牢牢牵住“减负增效”这个社区治理的牛鼻子

张艳国

牢牢牵住“减负增效”这个社区治理的牛鼻子

张艳国

2015年7月，民政部和中央组织部联合印发了《关于进一步开展社区减负工作的通知》。这是我国开展社区建设和治理工作以来，在国家层面就社区减负增效工作作出系统安排的第一个权威文件。文件从依法确定社区工作事项、规范社区考核评比活动、清理社区工作机构和牌子等方面，对各地开展社区减负增效工作提出了明确要求。从地方社区减负情况看，各地探索形成了一批各具特色的经验和做法，社会治理效益明显，体现了贯彻落实文件精神的初步成效。牢牢牵住“减负增效”这个社区治理的牛鼻子，对于破解当前社区治理难点，优化社区治理结构，提高政府公共服务能力，提升社区治理绩效，推进社区治理体系和治理能力现代化等各项工作都具有十分重要的意义。

一、“减负增效”是破解社区治理难题的必然选择

基层社会治理的实践表明，群众自治组织“超负荷承载”，充当基层政权的“脚”和“手”，既销蚀了社区自治与服务居民的自身职能，也制约了自治组织发展的活力，甚至成为社区治理诸矛盾和问题的根源。在社区治理格局中，为社区减负，使社区增效，是一个至关重要的问题，是破解社区治理难题的必然选择。

第一，社区负担过重已经成为社区治理的负能量。从调查统计资料来看，社区承担了大量来自上级党政部门的指令性任务，社区居委会和社区工作站人员的大部分精力和时间都用在应付检查、做台账、搞评比等与社区自治无关或关系不大的事项上。如江苏常州，社区工作任务101项，创建达标评比71项，网站及信息系统27个，台账资料109套，盖章证明项目80项。社区干部近三分之二的精力用于参会、迎检和做台账；［1］在苏州，社区需要承担完成的事项有125项，达标评比30项，盖章59项。［2］如重庆，民盟中央对该市70多个城乡社区进行调查发现，城市社区平均承担42类73项事务工作。社区工作人员约70%的精力和工作时间用在完成上级部门交办的各类工作上。［3］如山东青岛，社区需要承担中央、省、市、区、街道层层交办的工作任务多达307项，其中，承担市级部门任务118项，分别涉及党政、群团、执法等30余个部门单位。社区工作人员往往一人身兼数项甚至几十项工作任务，很难有精力为社区群众提供服务。［4］如江西南昌，根据笔者调查，2014年该市每个社区平均要完成上级交办的任务有383项；2015年南昌市西湖区在开展社区减负工作时，梳理统计社区任务数高达387项。数据显示，社区负担过多过重已经成为一个普遍现象，社区干部形象地说，“社区负担压得他们喘不过气来”。尤其是那些大大小小的行政性事务如同一根根绳索，捆住了社区的手和脚，使社区治理遭遇了“负能量之累”，正能量无法得到充分释放。

第二，减负增效是破解当前社区治理困境的突破口。应该看到，当前社区治理中存在的诸多问题，比如社区服务能力不强、社区参与率低、社区自治组织行政化、社区治理路径依赖、社区治理碎片化、社区公共性发育不足等，都与社区负担过重有着密切的关联，社区干部形象地说，“它们之间剪不断，理还乱”。社区负担过重，必然造成社区“角色淡化”和“职能蜕化”，从而丧失了社区自我管理和自我服务的属性。可见，减负增效是破解当前社区治理难题的突破口：一方面，社区减负增效在本质上体现着政府职能转变这样一个根本性问题。传统的政府威权过强，“无孔不入”，把一切社会组织都行政化，必然体现为对社区指令过多，摊派过重，管控过度，造成社区负担与社区能力之间的矛盾；另一方面，减负增效本质上体现着解放和增强社区自治和服务能力这个基层善治的根本问题，把社区从行政任务过多中解放出来，社区就有充足时间和精力“以居民为中心”，而不是“以政府为中心”，为社区居民提供更优更好的服务。

第三，减负增效是全面推进社区治理工作的牛鼻子。减负增效首先要站在社会治理的时代高度，从政府职能转变做起，打破政府过去在社区“包揽一切”“包办代替”“包打天下”的思维定式，使政府和社会各归其位、各担其责、各有所为，形成平等参与、良性互动的社区生活共同体。当前，我国社区治理的结构性障碍主要表现为在党组织、政府、社区自治组织、社会组织、社区居民诸要素之间，还没有形成良性互动关系。有效解决当前社区治理中的结构性矛盾，就是要抓住减负增效这个关键点：一是要解决党组织领导能力不强的问题，有的社区党组织瘫痪甚至缺失，不能有力组织党员开展活动，党员先锋模范作用不明显。二是要解决政府的“越位”与“缺位”的问题，即政府部门各自为政，将大量行政任务下派到社区，却忽视了政府公共服务能力建设。三是要解决社区自治组织“错位”的问题，由于社区自治组织的大量时间和精力被党政机关行政任务占据，社区自治组织的工作人员难以履行服务居民、服务社区的相关职能，社区居民形象地说，“社区干部端着社区的饭碗，干着别人的活”。四是要解决社会组织参与不足的问题，当前各类社区社会组织，尤其是社区服务组织和社区志愿者组织数量不足，行动能力有限，成为政府转变职能、实施政府购买服务工作的短板。使社区减负增效，促进社区治理健康发展，最根本的是落实中央提出的“改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能”要求。

二、切实做到“减负”“增效”两手抓、两手都硬

对症下药，看准当前社区治理中的结构性矛盾，就要从社区治理的问题导向和发展方向出发，以提升社区社会服务能力、提高社区现代治理能力为主要目标，既治标，又治本。从社区减负的角度看，增效是目的；从社区增效的要求看，减负是前提，是基础。只有做好减负这个基础工作，增效才能管长远。减负增效虽然是一个整体，是一项工作，但要有“减什么”和“如何增”的“两个思维”和“两套办法”，两手抓，两手都硬；既不能“只减不增”，也不能“只增不减”，更不能“增减相抵，原地踏步”。同时有机地做好“减法”和“加法”，就是要根据社区负担的内容类别，采取有针对性的措施对社区进行减肥瘦身，达到增强社区服务能力，激发社区多元参与活力，不断提高社区治理水平的目的。

第一，正确处理社区减负与增效的关系。社区减负工作怎么减，标准是什么，哪些是不合理的负担，哪些是外来附属于社区的，都必须有科学依据和衡量标准，做到心中有数；社区增效如何增，途径在哪里，什么方法最有效，衡量标准是什么，也要做到脑子清楚、心里明白。概括地说，减要减在刀刃上，增要增在活力上。通过减负，使社区治理能力得到增强和拓展，使居民充分享有舒适、便捷、幸福、安全的现代社区生活，切实提高社区居民的生活质量，使经济社会发展成果惠及社区居民。当然，要防止社区减负增效工作陷入形式主义的泥潭，杜绝跟风式减负、运动式减负、作秀式减负等“假减负”，更要防止借减负增效之名，行“减负增负”之实。必须以社区治理能力提升和治理绩效优化为标准，衡量和评估社区应工作事宜。而这种评估、评价也应当是全方位的、系统的，最根本的是由社区居民说了算，而不是由政府说了才算。此外，党政领导部门在制定社区工作事项清单和社区工作准入制度时，要充分体现民主协商精神，尊重社区自治组织和社区居民的知情权、参与权、表达权、监督权，倾听社区的意见和建议，不能替他们做主，不能替他们做决定。

第二，采取针对性措施进行社区减肥瘦身。从当前社区工作实际来看，社区负担过重主要表现为行政事务多、检查考评多、会议台账多、不合理证明多等“四多”问题。一是要全面建立社区工作准入制度。根据法律法规来拟定社区事务清单，明确社区自治组织与政府的职责边界与范围，区分法定职责工作事项和委托协助工作事项的处理办法，对党政部门的组织机构、工作任务、统计调查等必须延伸到社区的，严格实行准入报批制度，未经准入者不得进入社区。同时，还要剥离原来由社区承担的招商引资、经济创收等任务指标，撤销以社区为责任主体的拆迁拆违、环境整治、城市管理等事项。二是要规范社区考核评比活动。建立统一规范的社区工作综合考评、考核、评比指标体系，将各职能部门的工作指标一并纳入，各职能部门不再单独组织考核评比活动。建立以社区居民群众满意度为主要评价标准的社区考核机制，取消政出多门的社区“一票否决”事项。三是要清理社区工作机构和牌子。根据社区工作实际和群众需求，对各职能部门在社区设立的工作机构和加挂的各种牌子进行规范清理，能整合的机构一律整合，能取消的牌子一律取消。社区办公场所对外只挂社区党组织、社区居民自治组织牌子以及“中国社区”标识。四是要建立统一的电子台账。目前，各地社区每年要做的各类纸质工作台账数量和种类太多，最多的社区超过300本，这不仅浪费了社区工作者的宝贵时间和精力，还造成了社区台账弄虚作假现象。应当对各类社区纸质台账加以整合归并，取消一些不必要的台账，合并名目不同而内容重复的台账，应由职能部门处理的台账要收归处理。最好的方式是统一采用电子台账，逐步实现无纸化信息平台办公，提高台账效率，减少重复劳动。五是要规范社区盖章。要根据文件要求，开展社区盖章项目的专项清理工作，使社区盖章规范化、简捷化。法律法规有明确规定且社区有能力提供证明的，方可使用社区印章；各职能部门、企事业单位、社会组织职责范围内的证明核实事项不得要求社区出具证明。

第三，围绕社区服务能力提高社区治理水平。习近平总书记指出：“社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了”。增强社区公共服务能力是不断提高社区治理能力的重要内容和途径。一是要增强社区居民自我服务能力。社区自我服务能力的核心问题，是如何将分散的、个体化的居民，以兴趣爱好、共同关注、一致性利益、公共事务等为纽带组织起来，通过多元参与、平等对话、协商议事、民主监督等活动平台，培养居民对共同体的认同感和归宿感，培育并提升社区居民的集体荣誉感和责任感，重点培养居民在合作意识、合作技能、协调能力、商议技巧、规则意识等方面的现代素养，从而克服“集体无意识”和“集体行动困境”等问题。二是要提高政府公共服务能力。根据中央要求转变政府职能、提高服务意识和水平的精神，政府要主动转变职能，适应社区治理需要，从微观经济社会活动领域退出，增强服务意识、提高服务能力。政府还要积极引导和善于培养居民公共精神、合作意识和协作能力，使社区真正成为一个自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的居民自治体。三是要提升党组织政治领导能力。建构基层党组织领导、多元主体积极参与的社区议事平台，建立健全基层党组织领导下的多元参与机制，丰富和完善社区居民自治的形式和内容，增强基层党组织和党员干部的组织动员能力，创新基层党组织工作方法，扩大党组织和党员在社区的影响力，推动社区治理深入发展。

三、社区减负增效工作中应当注意的问题

在当前深入开展的社区减负增效活动中，还有几个值得重视的问题。

第一，必须不断提高社区减负增效工作的制度化水平。顺利推进社区减负工作，需要有法律依据，以法律法规的形式明确社区工作事项，制定社区工作准入制度，明确政府职能与社区自治组织之间的责权边界，实现社区治理权责法治化，使政府权力在预设的制度框架内有效行使，避免因权力运行界限模糊对社区治理造成不当干预。社区工作事项法治化的重点，是要厘清基层政府和社区组织在基层治理中的角色定位，努力构建政府依法治理和居民依法自治有效衔接的社区治理格局和机制。还要看到，在法治国家、法治政府和法治社会一体建设过程中，因法治思维、法治权威确立不够而造成的人治思维和乱用权力的现象仍然广泛存在，愈是在基层，表现愈严重。对它产生的消极影响和负面效应，必须严肃认真对待。在社区治理实践中，社区减负工作很容易被传统思维定式、业已形成的习惯和因既得利益而形成的各种阻力所层层消解，稍不注意就会反弹翻转。因此，必须充分发挥法律制度在社区治理中的规范、约束和惩戒作用，“把权力关进制度的笼子”，规范党政机关执法行为，把社区治理权力回归社区；进一步引导社会组织和居民尊重法律、学习法律、遵守法律，并善于用法律维护自己的权利。只有在社区居民中广泛而牢固地树立法治意识、规则意识和权利意识，才能为社区减负增效工作奠定良好的群众基础，使社区减负工作沿着制度化轨道深入发展，防止其陷入运动式减负的窠臼。

第二，必须把社区减负增效工作提升到更高层次。根据文件规定，目前社区减负增效工作以市级（包括市、州、盟）为单位开展，社区工作事项准入制度的决定权在市一级。从形式上看，哪些事项可以进入社区是由市级党政机关来判断决定的，市级党政机关有权裁量并决定社区工作清单和准入机制。但在实际上，我国现行的市级党政机关的自由裁量权范围和效力是有限的，它只能决定市直党政部门的相关工作能否下派到社区，而那些来源于更高层次、更高级别的行政性事务还必须遵照执行。在习惯上，很多地方把凡是上级党政部门的决定、政策、规章等都视为相关职能进社区的法律依据，凡是有上级党政部门制度依据的行政性事务，都推定为合法有效的、必须予以履行的社区事务。这表明，如果源于省级或国家级的行政事务、评比考核不减少，那么仅仅从市级层面推动，从社区层面着手，社区减负增效的效果还是会受到制约，很难达到文件设定的预期。特别是当前社区承担的诸多任务中，有相当一部分源于省级部门或国家机关。这些任务和事项是否合理，能否进入社区成为社区必须完成的工作，尤其需要科学研判，并拿出解决办法。因此，社区减负下一阶段的工作重点，是要在更高层次上推进政府行政管理体制改革，从而为增强社区自治能力提供更大空间和强劲动力。从根本上解决社区减负增效问题来看，文件迈出了可喜的第一步，开了一个好头。

第三，必须抓住转变政府职能这个核心问题。在社区治理中，社区减负增效工作是实现政府治理与居民自治良性互动的关键。而政府下派的大量行政性事务成为社区负担过重的根源，这就扭曲了社区治理的本质属性。政府职能不转变，附加给社区的行政性任务就不会减少，社区行政化趋势就不会被终结，减负增效的目的也就不能如期完成。因此，政府职能转变的确是社区减负的核心要素。从社区治理与社会建设角度说，着眼于社区减负增效，促进政府转变职能，不是简单地、单纯地取消行政负担行为，而是面向改变单纯以行政权力为主的治理模式、实现有效社会治理的一场革命。推动政府职能转变，首先要从街道办事处改革入手。自从2009年6月全国人大常委会废止了《城市街道办事处组织条例》以来，国家法律还没有对街道办事处作专门规定。街道办事处的去留问题、职责权限、改革走向等事项，尚需深入研究。对此，民政部部长李立国同志指出，“要积极推动基层政府职能转变。……各地可以从本地实际出发，或探索区直管社区体制，或探索街道“中心制”，达到人力、财力、物力向社区下沉”［5］，很有现实针对性。因此，推动街道办事处改革，应当取消街道一级的招商引资等经济职能和经济考核指标，在街道一级建立群众服务中心，淡化其行政机关色彩，建立服务型街道办事处，增强其直接服务群众的意识和能力。当然，在国家层面，还应成立具有综合协调全国社区治理的职能部门，对各职能部门的相关职能进行整合归并，减少政出多门，为社区减负提供统一的制度框架，该下放的权力要下放，该撤销的任务要撤销，该归并的职能要归并，从根本上杜绝权力支配社区的现象。

（作者系江西师范大学副校长、教授、博士生导师）

1 蔡炜， 唐澄. 常州：减负增效迈向社区善治.《新华日报》2014 年8月3日第1版.

2 唐悦. 社区负担做减法 服务民生做加法.《新华日报》2015年8月19日第2版.

3 孙彦川.“三驾马车”拉动社区建设.《中国社会报》2015年3月13日第3版.

4 姜宁， 于晶. 青岛：缩回政府不该伸向社区的手.《中国社会报》2015年9月23日第1版.

5 李立国. 在推进社区治理中维护基层社会和谐稳定.《求是》2014年第1期.