完善中央军事委员会的宪法规范

冯江峰

完善中央军事委员会的宪法规范

冯江峰∗

我国1982年通过的《宪法》在第3章“国家机构”第4节“中央军事委员会”中规定，设立中央军事委员会统一领导全国武装力量。作为国家机构的中央军事委员会的成立，体现了坚持党的领导、人民军队性质和依法治军的统一。探讨关于中央军事委员会的宪法规范的完善，具有重大的理论价值和现实意义。

一、宪法设立中央军事委员会的意义

1982年通过的《宪法》第93条规定:中华人民共和国中央军事委员会领导全国武装力量。中央军事委员会由下列人员组成:主席，副主席若干人，委员若干人。中央军事委员会实行主席负责制。中央军事委员会每届任期同全国人民代表大会每届任期相同。尽管《宪法》对中央军事委员会的规定仅有两个条文，这一规定却具有开创性，标志着我国通过宪法来规范军事权，为依法治军打下了坚实的基础。

第一，明确了军队在国家体系中的地位。中国人民解放军是中华人民共和国的武装力量。宪法作为根本大法，应当对它的性质、组织及在国家机构体系中的地位，作出明确的规定。1975年《宪法》规定中共中央主席统帅全国武装力量，这种规定把党的职能与国家的职能混淆了。1982年《宪法》在国家机构中设立中央军事委员会，把我国的军事力量纳入了国家体系，说明我国的军队是国家机器的组成部分，军事领导机关是国家机构的组成部分。

第二，适应现代战争的需要。《宪法》规定国家中央军事委员会是全国武装力量的最高统帅机构，中央军事委员会实行主席负责制。现代化的战争要求国家的军事领导机关必须有快速反应，尽管和平是国际社会的主流，但不能完全排除战争爆发的可能，中央军事委员会实行的主席负责制可以指挥全军迅速转入战时体制，保卫祖国安全。这一制度使我国武装力量更适合现代化军事活动的要求，可以更有效地应对可能发生的任何侵略战争，从而有利于我国的国家安全。

第三，继承了革命根据地法制建设和新中国成立后宪法的优良传统。1931年11月根据中华苏维埃第一次全国代表大会决议和中央执委会的命令，中华苏维埃共和国临时中央政府设立了中央革命军事委员会，这是把武装力量纳入人民政权机构的开端。到了抗日战争时期，由于形势变化，国共合作领导抗日战争，原来设在红色政权机构中的中央革命军事委员会由党中央军事委员会代替，直到解放战争期间。新中国成立后，根据《中国人民政治协商会议共同纲领》确定的国家军事制度，1949年10月19日成立了中央人民政府人民革命军事委员会，统一管辖和指挥人民解放军及其他武装力量，中国共产党中央人民革命军事委员会实际停止工作。1954年9月20日第一届全国人民代表大会第一次会议通过并公布的《宪法》规定，设立中华人民共和国国防委员会，不再设立中央人民政府人民革命军事委员会。由于国防委员会是咨询性质的机构，不是全国武装力量的领导机关，为加强中国共产党对中国人民解放军的领导，同年9月28日中共中央政治局作出《关于成立党的军事委员会的决议》，其认为:必须同过去一样，在中央政治局和书记处之下成立中共中央军事委员会，领导中国人民解放军和其他武装力量。从历史上看，在中华苏维埃共和国时期和新中国成立后1949～1954年期间，在人民民主政权的机构中都设有专门的军事领导机构，因而，1982年《宪法》设立中央军事委员会也是对历史经验的总结。

二、中央军事委员会宪法规范的完善

1982年《宪法》关于中央军事委员会的规定只有两条，即第93条和第94条。相对于其他国家机构而言，《宪法》关于中央军事委员会的规定过于简单，这有当时特定的历史原因，同时与缺乏充分的实践也有关系。总结中央军事委员会实践中的经验，进一步推动宪法关于中央军事委员会规范的完善和充实，加大依法治国和依法治军的落实力度，是一项重要的研究课题。

根据1982年《宪法》颁布以来的实践，中央军事委员会在其组成人员的变化中，体现出以下一些特点:第一，在新一届全国人民代表大会召开前，会召开中国共产党中央全会，产生中共中央军事委员会主席、副主席和委员，由翌年召开的全国人民代表大会任命为中央军事委员会主席、副主席和军委委员。第二，中共中央军事委员会和中央军事委员会在人员构成上基本一致。1992年前，中共中央军事委员会人员构成中包括主席、副主席、秘书长和副秘书长，在副主席中，赵紫阳曾担任过第一副主席，杨尚昆曾担任过常务副主席和第一副主席。此后不再设秘书长和副秘书长，也不再见常务副主席和第一副主席的提法。第三，中共中央军事委员会主席不再担任主席时，由其以辞职方式向中共中央提出申请。中央军事委员会主席不再担任主席时，由其以辞职方式向全国人民代表大会提出申请。第四，在全国人民代表大会闭会期间，全国人民代表大会常务委员会可以根据中央军事委员会主席的提名，决定中央军事委员会副主席和军委委员。第五，中央军事委员会主席的任期开始与结束时间，与其他国家机构领导人，如国家主席、全国人大常委会委员长、国务院总理不一致。但在党的十八大上，胡锦涛同志不再担任中共中央总书记，也不再担任中共中央军事委员会主席，在2013年召开全国人民代表大会时，也没有再被提名为中央军事委员会主席，媒体对此予以高度评价。

(一)中央军事委员会主席与中共中央军事委员会主席、国家主席的关系

回顾1982年《宪法》制定的过程，在1982年3月11日宪法修改委员会第二次会议和12日召开的全国政协常委宪法草案座谈会上，程思远建议，把党的中央军事委员会改为国家机构，由国家主席兼任军委主席。由此才开始讨论在《宪法》中设立中央军事委员会的问题。在对宪法草案的讨论中，也有人认为，党对军队的领导应写得明确一点，不能回避，例如，党的军事委员会主席兼国家军委主席可在序言或别的地方明确写上。彭真同志在代表宪法修改委员会所作的报告中指出，《宪法》序言中明确肯定了党在国家生活中的领导作用，当然也包括党对军队的领导。《宪法》设立中央军事委员会，仅仅是把对军队的领导赋予中央军事委员会。在国家的中央军委成立以后，党的中央军委仍然作为党中央的军事领导机关直接领导军队，而且党的中央军委主席经过全国人大选举担任国家的中央军委主席。这样，党的中央军委和国家的中央军委实际上是“一个机构，两块牌子”，更便于领导和指挥军队。这种体制，既贯彻了党对军队绝对领导的根本原则，又适应我军已成为国家主要成分的实际，进一步完善了国家武装力量领导体制。

笔者认为，在实践中，党的军事委员会主席担任中央军事委员会主席，这一点不宜写入《宪法》，以避免党政不分。关于国家主席担任中央军事委员会主席一职，在《中共中央关于宪法修改草案规定设立中央军事委员会的通知》中解释说，1954年《宪法》规定国家主席统率全国武装力量，在当时是适当的，因为那时国家主席同时担任党中央的军委主席。但是从长远来看，这两个职务并不一定都由一个人担任。如果仍然采用1954年《宪法》的规定，就可能会名实不符而在实际工作中造成很大困难。从国际社会的实践来看，由国家元首担任军事统帅并不少见，而在我国的政治体制下，中共中央总书记(同时是中共中央军事委员会主席)担任国家主席便于外交活动进行，担任中央军事委员会主席有利于国家政治局面的稳定，这种“三位一体”的体制有着特殊的必要性。所以，在《宪法》中明确规定，国家主席担任中央军事委员会主席是可行之路。

(二)中央军事委员会主席的任期

在1982年《宪法》起草讨论过程中就有人认为，由于军队具有特殊性，从长远来看，应对中央军委主席的任期作出限制。宪法起草委员会认为，由于中央军事委员会既然由全国人大选举产生，其任期就应当与全国人大相同，每届任期5年，又由于军事的特殊性，宪法不宜对中央军委主席的任期作出限制。因此，1982年《宪法》既没有规定中央军事委员会主席的任期，也没有规定其“不得超过两届”。但从国家政治的稳定性着眼，必须对中央军事委员会主席的任期作出限制，即中央军事委员会主席任期5年，连续任职不得超过两届。可能会有人提出，由于军事活动的特殊性，假如在换届之际，发生了大规模的战争，此时更换武装力量的最高领导人不利于维护国家主权和安全。笔者认为，此时可以参照《宪法》第60条的规定，由全国人大常委会延长中央军事委员会主席的任期，直至战争结束，在战争结束后1年内，再选举中央军事委员会主席。

从1982年宪法实施的实践来分析，1986年9月2日时任中共政治局常委、中央军委主席、中顾委主任的邓小平在接受美国哥伦比亚广播公司《60分钟》节目的记者迈克·华莱士的电视采访时表示:“我明年在党的十三大时就退下来。”然而，由于党内外广大群众强烈要求，党的十三大只同意邓小平“半退”，即邓小平留任党和国家军委主席的职务。1989年9月4日邓小平致信中共中央政治局，请求中央批准他辞去中共中央军事委员会主席职务，并表示他也将向全国人大提出辞去国家军委主席的请求。1989年11月9日中共十三届五中全会通过《中国共产党十三届五中全会关于同意邓小平同志辞去中共中央军事委员会主席职务的决定》。1990年3月19日第七届全国人民代表大会第三次会议接受邓小平辞去中华人民共和国中央军委主席职务的请求。2004年9月19日中国共产党第十六届中央委员会第四次全体会议，决定同意江泽民同志辞去中共中央军事委员会主席的职务。2005年3月第十届全国人民代表大会第三次会议同意江泽民同志辞去中央军事委员会主席的职务。

从党的领导和国家政治体制的稳定出发，在《宪法》中规定中央军事委员会主席任期5年，连续任职不得超过两届，与国家主席、全国人大常委会委员长、国务院总理同时由全国人民代表大会选举产生，具有一定合理性。我国宪法实践中，中央军事委员会主席跨越下一届政府任期的做法，是在特殊的历史条件下，为了国内政治局势的稳定而采取的措施，也确实发挥了相应作用。随着我党执政方式和执政经验的成熟，党内民主制度和集体领导制度的发展，因某一位领导人的原因而影响国家政治局面的情形已不可能发生，因而采用更加合乎宪法理论的规范势在必行。这样可以防止形成实质上或变相的领导职务终身制。当然在我国现行政治体制下，这一做法尚需《中国共产党党章》中对于中共中央总书记和中共中央军事委员会主席的任期作出规定，并明确两者之间的关系。

(三)中央军事委员会的人员组成

《宪法》只是规定了中央军事委员会由主席、副主席若干人、委员若干人组成，既没有明确人员的具体数目，也没有规定其职权，尤其是缺乏对中央军委主席和副主席职权的明确规定。从实践来看，中央军委副主席最少时仅有1人，最多时达到4人。就职权而言，由于中央军委实行主席负责制，中央军委主席自然领导全部工作，副主席和委员都应对主席负责。对于中央军委副主席的数量、职权、主席和副主席之间的关系应在《中央军事委员会组织法》中予以规定。

(四)中央军事委员会的组成机构

在1982年《宪法》讨论中，也有人认为，作为国家机构的重要组成部分，《宪法》不仅要对中央军事委员会主席作出规定，也应对中央军委的组成方式作出明确规定。有的建议在《宪法》上载明，中央军事委员会的组织由法律规定。宪法起草委员会认为，由于军事委员会是否要制定组织法是个有争论的问题，一时难以确定下来，但可以将原来分散于国家机构各节的类似规定综合为一条，即“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会以及其他国家机关的组织由法律规定”。实际上在1982年《宪法》中并没有对中央军事委员会的组织作出任何规定，但对其他的国家机构都规定了其组织由法律规定。《宪法》第78条规定:“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会的组织和工作程序由法律规定。”第86条规定:“国务院的组织由法律规定。”第95条规定:“省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。地方各级人民代表大会和地方各级人民政府的组织由法律规定。”第124条规定:“人民法院的组织由法律规定。”第130条规定:“人民检察院的组织由法律规定。”唯独中央军事委员会的组织没有任何规定，而且到现在为止也没有制定《中央军事委员会组织法》。

(五)中央军事委员会的职权

1982年《宪法》制定时，因为对中央军事委员会的讨论时间非常短，加之当时也缺乏实践，没有对中央军事委员会的职权作出详细规定。第93条只是笼统规定:“中华人民共和国中央军事委员会领导全国武装力量。”与《宪法》第62条对全国人民代表大会职权的规定、第67条对全国人大常委会职权的规定、第89条对国务院职权的规定相比，第93条的规定聊胜于无。此后不久，即因中央军事委员会的立法权问题引发学术界的激烈争辩。从理论上讲，中央军委作为全国武装力量的最高领导机关，理应具有立法权。调整复杂的军事活动中法律关系的法规只能由中央军委依照宪法和法律制定，其他任何机关都不可能代替。但《宪法》并没有规定中央军事委员会具有立法权，2000年《立法法》仅在第93条规定了“中央军委根据宪法和法律制定军事法规”。对于中央军委可以就哪些事项制定军事法规，哪些事项在法律缺位的情况下可以授权中央军委先行制定军事法规均未作出相关的规定，这就加大了军事立法的随意性。2003年4月中央军委根据《立法法》有关精神和原则颁布了《军事法规军事规章条例》以规范军事立法。笔者认为，可以以《国防法》第13条对中央军事委员会职权的规定为基础，在《宪法》中明确规定中央军事委员会的具体职权，使其各项权力的行使获得宪法依据。

(六)全国人大对中央军事委员会的监督

《宪法》第94条规定:中央军事委员会主席对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。这样人民通过全国人民代表大会对军队建设事务进行监督，体现了人民军队的性质和一切权力属于人民。可见，中央军事委员实行的是个人负责制，由中央军委主席向最高国家权力机关负责。但是《宪法》并没有规定中央军事委员会主席向全国人大报告工作，也没有规定全国人大对中央军事委员会的具体监督方式。当时，宪法起草委员会认为，中央军委主席由全国人大选举和罢免，向全国人大及其常委会负责，但由于军事行为涉及国家机密，不宜报告工作。

1982年《宪法》在国家权力机关和中央军事委员会的关系上，涉及的法律规范有如下内容。《宪法》第62条规定，全国人民代表大会选举中央军事委员会主席；根据中央军事委员会主席的提名，决定中央军事委员会其他组成人员的人选。第63条规定，全国人民代表大会有权罢免中央军事委员会主席和中央军事委员会其他组成人员。第67条规定，全国人民代表大会常务委员会监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作。尽管《宪法》规定了国家最高权力机关对军事领导机关组成人员的选举权、决定权和罢免权，也原则上规定了全国人大常委会监督中央军事委员会的工作，但监督因法律规范的抽象而流于形式。

因而在《宪法》中应当在全国人大和全国人大常委会的职权中明确规定对中央军事委员会的监督方式，例如，审查并批准军事法规；听取中央军事委员会的工作报告；有权通过质询案的程序对中央军委的工作进行监督；等等。以此来进一步发挥人民代表大会在国防建设上的重要指导监督作用。“依法治军”是“依法治国”的一个重要方面，全国人大及其常委会作为国家最高权力机关，在依法治军过程中，充分发挥其对国家最高军事机关监督职能的作用，保障国家军事权力正确行使，是实现这一方略的重要组成部分。

∗ 中国人民武装警察部队学院教授。