该生态文明体制创新而创新，而是要思考如何在创新该生态文明体制时兼顾到其他相关体制的完善及系统整体优化。

其三，今后的地方政府创新在内容上要积极实现创新价值、创新程序、创新效果的互联，实现经济体制创新、政治体制创新、文化体制创新、社会体制创新、生态文明体制创新、党的建设的互融，实现省级、市级、县级、乡级地方政府创新的互通。这也为我们衡量地方政府创新绩效提供了一个价值尺度。

三、更加彰显创新方式的协同性

“四个全面”作为一个复杂系统，其重要特征之一在于，“全面建成小康社会”“全面深化改革”“全面依法治国”“全面从严治党”这四者之间存在密切的合作性，即其中的每一个“全面”都与其他三个“全面”处于相互合作之中。如果它们各自为政，就不再是一个有机的统一体。我们可以把“四个全面”所具有的这种合作性称之为“四个全面”的协同性。“四个全面”的协同性，呼唤地方政府在创新方式上更加彰显协同性。以往，地方政府创新大多只看到各种独立性、竞争性的创新方式之于政府治理体系完善和治理能力提升的推动作用，夸大了此类创新方式积极的一面，从而忽视了耦合性、协同性创新方式之于政府治理体系完善和治理能力提升的应有价值。当下，要实现地方政府创新方式的转换，更应注意到无论是单一的创新方式内部，还是多种创新方式之间，都存在着协同性。鉴于这种协同性是地方政府创新方式的固有特性，地方政府在创新方式的选择上就务必遵循这一本质要求。

为了真切地实现这种协同性，地方政府就要更加注重协同创新。根据“四个全面”的要求，今后的地方政府在全面推进各种创新的过程中，无论是实现国家所倡导的原始创新、集成创新，还是实现引进消化吸收再创新，都需要实事求是地选择恰当的创新方式，都应该更加注重协同创新。各级地方政府只有更加注重协同创新，才能更好地发挥后发优势、有效整合创新资源、迅速提升创新能力、快速提高创新水平。如何做到这一点？

其一，地方政府在思考创新方式的过程中要认识到地方政府的协同创新，既是管理创新问题，又是依法行政问题，还是政治责任问题。我们只有把这三种认知整合起来，才能真正理解地方政府创新问题，才能选择恰当的政府创新方式。现实的政府治理实践中，由于部门利益、虚假政绩、官员腐败等不良因素的干扰，各种碎片化、辖域化的所谓创新不乏少数。严格意义上说，那不是地方政府创新，更不是地方政府的协同创新。

其二，在采用具体的创新方式时，还要把整体与部分统一起来，把内因与外因结合起来，把突变和渐变协调起来，把稳定和发展统筹起来。不能只顾整体、内因、突变、稳定，而不管部分、外因、渐变和发展，或者相反。协同，既要贯穿地方政府创新的各方面，也要贯穿地方政府创新的全过程。从协同学的角度看，地方政府创新就是各创新要素的协同活动；从认识论的角度看，协同反映的是过程的关系，如果没有过程，事物之间的合作关系就无法认识。

其三，地方政府在创新过程中不能再采取自我封闭的关门主义，要主动与利益相关方进行交流、沟通，善于构建各种良好的公公、公私伙伴关系，以力争把更多的智慧和力量凝聚到一起，促使创新目标的实现。地方政府要正视“政府失灵”，尊重市场价值回归，完善合作机制，欢迎公民参与。

四、更加凸显创新效果的复合性

“四个全面”所追求的战略目标是中国特色社会主义事业的整体推进和系统优化，而不是追求某种局部的质点式改良。也就是说，它同时追求社会主义市场经济不断发展、社会主义民主政治日益清明、社会主义先进文化逐步繁荣、社会主义和谐社会日趋公正、社会主义生态日渐良好，而不是只追求其中的某一方面的价值。“四个全面”之于地方政府创新而言，要求其创新效果不但符合中国特色社会主义整体优化的原则，还要兼顾政治效益、经济效益、文化效益、社会效益、生态效益，从而体现出复合性。

“四个全面”视域下地方政府创新效果的好坏，不仅要考察组织完善、管理创新、体制健全等因素，更要考察根本指导思想是否先进，各项方针政策是否正确，以及经济是否发展、政治是否清明、文化是否繁荣、社会是否和谐、生态是否良好等。简而言之，就是是否符合“四个全面”的精神实质。如是，地方政府创新效果则优，否则就劣。从地方政府创新的效果看，大致可以划分四种基本情况：局部效益较好，整体效益也较好；局部效益好，但整体效益不好；局部效益不好，整体效益较好；局部效益不好，整体效益也不好。如果根据中国特色社会主义整体优化的原则，应争取实现第一种情况，即在坚持整体效益最优的原则下，处理好局部与整体的关系。过去，我们在衡量地方政府创新效果时，往往只看GDP增加多少，行政成本削减多少，或某一体制机制是否完善等。其实，这种做法是有缺陷的。根据“四个全面”的要求，我们要改变这些错误做法。地方政府如何让自己的创新实践在效果上更加凸显复合性？

其一，在中国特色社会主义整体优化的前提下，地方政府创新的同时应考虑照顾政治效益、经济效益、文化效益、社会效益、生态效益等整体利益，不能仅仅照顾局部利益。当政治效益等局部利益与中国特色社会主义整体利益发生冲突时，局部利益要服从整体利益。

其二，地方政府在创新过程中要纵观前后，横看左右，全面而正确地了解创新主题所涉及的不同领域、不同部门、不同层次的共同性和特殊性。我国已进入全面深化改革的攻坚期和深水区，经济、政治、文化、社会、生态等各种问题相互交织。因此，地方政府创新必须协调推进物质文明、政治文明、精神文明、生态文明，实现各方面创新相互支撑，努力营造各项创新互动并进的良好局面。

其三，要制定科学合理的绩效考评体系。效果的好坏，与评价效果的标准紧密相关。地方政府创新效果如何，是否具有复合性，应由科学合理的评价标准来衡量。科学合理的地方政府创新效果评价体系，无疑会引导和促进地方政府创新更加兼顾各种不同的效果。

总之，“四个全面”的战略布局，是对我国目前以及今后经济社会发展更具系统性、整体性和协同性的深刻认识与准确把握。“四个全面”为地方政府在思考“进行什么样的创新、如何进行创新”这一重大理论问题和实践问题时标定了新的价值导向，划定了新的内容领域，规定了新的方式方法，确定了新的考量标准，从而决定了地方政府创新在理念、内容、方式和效果上的基本走向。

［1］习近平.习近平谈治国理政［M］.北京：外文出版社，2014.

［2］魏宏森,曾国屏.系统论［M］.北京：清华大学出版社，1995.

［3］［美］库珀.二十一世纪的公共行政：挑战与改革［M］.王巧玲，李文钊译.北京：中国人民大学出版社，2006.

［责任编辑 陈 静］

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1671-6701（2015）02-0038-04

2015-03-10

2014年度河南省政府决策研究招标课题（编号：2014248）阶段性成果

申治安（1973— ），男，河南信阳人，博士，中原工学院思政部副教授；徐 虎（1962— ），男，河南信阳人，本科，中原工学院思政部教授。