农村社会治理法治化问题研究

郭世松

（中共钦州市委党校，广西 钦州 535009）

农村社会治理法治化问题研究

郭世松

（中共钦州市委党校，广西 钦州 535009）

农村社会治理法治化是国家治理体系与治理能力现代化建设的重要组成部分。农村社会治理法治化，必须在依法治国的基本方略下，遵循法治思维，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，进一步加强道德滋养法治精神、基层组织建设和治安综合治理。

社会治理；农村；法治化

党的十八届四中全会提出“推进基层治理法治化”［1］。法治是国家治理体系与治理能力现代化建设的重要保障，是农村社会治理的重要抓手。推进农村社会治理法治化，必须在依法治国的基本方略下，遵循法治思维，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把农村社会治理纳入法治化轨道。

一、农村社会治理法治化在新形势下面临的挑战

随着我国改革开放的进一步深化，加强和创新社会治理已成为党和政府面临的新课题。推进社会治理法治化，工作重点和难点都在基层。在农村人口仍占主体，农村的社会结构、利益格局、组织体系、生活方式、价值观念等方面发生激烈变化的背景下，农村社会治理法治化不仅成为关系农村社会稳定的问题，而且成为关系党在农村执政地位和基层民主政治建设的问题。在新的形势下，农村社会治理法治化面临着三大挑战：

1.治理主体：多元化的挑战。推进农村社会治理法治化，必须创新农村社会治理体制，要“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治互动”［2］。从治理主体来看，农村基层党组织和政府、村民自治组织、农村社会组织、农民等，都是当然的不可或缺的“多元”主体，理应发挥各自重要的作用。然而，由于长期以来，党的基层组织、行政组织管控着农村的社会治理，唱着“独角戏”，行政化色彩较浓，致使农民这一庞大的社会群体常常“缺席”。农村人口众多，人员分散，素质参差不齐，代表农民利益的自治组织往往由上级党组织“圈定”，社会组织也一时很难形成起来。大规模打工潮和城镇化的出现，造成我国农村人口净流出加剧，留守农民呈现出“386199”（妇女、儿童、老人）居多的特点，致使农村社会治理主体、治理能力弱化。

2.治理方式：民主化的挑战。民主是推进农村社会治理法治化的重要前提，是农村社会治理的基本方式。在农村社会治理中，各治理主体的参与及运作都必须建立在民主的基础之上，从而促进决策的民主化、科学化、法治化。但是，当前农村社会治理方式过于简单和僵化，“四个民主”很难落实到位，腐败问题禁而不止。比如民主选举中，村“两委”班子选举机制不完善，人选往往由上级党组织内定，对拉票贿选等非法活动也缺乏刚性约束；民主参与中，村务决策往往由少数干部说了算，农民利益得不到根本保障，诉求表达的渠道也不够畅通；民主管理中，村务公开往往得不到有效落实，农民知情权有限，财务管理、惠农资金、征地补偿、低保发放等存在较大的漏洞；民主监督中，村民监督多流于形式，及时举报往往查而不实、不了了之，干部问责基本处于空白的状态。特别是在一些离城镇较为偏远的乡村，由于人口的空心化与社会监督的弱化，乡村干部腐败问题更是高发、频发。

3.治理手段：现代化的挑战。治理手段现代化是农村社会治理法治化的必然选择。从过去的农村实践看，由于城乡二元结构的长期存在，农村相对封闭、落后，单一的行政手段虽有其合理的一面，但现在越来越落后于时代的发展与变化。推进农村社会治理的法治化、现代化，必须坚持综合治理、统筹推进，用现代化的手段解决“现代化”的问题，即从过去单一的依靠行政手段，转向依靠行政、法律、经济、教育、道德等多种手段，多管齐下，有的放矢。同时，还要适应社会信息化大潮，及时应用现代技术手段规范农村社会行为，提高农村社会治理水平。然而，从农村现实问题看，由于基层组织行政管理水平有限，农村公共服务严重滞后，农村基础设施建设不完善，信息传播、诉求渠道不畅，诸多现代化治理手段无法实施。特别是在群众诉求日益多元化、复杂化和利益化的今天，农村基层组织缺少与群众的沟通交流，对群众关心不够，发现矛盾、化解矛盾的行动迟缓、手段单一、水平不高，组织力和号召力不强，都大大影响到农村社会治理法治化的整体效果［3］。

二、农村社会治理法治化存在的突出问题

当前，我国正处于社会转型发展的关键时期，社会失序、道德失范、法治失灵等问题时有发生，农村社会矛盾层出不穷、错综复杂，社会稳定和社会治理面临着严峻挑战，推进农村社会治理法治化还有相当长的路要走。究其原因，主要有以下几点：

1.偏重静态刚性管理，忽视动态柔性治理。在农村社会治理实践中，不少地方偏重静态刚性管理，忽视动态柔性治理，不能做到时变我变、与时俱进。一些基层领导干部喜欢稳定、刚性的运行机制，习惯于在静态的社会固定框架中调解社会矛盾，化解社会冲突，总希望用行政的手段、陈旧的管理方法，把一切不稳定的因素消灭在萌芽状态。当“老办法用不上、硬办法用不得、软办法不顶用”的怪现象出现时，才发现传统管理上的弊端。这样就不能及时发现身边潜在的风险，以致酝酿更大的危险。

2.偏重事后“救火”管理，忽视事前预防治理。从当前农村社会治理的现状来看，更多的是偏重事后“救火式”的管理，而忽视了事前的预防治理。一些地方政府和基层领导干部往往忽视社会矛盾预警机制和预防系统的建设，简单地认为“没有冲突就是社会稳定，没有上访、闹事现象就是工作到位”。“无事”不治理，“有事”就“救火”。一旦风险或矛盾积累并爆发后，在“稳定压倒一切”的情形下，一些基层领导干部往往不计成本，力求速战速决，“火线”解决问题，大多采用“增人手”“钱开路”“缓曝光”“抱佛脚”的方式进行“救火式”管理。这样做的后果，“按下葫芦浮起瓢”，使农村社会矛盾和风险越积越多，以致酿成大的刑事案件甚至是群体性事件。

3.偏重客体被动管理，忽视主体能动治理。推动农村社会治理法治化，就是要建立一种公共治理结构下的农民有序参与以及农民同政府之间的良性互动机制。农民是农村社会治理的主体，而这一主体往往被排除在外，得不到有序参与。基层政府通常把自己和农民简单地放在“官”与民、“管理者”与“被管理者”的位置上，忽视平等的协商对话和诉求表达，甚至搞成“官”民对立，认为农民的诉求就是“闹事”，就是与“党和政府对着干”。加之缺乏有序发展多样化的社会、自治组织，致使相当一部分农民基本上处于无组织状态，难以参与到农村社会治理当中［4］。

三、农村社会治理法治化的根本途径

1.加强道德滋养法治精神，大力营造法治德治环境。加强法治建设和道德建设，是推进农村社会治理法治化的前提和基础，犹如车之两轮、鸟之双翼，缺一不可。推进农村社会治理法治化，就是要持之以恒地加强法治建设和道德建设，推进依法治理和以德治理相结合，营造农村良好的法治和德治环境。第一，加强法治宣传教育，树立农村法治意识。应注重加强和改进新形势下农村的法治教育工作，把树立法治意识，增强法治观念，帮助农民知法、守法、用法，作为推进农村社会治理法治化的长效措施。在教育形式上，要抓住国家大型节假日、农村赶集、纪念活动等契机，通过法律咨询、法律讲堂、警示教育、知识竞赛、文艺演出、法治图片展、流动法庭、电影下乡、网络等多种农民群众喜闻乐见的形式和手段，抓住典型案例进行深入讲解，增强宣传的针对性和实效性。在教育内容上，要紧紧围绕党和国家有关农村的方针政策以及农村改革、发展、稳定的实际，大力开展以宪法为核心的法治宣传教育，进一步增强农民群众的宪法和法律意识，树立和维护宪法的权威、法律的尊严；大力开展以农业生产生活为重点的法律法规宣传，进一步维护和健全农村经济社会秩序，积极引导广大农民群众依法办事、依法维权，夯实农村民主法治基础。在教育对象上，要抓住重点对象，有的放矢。普法教育的重点是村“两委”班子成员、党员、村集体经济组织负责人和青少年。特别要教育村“两委”班子成员牢固树立“依法治村”的观点，让他们懂得只有带头遵守法律、严格依法办事的义务，而没有超越法律之上当“官”谋私利、不守法的特权。要加强对农村青少年的法治教育，通过农村中小学校配备法治副校长、法治辅导员等有效途径，让法治知识走进校园、走进课堂。对一些恶习较深、游手好闲、喜欢惹是生非的轻微违法人员，要实行重点帮教，惩帮结合，矫正其不良行为。第二，开展法律咨询服务，维护群众合法权益。要根据农村发展和农民群众的实际需要，适时组织和指导农村法律工作者，定期在乡（镇）、村、社区开展现场法律咨询活动，真正送法上门，做到“有问必答、有纠必解、有诉必帮、有难必助”。帮助农民群众同各种坑农害农和践踏损害农民民主权利的行为做斗争，维护广大农民群众特别是弱势群体的合法权益。有条件的地方，村“两委”班子要聘请法律顾问，及时为重大决策、村务活动提供法律咨询和援助，依法处理本区域经济和社会事务，正确处理新时期农村的人民内部矛盾。要重点探索巡回法庭制度建设，找准司法为民的切入点。大胆探索把法庭开到乡村、社区，对一些简单案件就地审理。通过广泛开展巡回法庭活动，直接面对群众，既能够节约当事人的时间、精力和诉讼成本，又能够取得案结事了、定纷止争的良好社会效果。第三，强化道德教化作用，以道德滋养法治精神。在坚定不移地推进法治建设的同时，强化道德的教化功能，努力保护和挖掘乡村传统自然资源和优秀人文资源，广泛利用丰富多彩的民间道德和地方文化特色，推动民间观念革新，破除迷信，扫除陋习，走出落后。通过广泛宣传，使“富强、民主、文明、和谐；自由、平等、公正、法治；爱国、敬业、诚信、友善”的社会主义核心价值观家喻户晓，深入人心。通过评选“五好家庭”“十星级文明户”“最美媳妇”等形式，把道德建设融于丰富的社会实践之中，使广大群众辨美丑、明是非、知廉耻、晓善恶。要大力弘扬见义勇为精神，建立见义勇为奖励机制，从精神上、物质上大张旗鼓地表彰、宣传见义勇为的先进模范人物，解除见义勇为者的后顾之忧。村“两委”班子成员尤其要注重运用自己的表率作用，推动农村道德建设。

2.加强基层组织建设，不断提高依法办事水平。“基础不牢，地动山摇”。推进农村社会治理法治化，就是要把加强农村基层组织建设作为着力点，不断增强基层组织的创造力、凝聚力和战斗力，充分发挥党的基层组织和基层干部在推进农村社会治理法治化中的重要作用，不断提高农村干部依法治村的能力和水平。第一，建立健全基层组织，规范权力运行机制。要完善以基层党组织为核心，以村民代表大会等群众性自治组织为平台，以农村经合组织和综治维稳组织为骨架，打造覆盖整个农村和农民的管理服务网络。要建立村民代表会议、民主理财小组、红白理事会等群众自治组织，凡涉及村民利益的重要事项，如村“一事一议”的范围，村集体经济所提收益的使用，集体土地征收补偿、土地承包、宅基地使用和集体经济项目承包的方案等，都必须提请村民代表会议或者村民会议按多数人的意见决定。要减少和防止公共权力滥用，给村干部的权力装上制度与法治的“铁笼子”，让权力在阳光下规范运行。对村干部的不作为、慢作为、乱作为以及庸、懒、散的工作作风问题，要建立有效的监督制约机制。第二，强化村规民约，倡导规则意识和契约精神。村规民约作为一种以村民自愿合意为基础的民间规范，既发挥着以道德教化为手段提高农村治理水平的作用，又具有化解矛盾、促进和谐、维护农村社会稳定的作用。值得特别注意的是，社会在不断发展进步，村规民约也需要与时俱进，需要摒弃个别带有糟粕的成分，更不能与现行国家法律法规相悖。要借村规民约修订契机，加大教育力度，做好宣传、督导、推广工作，发动更多群众主动参与、达成共识。尤其是在涉及农民群众自身权益方面，应通过村规民约真正地实现办事有据、工作有序、执行有力。第三，完善村民自治制度，推进基层民主政治建设。要鼓励探索不同情况下村民自治的有效形式，尊重农民主体地位，将“四民主、两公开”（民主选举、民主决策、民主管理、民主监督、村务公开、财务公开）切实融入农村民主政治建设工程中［5］。要全面推行村民议事制度，共同研究村里的相关事务，特别是涉农补贴发放、新型合作医疗等“沾钱”的事项和道路建设等重大敏感事项，逐项研究方案细节，集思广益，集中民智，让广大农民群众直接或间接地参与村级事务管理，提高决策的科学性，最大限度地避免失误。要着力推行村务公开，切实把农民群众最关心、与群众利益息息相关的问题作为重点，对公开事项、公开时间、公开地点、受理意见、审核办法等做出具体规定，做到“一事一议”；要进一步健全和落实村务公开、民主管理的实施细则，使群众监督由村务活动结果延伸至村务决策及其整个执行的全过程。

3.加强治安综合治理，切实维护农村社会稳定。社会治安综合治理，是在农村经济、社会转型过程中维护社会稳定、保障改革和发展顺利进行的一种重要手段，是解决农村社会治安问题的根本出路。推进农村社会治理法治化，就是要夯实社会治安综合治理工作的基础，打防并举，标本兼治，从根本上促进农村社会稳定。第一，建立基层矛盾纠纷排查化解机制。推进农村社会治理法治化，既要解决群众反映强烈的突出治安问题，又要落实各项治本措施。要善于发现苗头和处理带倾向性的问题。坚持每半年组织开展一次对人民内部矛盾问题及各种不稳定因素的排查，制定工作预案，落实各项防范措施。要积极正确地疏导群众情绪，及时调解各种矛盾纠纷，重点排查、调处可能引发群体性事件和可能转化成刑事案件的民事纠纷。要充分发挥基层派出所、司法所、综治办和人民调解组织的作用，进一步建立健全矛盾纠纷排查和调处工作机制，把司法调解与民间调解、行政调解紧密结合起来。积极推广和复制发动和依靠群众，就地解决问题的“枫桥经验”，尽可能把矛盾消灭在萌芽状态，化解在基层。第二，加强重点部位和目标的治安防范与控制。对诸如农村财务室、保管库、仓库、小卖部、茶馆、耕牛、变压器等重点目标和边界、山林、水库、交通要道、城乡接合部、渔区、娱乐场所、宗教场所等重点部位，要严格实现定期巡逻和值班制度，加强防范与管理。要加强流动人口、重点人员的管理，坚持“户籍管理为基础，治安管理为中心，劳务管理为重点，其他管理相配套”的原则，对农村人口实行城市化管理。对流动人口特别是外出打工人员，户籍所在地要严格登记造册、定期联系。外出打工人员相对集中的地方，还要在打工地建立便于统一管理的组织，指定牵头人。对“两劳”回归人员，要由当地派出所建立跟踪档案，所在村“两委”班子成员则应实施重点帮教。第三，强化依法“严打”治理工作。“一手抓防范，一手抓打击”。要毫不动摇地坚持依法“严打”方针，采取更加坚决有力的措施，狠狠打击各种违法犯罪。对治安秩序混乱、群众反映强烈的村落、路段和部位，特别是农村小集镇、渔区、山林、城乡接合部以及县乡边界地区，政法部门应以乡镇为作战区，因地因时制宜，抓住带倾向性的治安问题，组织强有力的工作班子，进行重点整治和专项治理，出重拳打击一批村霸、路霸、渔霸、电霸等犯罪分子和带黑恶性质的犯罪团伙，力求“治一点、带一片、稳一方”。

［1］中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定［Z］.北京：人民出版社，2014.11.

［2］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［R］.北京：人民出版社，2013.11.

［3］孙艳华，刘湘辉.当前农村社会治理的四大挑战［N］.光明日报，2014-08-21（04）.

［4］长子中.当前农村社会管理凸显五大问题［J］.人民论坛，2011，（43）.

［5］广东省普法办.突出“四民主两公开”，抓好农村基层普法依法治理工作［J］.中国司法，2002，（1）.

［责任编辑 陈 静］

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1671-6701（2015）03-0010-04

2015-03-10

郭世松（1967— ），男，湖北石首人，研究生学历，中共钦州市委党校副校长。