成立国家安全委员会的宪法学思考

刘 华

成立国家安全委员会的宪法学思考

刘 华∗

党的十八大报告首次提出要“完善国家安全战略和工作机制，高度警惕和坚决防范敌对势力的分裂、渗透、颠覆活动，确保国家安全”。党的十八届三中全会进一步明确提出了关于中国国家安全的三个顶层设计新思路:“设立国家安全委员会”，“制定和实施国家安全战略”，“推进国家安全法治建设”。这三项任务相互关联，相辅相成，共同形成了一个有机整体，充分体现了我国对强化国家安全的全新战略思考。

宪法是国家意志的最高体现，是国家安全的最高法律保障。在宪法制度规范下所形成的国家安全法律秩序，将国家安全制度建设纳入宪法规范，由宪法确立国家安全领导体制，明确相关机构设置和职权，是建设法治国家、法治国防和法治军队，实现国家安全法治化的必然要求。从宪法视角对国家安全领导体制进行研究，有益于我们探索将国家安全领导体制更好地纳入宪法和法律的规范，保证国家安全委员会制度的有效建立和实施。

一、国家安全是宪法规范的重要内容

我国《宪法》确立的国家安全领导体制是以军事领导体制为核心，由相关国家机关参与的重要宪法制度。其中军事领导体制历来是宪法规范的核心内容。国家保障国家安全的基本手段和主体力量主要是包括军队在内的各种武装力量。因此，任何国防或国家安全领导体制的建立都要以军事力量的统帅与领导为主体。

国家安全必然包括国防安全。“国防”是国家的防务，是国家作为主体，为实现维护国家安全利益之目的而采取的军事及与军事有关的政治、经济、外交、科技、教育等方面的活动，是国家生存与发展的安全保障。“安全”是与“危险”、“威胁”、“危害”相对的不被扰乱和妨害的正常状态。当代社会，国家面临的安全威胁，既包括外部武装侵略、内部武装叛乱或者武装暴乱等传统安全威胁，也包括恐怖主义、分裂势力和人道主义干涉等非传统安全威胁。于是现代国防也突破了以往“国家以战争为唯一手段抵抗侵略、制止武装颠覆”的传统观念，拓展至以领土主权安全防卫为基础和核心的综合安全防务。“国防安全”就是国家通过采取以军事活动为中心，包括相关的政治、经济、外交、科技、教育等方面的活动，保障国家的政治、经济和社会生活秩序不受各种外部和内部敌对势力的扰乱和破坏，达到有效维护国家安全、公共安全、经济社会发展安全及实现社会稳定、人民安居乐业的目标。国家安全领导体制是国家为实现和维护国防安全，依据宪法和法律确立的国家安全法律制度，包括国家安全领导机构的设置、职能划分和相互关系等，构成了国家法律制度体系的重要组成部分和核心内容，也必然是宪法规范的重要领域。宪法是国家意志的最高体现，显然内含着对国家安全的追求，从这一角度理解，“国家安全”是指一国宪法制度及其规范下的法律秩序的正常状态及其所标示的国家主权、统一、领土完整等国家安全利益的有机完整性和统一性，不被国内外各种势力和非法活动所干扰、侵害和破坏。同时，宪法为保障国家安全之应然状态的实现与持续，也必然要对维护国家安全的重要国家机构及其职责权限，以及实现和巩固国家安全的方法手段等作出明确规范。因此，将国家安全领导体制纳入宪法规范，由宪法确立一国的国家安全领导体制，并根据社会历史条件的变化指引其发展完善，是建设法治国家、完善国家安全法治的必然要求，也为世界各国发展实践所证明。

新中国成立以来的历次宪法都对我国的国家安全领导体制作出了相应规范，建立了以国防和军事制度为核心的国家安全领导体制。例如，1949年9月21日至30日中国人民政治协商会议第一届全体会议召开，通过了具有临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》，以第3章专章规定了军事制度，其中第20条规定:“中华人民共和国建立统一的军队，即人民解放军和人民公安部队，受中央人民政府人民革命军事委员会统率。”人民革命军事委员会是中央人民政府委员会下设的对国家安全负有重要职责的一个机构，是国防和军事的最高统辖机关，与国家政务的最高执行机关政务院、国家最高审判机关最高人民法院、国家最高检察机关最高人民检察署平行，并将党的军事领导机构正式纳入国家政权系统，军事最高统辖机关成为国家机构的重要组成部分，军事工作与国防建设结为一体，国家国防和军事领导体制向法制化迈出重要步伐，为制定新宪法进一步确立国家安全领导体制奠定了坚实的基础。1954年9月20日第一届全国人民代表大会通过《宪法》，对我国的国家安全领导体制作出了明确规定。该宪法规定，国家设立国防委员会，由国家主席担任国防委员会主席，国务院“是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关”，“领导武装力量的建设”。①参见1954年《宪法》第47条、第49条第14项。这就明确了领导武装力量建设的职权是国家行政权的组成部分，从而将武装力量的建设纳入国家建设体系之中。1975年《宪法》、1978年《宪法》虽然受历史条件所限和左的思想影响，但对建立国家的国防和军事等与国家安全密切相关的领导体制也作了规定。

1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过了我国现行《宪法》，确立了我国现行的国家安全领导体制。首先是确立了全国人民代表大会及其常委会的国家安全领导权。一是国家安全立法权。根据《宪法》的规定，全国人大有权修改《宪法》，制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律；全国人大常委会有权制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律，其中当然包括修改有关国家安全内容的宪法条款，制定和修改涉及国家安全方面的基本法律和其他法律。二是对负有国家安全重要领导职责的中央军事委员会组成人员的任免权。根据我国《宪法》的规定，全国人大有权选举中央军委主席；根据中央军委主席的提名，决定中央军委其他组成人员的人选；有权罢免中央军委主席和中央军委其他组成人员。全国人大常委会在全国人大闭会期间，有权根据中央军委主席的提名，决定中央军委其他组成人员的人选。三是对中央军事委员会的监督权。《宪法》规定全国人大常委会有权监督中央军委的工作。①参见《宪法》第67条第6项。从理论上讲，该监督权是全国人大对中央军委全体组成人员行使罢免权的基础。四是进入战争或紧急状态的决定权。根据《宪法》的规定，战争的决定权属于国家最高权力机关——全国人民代表大会，全国人大常委会“在全国人民代表大会闭会期间，如果遇到国家遭受武装侵犯或者必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况，决定战争状态的宣布”，“决定全国总动员或者局部动员”，有权决定全国或个别省、自治区、直辖市进入紧急状态。②参见《宪法》第63条第10项，第67条第18项、第19项、第20项。五是国家安全和国防预算的决定权和预算执行的监督权。《宪法》规定全国人大有权“审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告”；“审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”。全国人大常委会“在全国人民代表大会闭会期间，审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案”。③参见《宪法》第62条第9项、第10项，第67条第5项。其中自然包括为国防科技发展计划执行情况、国家安全预算等。

其次是国家主席的国家安全领导权。现行《宪法》恢复了国家机构中国家主席一职，但未像1954年《宪法》一样规定国家主席对全国武装力量的统帅权。国家主席作为国家元首，对国家安全的领导主要体现在对有关事项的宣布权，即有权根据全国人大及其常委会的决定，公布法律、宣布进入战争或紧急状态、发布动员令等。④参见《宪法》第80条。

再次是国务院的国家安全领导权。国务院作为我国最高国家行政机关、国家最高权力机关的执行机关，负责领导和管理涉及国家安全的国防建设事业，⑤参见《宪法》第89条第10项。还领导作为国家机构组成部分的国家安全部、公安部和国防部等政府部门以及相关工作，包括编制国防建设发展规划和计划；制定国防建设方面的方针、政策和行政法规；领导和管理国防科研生产；管理国防经费和国防资产；领导和管理国民经济动员工作和人民武装动员、人民防空、国防交通等方面的有关工作；领导和管理拥军优属工作和退出现役的军人的安置工作；领导国防教育工作；与中央军事委员会共同领导中国人民武装警察部队、民兵的建设和征兵、预备役工作以及边防、海防、空防的管理工作；法律规定的与国防和国家安全事业有关的其他职权。

最后是中央军事委员会的国家安全领导权。现行《宪法》在国家机构中设置了中华人民共和国中央军事委员会，领导全国武装力量。这一领导职权由《国防法》第13条细化，具体包括:统一指挥全国武装力量；决定军事战略和武装力量的作战方针；领导和管理中国人民解放军的建设，制订规划、计划并组织实施；向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出议案；根据宪法和法律，制定军事法规，发布决定和命令；决定中国人民解放军的体制和编制，规定总部以及军区、军兵种和其他军区级单位的任务和职责；依照法律、军事法规的规定，任免、培训、考核和奖惩武装力量成员；批准武装力量的武器装备体制和武器装备发展规划、计划，协同国务院领导和管理国防科研生产；会同国务院管理国防经费和国防资产；法律规定的其他职权。这些都是维护国家安全的重要保障。

二、世界主要国家在宪法规范下建立和完善国家安全委员会的启示

“冷战”后，许多国家建立了国家安全委员会①各国的国家安全委员会在名称、法律地位、任务职责和运行模式上不尽相同，这里仅以“国家安全委员会”一词代称。并不断强化其职能作用。从法律地位及职能上看，大部分国家的国家安全委员会是决策咨询和跨部门协调机构，②如美国国家安全委员会、俄罗斯联邦安全会议等。但也有少数国家的国家安全委员会属于决策机构，如日本国家安全保障会议、伊朗最高国家安全委员会。但逐渐发展为国家安全决策体系的中枢；从人员构成上看，其核心成员往往由国家行政首脑和实权部门领导人构成，具有高度权威性；从制度设计上看，它追求和体现的是专业基础上的高效统筹。为使这一制度创新有利于主权国家统筹应对内外安全威胁，协调国家安全保障主体，科学高效地进行安全决策和安全治理，更好地保障国家安全、捍卫国家利益，各国都十分重视在宪法制度下建立和完善国家安全委员会，使其职能作用的发挥具有坚实的宪法基础。主要体现在以下三个方面:

一是国家安全委员会的设立以宪法为依据。有些国家的国家安全委员会直接依据宪法的明文规定而建立。例如，俄罗斯《联邦宪法》第83条第7项规定，总统“组成并领导俄罗斯联邦安全委员会”；韩国《宪法》第91条第1款规定，“关于国家安全保障相关对外政策、军事政策及国内政策的树立，为在国务会议审议前答复总统的咨询，设立国家安全保障会议”；伊朗1989年修宪后《宪法》第176条规定设立最高国家安全委员会，取代两伊战争时期的最高国防委员会。有些国家虽然没有在宪法中对国家安全委员会作出明文规定，但根据宪法赋予国家元首或内阁在军事、外交、国防等方面的相应权力，通过专门的宪法性法律或行政命令、政府政策文件而建立国家安全委员会，其权力的根本来源仍然是宪法。例如，美国的国家安全委员会根据美国宪法赋予总统的行政权、军事统率权以及《国家安全法》而建立；法国国防与国家安全委员会的建立以宪法对总统军队统率权、总理国防责任、总统和总理主持最高国防会议和国防委员会的权力的规定。①法国《宪法》第15条规定:“共和国总统是军队的统帅。总统主持最高国防会议和国防委员会。”第21条规定，“总理对国防负有责任”，“如果情况需要，总理代替共和国总统主持第十五条规定的最高国防会议和国防委员会”。

二是国家安全委员会的性质地位、组成结构、职能任务、运行模式(程序)等以宪法性法律来确定，或以宪法为依据专门制定有关法律法规、发布国家领导人行政命令。例如，2010年俄罗斯《联邦安全法》规定了联邦安全会议的法律地位、基本任务、职能权限及工作程序，2004年俄罗斯《联邦安全会议条例》和2011年俄罗斯《联邦安全会议机关条例》又对其作出了更为详尽的规定；美国1947年《国家安全法》及其1949年修正案对国家安全委员会的职能、构成等核心问题作出了规定；法国《2009年至2014年军事计划法案》规定了国防与国家安全委员会的组成、职能及总理的相关职能，《2009年12月24日法令》又规定了国防与国家安全委员会、国家情报委员会、核武器委员会的职责与组成，国防与国家安全总秘书处的地位及职责等。此外，各国国家安全委员会的组成和运转还涉及政府组织法、紧急状态法、反恐法等宪法性法律。

三是国家安全委员会受到立法机关和司法机关的监督。任何国家权力的行使都应受到监督。国家安全委员会作为一个国家机构，由于其机构本身的高权威性，组成人员的高级别性，以及该机构在国家安全综合治理方面作用的凸显，为防止其侵犯公民的基本权利，甚至演变为国家统治者集权独裁、威胁地区和平稳定的政治工具，对其进行有效的制约和监督也是一个不可回避的重大问题。一般来讲，立法机关对国家安全委员会的监督负有最高的法定义务、权力和责任。②王晓东著:《国家安全领导体制研究》，时事出版社2009年版，第200页。其监督主要通过宪法中规定的立法权、违宪审查权、弹劾总统权、质询内阁权、战争决定权、预算审批权、相关委员会的监督权、③如美国参议院的军事委员会、情报委员会、外交委员会，众议院的国土安全及政府事务委员会、情报委员会；英国议会的情报和安全委员会、国家安全战略联合委员会；俄罗斯国家杜马的国防委员会、安全委员会、国际事务委员会等。有关报告审查权，以及立法机构负责人或成员作为国家安全委员会成员直接监督等多种方式实施。司法机关的监督在一些国家主要以司法机关负责人参与国家安全委员会作为成员或者顾问的方式进行。例如，俄罗斯联邦总检察长是联邦安全会议成员；德国司法部部长是德国联邦安全委员会的常任委员；伊朗司法总监是最高国家安全委员会成员等。④张骥主编:《世界主要国家国家安全委员会》，时事出版社2014年版，第91页、第199页、第350页。而日本的国家安全保障会议则成为这一方面的典型反面例证。日本安倍政府以强行通过相关“强法”的方式，借国家安全保障会议将国家安全战略的制定权、对自卫队的指挥控制权、对危机状态的处置权集于安倍晋三一人之手，形成一个以首相为核心的集权中枢。失去监督的国家安全保障会议实际上是以“强权”为安倍的“独裁”强军铺路，对日本国内的民主制度进行挑战，在国家安全保障方面将朝着“警察国家”和“能够进行战争的国家”大步迈进的趋势，势必成为威胁东亚局势稳定的巨大风险。①张骥主编:《世界主要国家国家安全委员会》，时事出版社2014年版，第239页、第240页。

三、以宪法为统领全面推进我国国家安全委员会体制的改革与完善

随着建设社会主义法治国家进程的不断深入，宪法在国家政治生活中的地位作用日益突出，统领着包括国防安全领导体制在内的国家安全法治建设。为积极应对新的安全威胁，有效维护国家安全，我们必须以法治思维和法治方式全面推进我国现行国家安全领导体制的改革与完善。为应对传统安全威胁和非传统安全威胁相互交织的国家安全新形势，顺应设立国家高层安全机构的国际发展新趋势，根据中共中央十八届三中全会决议，2014年1月24日中共中央政治局召开会议，研究中央国家安全委员会的设置，中央国家安全委员会(以下简称国安委)正式成立。“设立国安委，是党中央改革和完善国家安全机制的重大措施，是有效维护国家安全的战略之举”，反映了我国新时期的战略自信、战略清醒和战略定力，将为中国的和平发展提供新的保障。②刘慧主编:《国家安全蓝皮书——中国国家安全研究报告》(2014)，社会科学文献出版社2014年版，第122页、第131页。从宪法学角度来看，这一国家安全领域的重大事件，必然涉及国安委的法律地位、组织设置、职能权限、监督机制，以及国安委与有关国家机构的关系等问题。在宪法和宪法性法律层面理解和把握国安委设立的法理基础，将有助于对上述问题的规范与完善，提升国家安全法治的全民意识，从制度上、法律上保障国安委作用的充分发挥。

与美国、俄罗斯等国家不同，我国的国安委“作为中共中央关于国家安全工作的决策和议事协调机构，向中央政治局及其常委会负责，统筹协调涉及国家安全的重大事项和重要工作”。③“中共中央政治局召开会议研究决定中央国家安全委员会设置审议贯彻执行中央八项规定情况报告中共中央总书记习近平主持会议”，载《人民日报》2014年1月25日。国安委“由习近平任主席，李克强、张德江任副主席，下设常务委员和委员若干名”，④同上。主要职责是“制定和实施国家安全战略，推进国家安全法治建设，制定国家安全工作方针政策，研究解决国家安全工作中的重大问题”。⑤“习近平:关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明”，资料来源http://www.he.xinhuanet.com/news/2013-11/16/c-118167990-7.htm。习近平同志在就《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进行说明时指出的“适应维护国家安全的需要”，“搭建一个强有力的平台统筹国家安全工作”⑥习近平指出:“当前，我国面临对外维护国家主权、安全、发展利益，对内维护政治安全和社会稳定的双重压力，各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多。而我们的安全工作体制机制还不能适应维护国家安全的需要，需要搭建一个强有力的平台统筹国家安全工作。设立国家安全委员会，加强对国家安全工作的集中统一领导，已是当务之急。”参见习近平:“关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明”，资料来源http://www.he.xinhuanet.com/news/2013-11/16/c-118167990-7.htm。是国安委设立的实际需要。从法学角度分析，国安委的设立与发展也有其坚实的法理基础。目前的国安委是一个党内机构，其今后的发展方向有4种模式。与之相对应，我国现行《宪法》和法律各有其依据及修改完善之需要。

一是将其定位为国家机构的组成部分，“探讨组成国家国防委员会或国家安全委员会”，①丛文胜著:《国防法律制度——宪法视角下的国防法律制度研究》，解放军出版社2012年版，第151页。由《宪法》在“国家机构”一章中设专节对其名称、法律性质、产生方式、职能权限、运行模式等进行全面规定。在这种情况下，国安委将根据宪法的授权直接以自身名义就与国家安全相关的事项作出决策并发布决定，在涉及宪法和法律规定的由全国人大及其常委会决定的重大事项上，以自身名义向全国人大及其常委会提请审议，例如，决定国家进入战争状态、决定全国动员、制定修改国家安全领域的基本法与专项法等。

二是将其定位为国家主席就国家安全领域重大问题作出决策提供咨询协调服务的组织。这样则不是由《宪法》“国家机构”一章定位国家安全委员会，而是通过修改现行《宪法》关于国家主席职权的规定，②参见《宪法》第80条、第81条。赋予国家主席组织和领导国家安全委员会的职权；同时，以修订《国家安全法》对国家安全委员会的法律地位、组织设置、职能权限等相关问题作出明确规定。这既是对未来国安委合法地位的认可，也有利于保障国家主席对国家安全事务的直接决策权。

三是将其定位为国家机构层面的组织但在《宪法》中明确其主席由中央军委主席兼任。根据《宪法》规定，由军委主席负责的中央军委是负有实职的国家机构，对国家安全负有重要责任，其领导的全国武装力量是保障国家安全的核心力量。而从我国最近20年的法治发展实践来看，中央军委主席也往往由国家主席兼任并需要修宪确认。因此，由中央军委主席兼任国安委主席，负责协调涉及国家安全的诸多行为主体，既有其坚实的宪法依据，又能够保障国安委的权威性、专业性、统筹性和高效性。

四是维持国安委党内决策和协调议事机构的现阶段定位。在国安委成为国家机构的时机尚未成熟时，维持其现阶段定位依然有其宪法依据，即中国共产党作为中国的执政党，对中国社会主义建设事业的领导地位已在宪法序言中明确，而这种领导是一种政治、思想、组织上的全面领导，自然包括党对国家安全的领导职责，也是党对国家安全与发展的历史担当。在这种情况下，则不必修改《宪法》，也不必在《国家安全法》中体现国安委的具体规定，只需按照《中国共产党党内法规制定条例》③2013年5月27日由中共中央颁行。的规定完善党内法规即可。在党履行宪法规定的领导职责过程中，如果涉及宪法、法律规定的事项，则应履行相关法律程序，以取得决策的合法性，同时以宪法和法律保障其决策的执行。事实上，从党领导全国人民进行中国特色社会主义建设的实践来看，国家各个领域的每一次改革，特别是政治体制改革，都是由我们党提出并推进的，党在组织内部的决策及相关机构运转成熟后即上升为法的规范，从而扩展至国家机构，以法律形式发挥作用。

另外，还必须建立完善有关法律监督机制。权力必受监督是任何一个恪守民主政治的国家公共权力运作的基本规则，也是公民基本权利得以维护的制度屏障。国家安全是国民生存与发展的根本保障，国家安全领域国家公权力与公民私权利的张力平衡更需要宪法统领下完善的法律监督机制来维持。从我国国家安全特别是国防安全领域法治建设的实际情况来看，应重点完善对国家安全的立法和执法监督。根据我国《宪法》规定，全国人大及其常委会负有对涉及国家安全的立法和执法监督职责，但监督程序和方式不明确导致的监督机制运行不畅，都很难实现有效监督。因此，可考虑在全国人大中增设国家安全法治建设的专门工作机构，加强对立法、执法的监督。同时，建立和完善监督的“启动程序”，要采取各种有效措施，加大对国家安全立法、执法监督力度，提高监督的质量效益，提升国家安全领域权力运行监督的法治化水平。

∗ 海军大连舰艇学院讲师，中国政法大学博士研究生。