我国村民自治的制约因素及解决策略

马 曼，冯 治

（1.中共江苏省委党校 党史党建教研部，江苏 南京 210009；2.中共江苏省委党校 社会学与社会管理教研部，江苏 南京 210009）

我国村民自治的制约因素及解决策略

马 曼1，冯 治2

（1.中共江苏省委党校 党史党建教研部，江苏 南京 210009；2.中共江苏省委党校 社会学与社会管理教研部，江苏 南京 210009）

村民自治制度是我国基层民主制度的重要组成部分，是建设社会主义新农村的政治保障，是广大农民实现自我管理、自我教育、自我服务的具体举措，同时村民自治的科学性和正确性也被实践所证明。然而，由于多种原因，村民自治制度的有效执行方面还不够完善，存在不少制约因素，亟待解决。我们要打破束缚，扫除障碍，进行科学引导，正确处理物质与民主的关系，进行有效宣传、倡导科学的生活作风和理念、加强基层组织建设等等。

村民自治制度；基层民主；制约因素；解决策略

党的十七大首次把基层群众自治制度同人民代表大会制度、政治协商制度和民族区域自治制度并列起来，从而保障人民享有更多更切实的民主权利。我国实行的村民自治制度，是人民当家做主的重要保障，让人民自己管理自己、自己服务自己，调动了农民生产的积极性，以更高的热情投入到社会主义建设中去。但是，由于多种原因，目前我国城乡差距依然存在，尤其是农民在经济、思想、文化教育程度等方面的水平有待提高，一定程度上制约了村民自治的程度与效果。同时《中华人民共和国村民委员会组织法》本身是围绕村民委员会的组织建设和权力行使制定的，其对村民委员会的运作上依然存在一定的局限，村民自治这一制度还不能真正地有效地执行，致使民主决策不科学，民主管理不规范，民主监督不严谨等。

一、我国村民自治的制约因素

1.基层组织建设不完善。第一，村党支部书记与村委会主任之间关系协调不够。我国是中国共产党领导的社会主义国家，中国共产党是社会主义事业的领导核心。党的基层组织在带领农民走向富裕的过程中发挥着举足轻重的作用。在农村村党支部书记管理村中重大事务。《中华人民共和国村民委员会组织法》颁布实施以来，农村的基层组织往往由村民直接选举产生村委会主任一名，总揽村务，是村民自治的集中代表，是村民的集体意志［1］。长期以来，村党支部书记和村委会主任之间一直存在着相互制约的一面。有些事二者都争着做，而有些事二者都相互推诿，因而，农村的民主体系未能得到有效落实，在一定程度上限制了村民自治的进展。第二，村党支部书记与村委会主任“合二为一”。村党支部书记和村委会主任之间的相互制约给村务工作带来严重的影响。在农村还存在着一种村党支部书记和村委会主任合二为一的情形［2］。“合二为一”能够有效地提高村务工作的效率，并且实现了精兵简政，合理地配置了人力资源。但是“合二为一”也存在着严重的弊端。如果“合二为一”缺乏有效的监督体系，双方又不能形成制约就容易滋生腐败。第三，组织体系不完备。农村的日常村务工作相比其他组织的工作较为轻松，平时没有太多的事务要处理，也没有完备的组织体系，组织生活非常缺乏。由于没有正常的组织生活，村委会往往是遇到具体的事情才出面处理，或者接到上级的指示才按要求执行。这种工作态度直接影响了村民自治的有效实施，没有长远的组织目标，在具体决策面前缺乏集思广益，往往会使决策不够科学，不切实际，最终不能有效地完成组织目标。第四，民意体现不充分。民意永远是村民自治组织工作的强大动力。现实中许多村党支部书记和村委会主任并不能真正地听从民意，体察民情。这样，党员干部容易脱离群众，群众也难以与村委会保持密切联系，最终影响了村民自治组织的有效实施。

2.村民民主意识逐渐淡化。党的十一届三中全会以后，我国的工作重心转移到经济上来。农村包产到户的家庭联产承包责任制很快得到了广泛的实施，农民对土地的使用权有了更多的自由，不仅解决了温饱问题，而且收入渐渐有了盈余，农民的物质生活有了极大的提高。富裕起来的农民对村务管理开始淡化，对以前民主生活开始冷漠，甚至出现召开选举大会都要有报酬，否则到会的群众肯定不过法定人数等情况［3］。物质生活水平的提高让农民们尝到了致富的甜头，但同时也使农民越来越关注物质生活，而对民主生活关注的意识逐渐淡化。

3.贫富分化影响民主权利。改革开放以后乡镇企业的发展不仅让一些乡镇企业家先富了起来，而且提供了许多就业机会，解决了农村富余劳动力的就业问题。但与此同时在农村也出现了贫富分化现象。原本民主水平不高的农村，在贫富分化的基础上，有些地区出现了富人享有民主或者富人势力享有民主的情况。村官在农村常常享有很高的声望与地位，因而许多拥有一定资产和财富的乡镇企业家或势力渐渐地挤上了村官的位置。但这些乡镇企业家对百姓的生活、处境没有切身的体会，不了解农民的所急所需，许多问题难以得到彻底的解决。久而久之，原本民主意识淡化的农民们，对乡镇企业家为自己提供的劳动岗位的依赖越来越明显，村官成为乡镇企业家的兼职已理所当然，无人过问［4］。

4.“空巢”现象制约了村民自治的实施。改革开放以来许多农民离开家乡，掀起一浪又一浪的打工热潮。在这些打工族里，青壮年占其中的大多数，留守的一般是老人和儿童。这种“空巢”现象极大地冲击了村民自治的有效实施。老人不可能全面地发挥民主作用，青少年忙于学业或者没有达到选举年龄，也无法发挥民主作用。因此，农村“空巢”现象越来越严重地制约了村民自治制度的有效实施。

二、我国村民自治问题的解决策略

发现问题是解决问题的前提和基础，通过以上农村现状的分析，我们发现了一些村民自治实施过程中的制约因素。针对以上制约因素，可采取如下解决策略。

1.进行科学引导。第一，引导村民关注民主生活。任何一个社会、组织或者群体，经济永远是其发展的基础和后盾，要时时刻刻把经济的发展放在首位［5］。党的十一届三中全会以后，我国明确家庭联产责任承包制，极大地推动了农村经济的发展。在当今农村物质水平极大提高的同时，我们要积极推进文化、民主政治的发展进程，只有实施有效的民主才能更好地解决农村问题，让广大的劳动人民当家做主。要引导村民关注民主生活，让他们懂得民主的含义，懂得自己掌握自己的命运，从而自觉主动地参与到民主生活中来。第二，倡导科学、文明、先进的主流文化。文化是影响社会发展的强大动力，先进的、科学的文化能够推动社会的发展。我们要倡导先进的、科学的文化，摈弃封建的低俗的文化，带领群众奔向小康。通过民主生活，宣扬科学的、先进的主流文化，让农民提高自己的思想觉悟与意识，为更好地实现当家做主提供强有力的精神基础［6］。第三，引导人人可以享有民主权利。民主权利的享有没有贫富差距。民主是人民当家做主的手段，也是广大农民享有的权利。民主作为一种权利是平等的，民主没有贵贱之分，广大农民共同享有［7］。农民对民主的认识相对肤浅，作为村民自治组织的成员，要以身作则，为人师表。要反对农村中富人享有民主的现象，让广大村民参政议政、自我管理、自我监督、自己解决自己的问题。民主不能仅作为一种口号，而是要认真贯彻民主精神，领会民主本质，让农民真正成为掌握自己命运的主人。第四，引导正确的致富途径。改革开放以后，农民进城务工已成为一股势不可挡的力量，解决了大量农村富余劳动力的问题。随着农民进城务工的热潮，农村空巢现象也随之而来，农村实施村民自治制度失去了人员基础。老人和学生难以代表民意，民主在农村成为空架子。针对这种现象，我们要积极引导广大农民通过正确的致富途径，实现自主创业，防止人口盲目外流。同时也要鼓励乡镇企业发展壮大，这样既能优化本地的人力资源，又能增强本地的经济基础，也为村民自治提供了人力支撑。

2.开展有效宣传。第一，村民是村务的管理者，有权参与村务管理。村民是管理村务的主人，我们要打破传统的封建行政管理模式的束缚，让农民自己当家做主。由于农民的整体素质有待提高，还不能完全明白自己有权参与村务管理，为此我们要对其进行有效宣传，让其明白民主的意义，帮助其树立民主观念。村民自治制度的有效实施，离不开村委会的努力工作，村委会要形成遇事同农民商量的工作作风，要积极主动地为农民出谋献策，调动农民参与村务管理的积极性。村务管理不是村委会个体组织的事，而是广大村民集体参加的一种活动。要让村民成为村务的管理者，这样既有利于基层民主的有效实施，又能推动村务工作的公开、公平、民主、科学、有效运行。第二，破除小农意识，倡导科学的生活作风。社会意识总是反作用于社会存在。村务管理工作中，要积极倡导科学的生活作风。封建思想残余在我国广大农村依然普遍存在，有的地方甚至还十分严重，这也是我国农村走向现代化、走向富裕的障碍之一。在解决具体问题时，要打破小农意识，顾全大局，为整个农村的繁荣与发展提供有力的精神支持。小农意识、封建思想的扫除，任重道远，村务工作者要持之以恒地进行宣传和引导，带领农民走向现代化的小康生活。第三，弘扬正气，杜绝腐败。村民自治制度是一种基层民主制度，民主本身就是一种正气。在建设社会主义新农村的过程中，我们一定要弘扬正气，从源头上制止歪风邪气。腐败不是村民自治所容许的，腐败现象会败坏社会风气，让正义得不到张扬。弘扬正气、杜绝腐败应该贯穿于村民自治的始终，真正使广大村民做到自我管理、自我教育、自我服务。

3.加强基层组织建设。第一，明确村党支部书记与村委会主任的关系，宜合则合，宜分则分，发挥最优作用。党的领导核心作用必须渗透在社会主义事业的方方面面，在日常事务中，要积极发挥党组织的作用。村委会主任是村民直接选举产生的，代表民意，反映民声，是村民的集体意志。在现行的村民自治制度下，农村存在两种模式：一种是村党支部书记和村委会主任分别设置，在具体工作中党支部书记总揽全局，村委会主任是村务的当家人，各负其责，各行其是；一种是村党支部书记和村委会主任“合二为一”，减少分歧，行政效率大大提高。两种模式各有利弊，我们要根据具体的情况具体考虑。较大的村社区，事务较为繁忙，处理问题，解决问题需要集思广益，应该分设村党支部书记和村委会主任；而较小的村社区，管理事务相对集中，从人力物力资源上考虑，比较适宜二者“合二为一”。第二，进行常规有序的组织生活。决策前集体商量，决策后全力以赴。一个组织的正常运行离不开组织生活。在实施村民自治制度下的村委会，虽然平时工作不是那么繁忙，村务工作也不会太多，但进行正常有序的组织生活还是必须的。组织生活是发现问题、解决问题的最佳途径，要通过集体讨论，集思广益，发挥集体的智慧，最终实现问题的最佳解决。村委会在做出决策前，必须集体讨论，严防盲目决策，造成不必要的人力物力浪费；决策后大家要全力以赴地行动，最终实现组织的目标。第三，关爱民众，关注民意，关心民生。民生是农村问题的重要组成部分，也是农村工作的出发点和立足点。作为村委会组织成员，一定要关爱民众，关注民意，关心民生。村民自治制度就是要实现让村民自我管理、自我教育、自我服务，发挥村民的主观能动性。在日常的村务管理中，始终不要忽视群众的力量和智慧。要把“从群众中来，到群众中去”作为做好农村工作的基本方法，真正做到从实际出发，实现村民自治。

总之，村民自治制度是实现村民民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的重要制度，也是推进农村民主改革，推动农村繁荣发展的重要制度保障。上述所论仅是从客观上对村民自治的制约因素及其解决策略进行理论分析，具体到农村的实际情况，制约因素可能更复杂，更具体，更加多样化。这就要求我们做到具体问题具体分析，针对不同问题提出具体的解决方法。

［1］谢炜.我国农村基层民主自治的法律演进、实践困境与路径选择［J］.华东师范大学学报（哲学社会科学版），2012，（2）.

［2］韩鹏云，刘祖云.村级公益事业“一事一议”：历程、特征及路径创新［J］.经济体制改革，2011，（5）.

［3］冯毓奎.论村民自治组织运作中的权力冲突与对策［J］.上海师范大学学报（哲学社会科学版），2002，（6）.

［4］刘志鹏.我国村民自治立法的协调性质疑［J］.华南师范大学学报（社会科学版），2010，（4）.

［5］渠敬东.项目制：一种新的国家治理体制［J］.中国社会科学，2012，（5）.

［6］林辉煌.寡头政治与中国基层民主［J］.文化纵横，2011，（2）.

［7］贺雪峰.论乡村治理内卷化——以河南省K镇调查为例［J］.开放时代，2011，（2）.

［责任编辑 李孝敏］

D422.6

A

1671-6701（2015）03-0050-03

2015-03-15

2013年度国家社科规划重点项目（编号：13ADJ005）阶段性成果

马 曼（1985— ），女，江苏徐州人，中共江苏省委党校党史党建教研部硕士研究生；冯 治（1955— ），男，江苏丰县人，本科，中共江苏省委党校社会学与社会管理教研部教授。