推进社区减负增效的问题分析和对策建议

陈煜婷 何海兵

推进社区减负增效的问题分析和对策建议

陈煜婷 何海兵

社区是社会的基本单元，社区治理是社会治理的重要基础，也是国家治理的重要基础。加强社区治理创新，推进社区治理体系和治理能力现代化，是贯彻落实中央决策精神的必然要求，也是全面深化改革的必然要求。推动社区减负增效，是回应群众期盼、体现即知即改的一项重要举措，也是加强社会治理体系和治理能力现代化建设的基础性工作。社区减负增效的核心在于理顺体制，明确责任，既保证政府惠民政策在社区得到较好落实，又最大限度地发挥社区的自治功能，让政府依法行政和社区依法自治形成有机衔接。推进社区减负增效，需要系统总结我国社区目前面临的现状，分析存在问题的各类原因，切实做到社区减负不留余地，社区增效不遗余力。

一、我国社区减负增效的主要现状

近年来，我国各地区各部门积极推进社区减负工作，努力探索并创新社区治理的有效实现形式和成功经验。但是，从社区工作的现状来看，仍然存在以下三个方面的突出问题。

（一）社区工作任务少不下来。

社区减负增效工作开展以来，取得一定成效，但依旧任重道远。社区工作最大的特点就是行政事务多、工作指派多、检查评比多、部门牌子多、会议台账多、统计报表多、代收费用多、证明盖章多等。社区也面临了新问题，例如有的社区挂牌虽然减少，但工作量却依旧很大；有的社区常规性任务减少，但临时性任务越来越多。社区依然是基层政府的“手”和“腿”。

（二）社区干部负担轻不下来。

“上面千条线，下面一根针”，各级政府部门千头万绪的工作都要落实到社区干部身上，长期以来身兼数职都是基层社区工作者的常态。有的社区书记除主持全面工作外，还身兼八个具体条线的工作，有的社区工作人员甚至连专业的经济普查工作都要成为主力。社区工作人员所谓的“不堪重负”就是在呼吁，希望通过进一步的减负增效能够实现他们专注服务于民的工作本质。社区干部迫切希望腾出更多精力深入居民、贴近居民、服务居民。

（三）服务居民的效果好不起来。虽说社区干部的任务多，负担重，但如果这些工作是居民欢迎的，那社区干部任劳任怨也值得。实际上，社区干部做的大量事务与居民的需求是脱节的。社区提供的，居民不需要；居民需要的，从社区层面又满足不了。社区服务与居民的需求存在着脱节的情况，从而影响了社区服务的效果。

二、当前我国社区减负增效的主要困局

（一）传统社区工作开展多是管理为主导的模式，现代社区治理模式有待建立健全。社会高速发展也意味着对社会各职能部门的职责要求在发生变化，因此站在发展的高度，对社区治理的顶层设计应随着人民需求的转变而相应调整。现代社区治理模式要求社区从应对上级评价指标、台账报表等一系列任务中解脱出来，将精力逐渐转移到提高优质服务能力、增强居民在社区的生活满意度上来。建立现代社区治理模式，就是要让社区回归服务本位，回应基层期盼根本要求，做好连接“最后一公里”的重要桥梁。减负增效是解决社区管理模式向社区治理模式转变的重要制度保障。

（二）原有“一元主体”管理体系行政化倾向大，“多元主体”的联动机制明显不足。原有社区管理体制中，政府“一家独大”，相应的社会组织发育不足、居民参与也不够。应进一步明晰政府、社区、社会组织和居民四个主体在社区治理中的职责定位，建立由党委领导、政府负责、民政部门牵头、相关部门履职、街道统一管理、社会力量有效衔接、社区居民有序参与的多元社区治理体制。厘清基层政府及其派出机关与社区自治组织的职能边界，理顺社区自治组织的职能边界，理顺社区自治组织与其他组织的工作关系，不断完善“社区、社会组织、社工”三社联动机制。

（三）原有工作方式自上而下，居民内生动力不足。政府的职能是社会治理，群众的需求是社区服务，自下而上的工作方式是将社会治理与社区服务有机结合的重要路径。政府为群众服务其实也就是在履行治理职能，但是如果脱离了群众需求的职能履行，便缺失了服务群众的根本要求。只有自下而上，从居民的角度出发，提高居民的知晓率、参与度，调动居民的内生动力，才能有力的解决社区治理服务于民的本质问题。

三、开展社区减负增效工作的主要内容

民政部、中央组织部印发的《关于进一步开展社区减负工作的通知》，将开展社区减负增效工作定为八项主要内容，确保社区减负增效有规可守、有序可遵。

（一）明确新时期社区职能，是社区减负增效的重要基础

1. 依法确定社区工作事项。一是实行社区工作准入制度。明确社区的职能定位，尽最大努力去行政化，“从严把住社区的门”，不能让社区“种了别人的田，荒了自己的地”，努力推进社区的工作从自上而下的安排转为自下而上的服务，从管理走向治理。二是社区协助的事项应有必要的经费和工作条件。一方面是对社区事务做减法，切实减轻社区负担；另一方面也要对基层人民政府及其职能部门、街道办事处做加法，使其承担自身应有职责；应由社区协助的事项，应按照“权随责走、费随事转”的原则与社区（村）协商，在提供必要的经费保障和工作条件前提下，可委托社区（村）承接和办理，保障社区事务责、权、利的有机统一。三是原则上取消经济任务和以社区为责任主体的其他工作事项。严格落实《通知》要求，社区承担的招商引资、协税护税、经济创收等任务指标，以及社区作为责任主体的执法、拆迁拆违、环境整治、城市管理等事项，原则上一律取消，使社区在“瘦身”之后腾出更多的精力为居民提供更多优质的服务。

2. 规范社区考核评比活动。新的社区考核评比制度按照中央办公厅、国务院办公厅《评比达标表彰活动管理办法（试行）》精神执行，以各市（地、州、盟）为单位建立统一指标体系并取消各职能部门单独考评活动，建立了自下而上的居民满意度考核指标。一是严格执行《评比达标表彰活动管理办法（试行）》。规范社区评比达标表彰活动，应围绕中心、服务大局，遵循严格审批、总量控制、合理设置、注重实效的原则，坚持公开、公平、公正，面向基层和工作一线，严格按照规定的条件、权限和程序进行。二是实行综合考核评比体系。取消各职能部门对社区单独组织的考核评比活动，减少不必要的重复，由市（地、州、盟）为单位对社区工作实行综合考核评比，建立统一的考核评比指标体系。三是将群众满意度纳入社区考核的主要评价标准并取消“一票否决”事项。打破“上评下”传统的绩效考核方式，推行群众评议的“下评上”方式，建立“双评议”制度，切实增强社区服务居民的意识和责任；“一票否决”是党委、政府推进重点工作落实的重要措施，对于促进改革发展稳定，解决相关经济社会问题发挥了重要作用，但是某些时候“一票否决”有泛化倾向，取消社区“一票否决”可以有效应对事项名目繁多、指标层层加码问题，减轻基层负担、减少行政成本。

（二）逐步实现社区做减法，是社区减负增效的首要任务

1. 清理社区工作机构和牌子。各职能部门在社区设立的工作机构和加挂的各种牌子背后是社区应接不暇的繁重工作，需要清理规范已有牌子、严格把控现有牌子、取消牌子与考核的关联，“从严清理社区的墙”。一是原则上清理规范各种牌子。根据社区工作实际和人民群众需求，对各职能部门在社区设立的工作机构和加挂的各种牌子进行规范清理，通过整合和取消的方式彻底清理社区的墙。二是对外只挂两块牌子一个标识。社区办公场所对外只悬挂社区党组织、社区居民自治组织的牌子以及“中国社区”标识，推动社区工作回归服务本位，回应基层期盼需求。三是挂牌子与否不作为考核社区工作的依据。各职能部门不得以是否挂牌子、设机构作为考核社区工作的依据，将规范社区挂牌与压缩达标评比有机结合，从相互制约走向共同发展。

2. 精简社区会议和台账。居委会工作中普遍存在“两多”“两少”现象。两多是指会议多和台账多，由于居委会干部忙于应对各种会议和台账表格，使得居委会机关化日趋严重，从而又导致两少，即群众接触少、实事做的少。因此，要杜绝形式主义，“从严规范社区的帐”，增强社区服务实效。一是压缩会议活动。大力压缩基层人民政府及其职能部门、街道办事处要求社区参加的各类会议和活动，弱化居委会的行政主导型社区管理惯性，回归居委会的社区服务职能。二是精简台账报表。大幅减少各职能部门针对社区的各类台账和材料报表，整合内容重复、形式雷同的材料报表，对不必要的台账要取消，重复、相似的台账要合并，一些台账应由职能部门负责的要收归处理。

3. 严格社区印章管理使用。社区公章之负往往超出了社区工作范畴，为难了社区工作人员，居民需要的证明内容五花八门，社区不出具证明往往又会引发居民的强烈不满。通过列清单、明规定、厘职责来规范社区的用章制度是社区减负的重要措施。一是制定社区印章使用清单。以市（地、州、盟）为单位制定社区印章使用范围清单，各地以市为单位，纷纷制定各自社区印章使用范围清单，印章使用普遍减少四分之三以上。二是法律法规规定确有能力证明的可使用印章。印章的使用有规可循，有清单可依，对于属于社区职责范围内的，遵照法律法规规定可以盖章。三是非职责范围内的章不盖。各职能部门、企事业单位、社会组织职责范围内的证明核实事项不得要求社区出具证明。

（三）稳步落实社区做加法，是社区减负增效的根本目标

1. 整合社区信息网络。社区信息化建设可以更好地提升社区治理水平，增强社会自治和服务功能，是推动社区回归本质，将更多精力、资源服务于居民的有效手段。一是加快社区公共服务综合信息平台建设。逐步实现社区公共服务事项的一站式受理、全人群覆盖、全口径集成和全区域通办。二是精简业务系统和服务终端。精简各部建设和部署在社区的业务应用系统和服务终端，部门新建业务系统不再单设服务终端或向社区延伸，已建成的各类业务应用系统要逐步向社区公共服务综合信息平台迁移或集成，切实做到“从严整理社区的网”。三是信息平台资源共享。规范各类业务应用系统与社区公共服务综合信息平台的共享范围、共享方式和共享标准，实现数据一次采集、资源多方共享，有效避免资源壁垒和重复性工作。

2. 增强社区服务能力。社区减负只是路径，如何通过减负来增加社区服务能力，增强社区服务效率才是更深层次的目标。一是政府购买服务。建立健全基层政府购买服务机制，逐步扩大购买服务资金来源和数量，拓展购买服务领域和范围，规范购买服务程序和方式，将适合采用市场化方式提供的公益性、专业性、技术性服务交由社会组织、企业等社会力量承担。二是发展壮大社会组织。积极培育发展社区社会组织，加快社区工作者队伍专业化建设，充分发挥社区的平台作用、社区社会组织的载体作用、社会工作专业人才的骨干作用，通过“三社联动”不断提升社服务管理水平。三是加大财政投入保障。加大财政保障力度，统筹整合各级各部门相关社区建设资金，重点保障社区工作经费、人员报酬、服务群众专项经费以及社区服务设施和信息化建设经费，更好地为群众提供精准有效的服务。

（四）切实加强党组织领导，是社区减负增效的有力保障

社区减负增效工作的稳步推进，必须在党政统领下，由民政、组织部门牵头协调，有关部门积极参与，共同抓好落实。一是各省（区、市）、市（地、州、盟）、县（市、区、旗）民政、组织部门要逐层推进、层层落实。省级民政、组织部门要统一安排部署，加强工作指导，研究解决社区面临的重大问题；市级民政、组织部门要深入摸排，制定工作计划和实施方案，协调有关部门，抓好组织实施；县级民政、组织部门要逐项抓好落实，确保工作落地见效。二是将社区减负纳入基层党委书记述职评议考核体系。市县乡党委书记抓基层党建工作的重要内容之一就是社区减负，各级组织领导应将社区减负、提升社区服务群众能力、提高群众满意度作为基层党建工作重要目标之一。三是深入开展社区减负专项行动。借鉴党的群众路线教育实践活动做法，部署开展专项行动，上下联动、集中推进社区减负工作。四是以督查促落实。适时组织开展联合督查，各地各部门也要组织力量，明察暗访、督促落实。五是总结经验长期推广。以舆论宣传为手段，加强总结各地社区减负工作的宝贵经验，探索成功模式并形成长效机制。

四、深入推进社区减负增效的思路建议

社区减负增效包括两个环节，第一个环节是社区减负，即减少社区行政事务；第二个环节是社区增效，即提升社区服务效能。社区减负是手段，是解决现存社区问题的重要方式；社区增效是目标，是定位未来社区功能的重要标准。社区减负与社区增效之间是相辅相成的辩证关系，减少社区负担是推动社区增效的基础保障；反过来，增加社区中各类组织的效能和扩大居民参与也是社区真正减负的重要助力。

（一）把牢关口，坚持社区减负不放松。社区减负政策的落地实施不是一蹴而就的，需要各方力量的不断推进和监督考核。要切实减牌子、减考核、减评比检查、减事务，规范社区准入事项。各地要结合实际情况，制定《社区依法依规履职清单》《社区协助事务清单》《社区挂牌准入清单》《社区考核准入清单》等，并加大督促检查力度，对社区减负增效工作措施落实不到位的，要进行通报批评、督促整改。要将社区减负增效工作作为全面深化改革、创新社会治理的一项基础工程来深入研究、持续推进。

（二）优化服务，坚持需求导向不松懈。做好社区服务的关键有三点：第一，抓住居民需求点。抓住居民需求点是提升社区服务效能的根本，社区多样化以及社区居民多元化使得社区服务不能一成不变，应合理利用大数据的建立，挖掘不同社区类型、不同居民群体对于社区服务的需求，因地制宜、因人而异地抓住居民的需求。第二，找准服务着力点。找准服务着力点是提升社区服务效能的手段，针对不同类型群体的需求，制定相应服务计划和方案，有针对性、有目标性的为居民服务发力，逐步提高居民对社区的归属感、信任感。第三，定位长远增长点。定位长远增长点是提升社区服务效能的目标，社区服务是不断优化、不断发展的长远任务，能够满足居民诉求、符合居民实际的服务项目应维持加强。社区居民是具有流动性的，社区居民的需求也是具有多变性的。社区服务应保持长远发展眼光，不断寻找能够更好服务于居民的增长点，联合多方力量，共同做好社区服务工作，提高居民社区生活满意度，为社区增效凝聚群众力量。

（三）激发活力，坚持居民主体不包揽。健全社区党组织领导的充满活力的居民自治机制，深入开展居民代表会议、协商议事、居民听证会等基层民主决策实践，开展社区公共事务、公共问题自我管理、自我服务、自我教育的基层民主管理实践，开展居务公开、居民评议等基层民主监督实践，全面推进基层民主自治制度建设。积极探索社区邻里节、睦邻节等社区公共节日形式，增强社区认同感和归属感；不断创新“社区自治家园”“楼组自治”“弄堂自管”等自治方式，扩大居民参与；深化“居民议事会”“社区论坛”“民情恳谈会”等协商形式，推进基层民主协商制度化。通过激发基层的活力，增强社区居民的主人翁意识。

（陈煜婷系上海行政学院社会学教研部讲师、博士，何海兵系上海行政学院社会学教研部教授、副主任、国家行政学院博士后）