关于完善顶层设计深化相对集中行政处罚权工作的思考

毛先贵

(乐山市城市管理行政执法局 四川 乐山 614000)

始于上世纪90年代末期的相对集中行政处罚权试点工作是城市管理顶层设计的产物。这一工作的实施为我国城市管理工作走出了一条新路子。经历了个别试点、谨慎探索、快速复制、各自创新等阶段后，目前全国开展相对集中行政处罚权的城市已较为普遍。但是各地体制机制各不相同，职能职责五花八门，既有“单一行政执法”型，又有“综合管理+行政执法”型。既有“7+X”的，又有“8+X”的，还有“9+X”的。但不管是哪个地方的城管，只要是实施相对集中行政处罚权的，遇到的问题基本相同:立法不健全、体制不顺畅、部门权责不明晰、管理机制不健全、人员装备不充足、执法强制手段欠缺。所有的这些问题已不是基层探索所能解决的，突破现有的法律障碍、理论障碍迫在眉睫，进一步完善顶层设计势在必行。

一、完善顶层设计的原则

(一)以党的十八届三、四中全会精神为支撑点

党的十八届三中、四中全会指出要推进综合执法，理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设，提高执法和服务水平。这为深化城市管理相对集中行政处罚权工作提供了依据。特别是党的十八届四中全会提出依法赋予设区的市地方立法权，更为完善城市管理顶层设计的具体实施提供了理论支撑。

(二)以基层实践为出发点

实施相对集中行政处罚权工作已近二十年，对顶层设计的再完善已不再是纯理论地研究，各地开展此项工作既有做得好的又有需要进一步改善的，现有的模式既有值得肯定的地方又有需要突破的障碍。对顶层设计的完善应以近二十年来的基层实践为出发点。

(三)以问题导向为落脚点

顶层设计要有针对性，要立足解决现有工作中的相关问题。相对集中行政处罚权工作，乃至城市管理工作所存在的问题是“乱麻式”的相互交织，绝不是一个方案就能解决好一切问题的。顶层设计不需要面面俱到，也不可能面面俱到，面面俱到未必有益。顶层设计关注的问题应该以解决目前相对集中行政处罚权工作中存在的主要法律障碍、主要理论上的束缚为落脚点。

二、完善顶层设计应涵盖的内容

(一)城市管理立法问题

城管执法目前仍然是处于借法执法的尴尬境地，四川省2013年开始施行的《四川省城市管理综合行政执法条例》虽然在一定程度解决了城管执法主体地位等问题，但诸多核心和关键的矛盾问题仍然未得到真正解决。应按照《全面推进依法行政实施纲要》中“合法行政、合理行政”的要求，进一步健全我国城市管理法律体系，建立科学、完善的城管执法部门工作机制，制定国家统一的城市管理行政执法方面的法律，明确城市管理行政执法的主体、划分管理职权、严格执法程序、规范管理工作、健全强化执法手段。同时要按照党的十八届四中全会的精神，设区的市根据各城市的不同制定有针对性的法规，并出台可操作性的细则。

(二)城市管理体制问题

现行体制下城管部门没有完善的城市管理行政执法机构体系，无对应的上级主管部门为其提供业务指导和资金、技术、装备等方面的支持，无统一的执法着装和标牌标识，缺乏执法外部环境保障;城管执法的信息交流沟通只能局限在相邻地市之间进行，而各地实际情况、管理模式、体制机制迥异，可比性小，极大地限制了城管执法的发展。应成立统一体制的行业主管部门，为下级各地城管部门提供业务指导和各项保障，建立中央、省、市、区(县)四级城管执法部门，形成上下对口的健全的城市管理综合执法体系。加强纵向与横向工作交流，规范城管执法人员招考，加强执法队伍培训和管理，城管执法着装规范，车辆配备标准，标识标牌统一，提升城市管理执法队伍的整体形象和正规化水平，确保城市管理相对集中行政处罚权工作的健康和可持续发展。

(三)城管执法强制手段欠缺问题

城市管理行政执法最大的难题是严重缺乏行之有效的行政强制措施和强制执行手段。罚款、暂扣物品、查封施工现场或拆除等处罚条款的执行没有后续保障措施，致使不少违法者逍遥法外，不惧执法。这已成为制约相对集中行政处罚权工作健康、可持续发展的一个瓶颈。应进一步强化公安和司法保障，建立“城管执法、公安护法、法院司法”的三方联动保障机制，切实解决执法难、执行难问题，以维护城市管理法律法规的权威性和严肃性。同时，要加强对媒体尤其是网络媒体的约束，对城管部门的报道要力求真实，对造谣传谣的违法行为坚决查处，不能单纯为追求“眼球经济”而对城管妖魔化。

(四)人员装备的合理配置问题

随着城市化进程的加快，城市管理面积和人口成倍增长，执法人员明显不足。《四川省城市管理综合行政执法条例》虽然规定人员编制应当按照城市规划区及实行城市化管理的区域面积及人口数量合理配备，但未明确配备标准，条例施行两年来各级编制、人事部门也未就此做出具体规定和调整。同时，城管执法人员身份不统一，公务员、参公、事业、工勤、协管员同时存在，队伍素质参差不齐，有悖于国务院关于“开展集中行使行政处罚权的执法人员必须是公务员”的有关精神。

为此，应在审批机构的设置、人员编制的配备上对开展相对集中行政处罚权的城市给予一定的支持，对已经基本具备开展集中处罚权条件的城市尽快批准实施，编制部门根据城市建设、发展需要合理确定人员编制并留有余地，将城管执法人员身份明确纳入行政执法类公务员，彻底解决执法力量不足和“临时工”参与执法的问题。