改革开放以来中共党内法规中的党员民主权利及其保障

邸乘光

(安徽省社会科学院马克思主义研究所，安徽合肥230051)



改革开放以来中共党内法规中的党员民主权利及其保障

邸乘光

(安徽省社会科学院马克思主义研究所，安徽合肥230051)

党员是党的主体，居于主体地位，享有民主权利。党章是党的根本大法和最高行为规范。党员权利及其保障既要通过党章来确立，也要依靠党章来保障，因而必然会在党章中得以体现。改革开放后，中共先后召开第十二至十八次全国代表大会，制定了中共十二大党章、通过了6部党章修正案，其间还制定了《关于党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党员权利保障条例(试行)》及《中国共产党党员权利保障条例》。通过对这一时期中共历部党章及有关党内重要法规的考察，我们可以清晰地看到，中共十一届三中全会以来，党内民主的发展逐步走上了健康发展的轨道，党员民主权利及其保障迅速恢复并不断完善，初步实现了制度化、规范化。

改革开放历史新时期；党章；党内法规；党员权利保障

中国共产党是由“中国工人阶级的有共产主义觉悟的先锋战士”“按照民主集中制组织起来”的马克思主义政党。党员作为“党的肌体的细胞”，同时也是这个党的主体，亦即党的组织、党的权力、党的生活、党的工作、党的建设和党的事业的主体。[1]作为党的主体，自然居于主体地位，而居于主体地位的根据和标志，就是享有一定的民主权利。党员的民主权利通常是以党章或其他党内法规形式予以确认并加以保障的。能否合理赋予并切实保障党员的民主权利，对党的建设影响极大。回顾和考察其演进历程，总结和汲取经验教训，对进一步扩大和保障党员民主权利，发展党内民主，增强党的活力，协同推进党的建设新的伟大工程和中国特色社会主义伟大事业，具有重要意义。

1978年12月召开的中共十一届三中全会(以下简称“三中全会”),是建国以来中共历史上具有深远意义的伟大转折。“三中全会”以来，中共认真总结了历史经验特别是“文化大革命”的教训，深刻认识到扩大和保障党员民主权利、健全党内民主制度、发展党内民主的极端重要性，找到了通过改革创新推进包括党员民主权利保障制度在内的党内民主制度建设的正确路径。30多年来，随着中国政治民主化进程的加快，党内民主有了很大发展，党员民主权利及其保障制度也经历了一个恢复、发展和逐步完善的历史进程。中共这一时期历次全国代表大会制定和修改的党章及有关的党内重要法规关于党员民主权利及其保障的规定，是这一历史进程的集中反映和权威记录。

一、从《关于党内政治生活的若干准则》到中共十二大党章

“三中全会”作为建国以来中共历史上具有深远意义的伟大转折，不仅开启了中国改革开放历史新时期，而且重新开启了党和国家的民主发展进程。在“三中全会”前夕召开的中央工作会议上，邓小平发表极其重要的讲话，即在中央工作会议闭幕会上所作的题为《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的著名讲话。这篇讲话实际上是“三中全会”的主题报告，也是人们公认的中国改革开放的第一个宣言书。正是在这篇重要讲话中，邓小平率先提出要真正实现民主集中制，保障党员权利。他明确指出：“因为在过去一个相当长的时间内，民主集中制没有真正实行，离开民主讲集中，民主太少。”“当前这个时期，特别需要强调民主。”“宪法和党章规定的公民权利、党员权利、党委委员的权利，必须坚决保障，任何人不得侵犯。”[2]144“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”[2]147这里不仅明确提出了党员民主权利及其保障的问题，而且深刻揭示了党章在保障党员民主权利方面的至高地位和根本作用。正是在邓小平积极倡导下，随之举行的“三中全会”根据历史的经验教训，决定健全党的民主集中制，健全党规党法，严肃党纪。会议强调：“一定要保障党员在党内对上级领导直至中央常委提出批评性意见的权利，一切不符合党的民主集中制和集体领导原则的做法应该坚决纠正。”[3]131979年9月，中共十一届四中全会讨论通过的叶剑英代表党中央、人大常委会和国务院在庆祝中华人民共和国成立35周年大会上的讲话，也在总结历史教训的基础上强调必须“切实保障全体党员和全体公民的民主权利，使党内民主和社会主义民主制度化、法律化。”[3]231所有这些，都为在改革开放历史新时期发展党内民主、保障党员权利奠定了思想基础、提供了原则指导。

(一)《关于党内政治生活的若干准则》与党员民主权利及其保障

1980年2月，中共十一届五中全会讨论了《关于党内政治生活的若干准则》(以下简称《准则》)。《准则》共有12条，它的草案在1979年2月由中央政治局原则通过，3月以后在党内广泛征求意见，经过几次修改，由中央政治局再次通过后提交这次全会讨论。全会认为，《准则》总结了中共几十年来处理党内关系的经验教训，特别是“文化大革命”十年间同林彪、“四人帮”斗争的经验教训，是对党章的必不可少的具体补充，对发扬党内积极因素、克服消极因素，发挥党员的先锋模范作用，具有重要的意义。在《准则》中，至少有5条涉及党员民主权利及其保障。

1.第六条强调“发扬党内民主，正确对待不同意见”。该条规定：“发扬党内民主，首先要允许党员发表不同的意见，对问题进行充分的讨论……”“要严格实行不抓辫子、不扣帽子、不打棍子的‘三不主义’。”“要纠正一部分领导干部中缺乏民主精神，听不得批评意见，甚至压制批评的家长作风。对于任何党员提出的批评和意见，只要是正确的，都应该采纳和接受。”领导干部中存在的“违反党内民主制度和违反革命道德品质的行为”，特别“严重违法的罪行，必须受到党纪国法的严惩”[3]424-425。这既涉及党员参与党内问题讨论和发表不同意见的权利，以及对领导机关和领导干部提出批评和意见的权利；也涉及对党员的这些民主权利的保护和保障。

2.第七条强调“保障党员的权利不受侵犯”。该条规定：“各级党组织必须切实保障党员的各项权利。侵犯党员权利的行为，是严重违反党纪的。”“党员有权在党的会议上和党的报刊上参加关于党的政策的制定和实施问题的讨论，有权在党的会议上对党的任何组织和个人提出批评。党员对党的方针、政策、决议有不同意见，可以在党的会议上提出，也可以向各级党组织直至中央作口头或书面的报告。”“对于犯了严重错误拒不改正或不称职的干部，党员有权建议罢免或调换。”“党员对党组织关于他本人或其他人的处理，有权在党的会议上、或向上级组织直至中央提出声明、申诉、控告和辩护。党组织对党员的声明、申诉、控告和辩护必须及时处理或转递，不得扣压，承办单位不得推诿。申诉和控告信不许转给被控告人处理。不许对申诉人或控告人进行打击报复。”“党组织对党员的鉴定、结论和处分决定，必须同本人见面。在通过处分决定的时候，如无特殊情况，应通知本人出席会议。党组织要认真听取和考虑本人的意见。如本人有不同的意见，应将组织决定和本人意见一并报上级党组织审定。”[3]426-427这一条涉及党员多方面的民主权利，包括参加关于党的政策的制定和实施问题讨论的权利；对党的组织和个人提出批评的权利；对党的方针、政策、决议提出不同意见及向各级党组织直至中央报告的权利；对党的组织和党的工作提出批评和建议的权利；对不称职干部提出建议罢免或调换的权利；以及就党组织关于本人或其他人的处理提出声明、申诉、控告和辩护的权利等。同时，该条还确认了各级党组织保障党员各项权利的主体责任，明确了侵犯党员权利行为的违反党纪的性质，并且提出了保障党员民主权利的一些具体举措。

3.第八条强调“选举要充分体现选举人的意志”。该条规定：党内“选举要充分发扬民主，真正体现选举人的意志，候选人名单要由党员或代表通过充分酝酿讨论提出。选举应实行候选人多于应选人的差额选举办法，或者先采用差额选举办法产生候选人作为预选，然后进行正式选举。……候选人的基本情况要向选举人介绍清楚。选举一律用无记名投票。”“不得规定必须选举或不选举某个人。个别有特殊情况的人，需要由组织上推荐选入的，也必须确实取得多数选举人的同意。要坚决反对和防止侵犯党员选举权利，使选举流于形式，妨碍选举人体现自己意志的现象。”[3]427党员的选举权与被选举权是党员最重要的民主权利。该条规定对保障党员的选举权与被选举权具有重要意义。

4.第十条强调“正确对待犯错误的同志”。该条规定：“对于一切犯错误的同志，要历史地全面地评价他们的功过是非，不要一犯错误就全盘否定”；“要给他们改正错误、继续为党工作的条件”；“对犯错误的同志进行批评是完全必要的，但是不可采取一哄而起的围攻、不让本人辩解、也不让其他同志发表不同意见的‘斗争会’方式”，“不准用超越党的纪律或违犯国家法律的手段对待党员”；“对人的处理应十分慎重。敌我矛盾和人民内部矛盾一时分不清的，先按人民内部矛盾处理”[3]429-430。这一条主要涉及犯错误党员的民主权利，对保障犯错误的党员的民主权利具有重要作用。

5.第十一条强调“接受党和群众的监督，不准搞特权”。该条规定：“所有的党员都是平等的同志和战友，党的领导干部要以平等的态度待人，不能以为自己讲的话不管正确与否，别人都得服从，更不能摆官架子，动辄训人、骂人。”“各级领导干部要定期听取所在单位的党员和群众的意见和评论。”[3]431、432这一条主要涉及党员在党内的平等地位及对领导干部的监督权。党员在党内的平等地位，是落实党员各项民主权利的重要基础。没有党员在党内的平等地位，其他民主权利都是空的，根本无法实现。

党章对党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标、组织原则和组织机构、党员义务和权利以及党的纪律等作出根本规定，是最根本的党内法规，是制定其他党内法规的基础和依据；准则对全党政治生活、组织生活和全体党员行为作出基本规定，是仅次于党章的党内重要法规。《准则》的制定和施行，是我们党在党内政治生活(也包括基本组织生活)方面进行拨乱反正的重要成果，不仅恢复和扩大了党员的民主权利，而且在一定程度上强化了对党员民主权利的保护和保障，对发展党内民主、调动党员的积极性、创造性发挥了重要作用。

(二)中共十二大党章高起点确立和拓展了党员民主权利及其保障

1982年9月1日至11日，中国共产党第十二次全国代表大会在北京举行。大会通过了经过较长时间反复修改的《中国共产党章程》(以下简称“十二大党章”)。“十二大党章”的形成经历了比以往历部党章更长的时间和更大范围的讨论。早在中共十一届五中全会召开之前，就已经形成了《中国共产党章程》(修改草案)。1980年2月，中共十一届五中全会既讨论和通过了《关于党内政治生活的若干准则》，也讨论了《中国共产党章程》(修改草案)。经过这次全会的讨论，根据全会意见修改以后又发到全党广泛讨论，然后又根据讨论中提出的意见再加修改，最后才提请中共第十二次全国代表大会审议通过。“十二大党章”总结和吸收了建党以来尤其是执政以来的党的建设的历史经验，继承和发展了“七大党章”和“八大党章”的优点，清除了“十一大党章”中“左”的错误，适应了改革开放和社会主义现代化建设对党的建设的客观需要，作出了一系列创新性规定，并且完善了党章的结构体系,从根本上奠定了现行党章的基本规范。从党员民主权利及其保障方面来说，“十二大党章”并不仅仅是恢复了“七大党章”和“八大党章”的有关规定，而是通过总结和吸取历史的经验教训，在更高的起点上确立和拓展了党员民主权利及其保障。

1.在第一章“党员”中恢复了党员权利专条，同时大大地扩展了党员权利的内容。“十二大党章”的第四条明确规定：“党员享有下列权利：(一)参加党的有关会议，阅读党的有关文件，接受党的培养和训练。(二)在党的会议上和党报党刊上，参加关于党的政策问题的讨论。(三)对党的工作提出建议和倡议。(四)在党的会议上有根据地批评党的任何组织和任何党员，向党负责地揭发、检举党的任何组织和任何党员违法乱纪的事实，要求处分违法乱纪的党员，要求罢免或撤换不称职的干部。(五)行使表决权、选举权，有被选举权。(六)在党组织讨论决定对党员的党纪处分或作出鉴定时，本人有权参加和进行申辩，其他党员可以为他作证和辩护。(七)对党的决议和政策如有不同意见，在坚决执行的前提下，可以声明保留，并且可以把自己的意见向党的上级组织直至中央提出。(八)向党的上级组织直至中央提出请求、申诉和控告，并要求有关组织给以负责的答复。”[4]70同时还特别强调：“党的任何一级组织直至中央都无权剥夺党员的上述权利。”[4]71就其规定的权利项数而言，分别比“七大党章”和“八大党章”多了4条和1条；就其所规定权利的具体内容而言，第(一)项“参加党的有关会议，阅读党的有关文件，接受党的培养和训练”，第(四)项中的“向党负责地揭发、检举党的任何组织和任何党员违法乱纪的事实，要求处分违法乱纪的党员，要求罢免或撤换不称职的干部”，第(五)项中的“行使表决权”，第(六)项中的“在党组织讨论决定对党员的党纪处分或作出鉴定时……其他党员可以为他作证和辩护”等，也都是“七大党章”和“八大党章”党员权利专条中所不曾有的。所以说，“十二大党章”关于党员民主权利及其保障的规定，并不仅仅是对七大和八大党章的有关规定的恢复，而是在更高的起点上对党员民主权利及其保障的确立和拓展。

2.在其他相关“条文”中，重申或增加了涉及党员民主权利及其保障的重要内容。“十二大党章”不仅在第一章“党员”之第四条专门规定了党员的8项权利，而且在其他相关“条文”中重申或增加了涉及党员民主权利及其保障的重要内容，其中直接涉及党员民主权利及其保障至少有5章15条。

(1)在第一章“党员”中有4条。第五条规定：“发展党员，必须经过党的支部”。“申请入党的人，要填写入党志愿书，要有两名正式党员作介绍人，要经过支部大会通过和上级党组织批准，并且经过预备期的考察，才能成为正式党员。”[4]71此条涉及党员在支部大会讨论接收新党员时的参与权、知情权和表决权，同时也涉及党员介绍他人入党的权利。第七条规定：“预备党员的义务同正式党员一样。预备党员的权利，除了没有表决权、选举权和被选举权以外，也同正式党员一样。”“预备党员预备期满，党的支部应当及时讨论他能否转为正式党员。……预备党员转为正式党员，或延长预备期，或取消预备党员资格，都应当经支部大会讨论通过和上级党组织批准。”[4]72前款涉及预备党员的权利，与“八大党章”相关规定完全相同。后款涉及党员在支部大会讨论预备党员转为正式党员，或延长预备期，或取消预备党员资格时的参与权、知情权和表决权。第八条规定：“每个党员，不论职务高低，都必须编入党的一个支部、小组或其他特定组织，参加党的组织生活，接受党内外群众的监督。”[4]72此条虽然只是关于党员都必须参加组织生活的规定，但其中隐含了党员的监督权——每个党员都必须“接受党内外群众的监督”，自然意味着作为党内群众的党员具有监督其他党员的权利。第九条规定：“党员有退党的自由。党员要求退党，应当经支部大会讨论后宣布除名……”，“劝党员退党，应当经支部大会讨论决定……如被劝告退党的党员坚持不退，应当提交支部大会讨论，决定让他限期改正错误，或宣布把他除名……”，党员自行脱党的，“支部大会应当决定把这样的党员除名……”[4]72、73。该条不仅涉及党员的退党自由权，而且涉及要求退党、被劝告退党和自行脱党的党员所在支部其他党员的相关权利(包括参与权、知情权和表决权等)。

(2)在第二章“党的组织制度”中有2条。第十条规定：“党的民主集中制的基本原则”包括“党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和在非党组织中的党组外，都由选举产生”；“党的上级组织要经常听取下级组织和党员群众的意见……”。[4]73前项主要涉及到党员的选举权和被选举权；后项则主要涉及党员意见表达权(如果所表达的是批评性意见，则又含有监督权和批评权)。第十一条规定：“党的各级代表大会的代表和委员会的产生，要体现选举人的意志。选举采用无记名投票的方式。候选人名单要由党组织和选举人充分酝酿讨论。可以经过预选产生候选人名单，然后进行正式选举。也可以不经过预选，采用候选人数多于应选人数的办法进行选举。选举人有了解候选人情况、要求改变候选人、不选任何一个候选人和另选他人的权利。任何组织和个人不得以任何方式强迫选举人选举或不选举某个人。”[4]74此条不仅直接涉及党员在党的基层组织选举(包括选举同级党的委员会和上级党的代表大会的代表)中的选举权与被选举权，而且还涉及相关的参与权(参与候选人名单的酝酿讨论)、知情权(了解候选人的情况)、请求或建议权(要求改变候选人)及对党员选举权与被选举权的保障。

(3)在第五章“党的基层组织”中有3条。第三十条规定：在党的基层组织中，“基层委员会由党员大会或代表大会选举产生，总支部委员会和支部委员会由党员大会选举产生。”[4]81该条直接涉及到党员的选举权(选举党的支部委员会，或总支部委员会、基层委员会等)和被选举权。第三十一条规定：“设立委员会的基层组织的党员大会或代表大会，一般每年召开一次。总支部党员大会，一般每年召开两次。支部党员大会，一般每三个月召开一次。”“基层委员会每届任期三年，总支部委员会、支部委员会每届任期两年。”[4]81该条虽然是关于设立委员会的基层组织的党员大会或代表大会开会频次和委员会任期的规定，但也关系着党员多项民主权利(包括知情权、参与权、表决权、选举权和被选举权等)的实现。因为党员参加上述有关党员大会，是其行使和实现民主权利的重要途径和形式。第三十二条规定：党的基层组织的基本任务，包括“组织党员认真学习马克思列宁主义、毛泽东思想，学习党的基本知识和党的路线、方针、政策，学习科学、文化和业务”；“对党员进行教育和管理，严格党的组织生活，监督党员切实履行义务，遵守纪律，保障党员的权利不受侵犯”；“吸收党员，收缴党费，审查和鉴定党员，表扬党员中的模范事迹，维护和执行党的纪律”；“开展批评和自我批评，揭露、改正工作中的缺点和错误。教育和监督党员干部和其他任何工作人员严格遵守国法政纪……”；“教育党员和群众提高革命警惕……”[4]81-83该条虽然是关于党的基层组织的基本任务的规定，但其中涉及到党员的多项民主权利，包括参与权、知情权、介绍他人入党权、意见表达权(包括批评权)、监督权、表决权和受教育权等；特别是把“保障党员的权利不受侵犯”纳入党的基层组织的基本任务，对保障党员民主权利具有重要意义。

(4)在第七章“党的纪律”中有5条。第三十八条规定：“党组织对违犯党的纪律的党员，应当本着惩前毖后、治病救人的精神，按照错误性质和情节轻重，给以批评教育直至纪律处分。”[4]85该条所规定的虽然只是党组织对违犯党的纪律的党员所应坚持的方针和原则，但其中也隐含着对党员民主权利的尊重。第三十九条规定：“党员在留党察看期间没有表决权、选举权和被选举权。党员经过留党察看，确已改正错误的，应当恢复其党员的权利；坚持错误不改的，应当开除党籍。”“各级党组织在决定或批准开除党员党籍的时候，应当全面研究有关的材料和意见，采取十分慎重的态度。”“党内严格禁止用违反党章和国家法律的手段对待党员，严格禁止打击报复和诬告陷害。违反这些规定的组织或个人必须受到党的纪律和国家法律的追究。”[4]85-86该条是关于“党的纪律处分”的规定，前款在“十一大党章”有类似规定，中款部分地恢复了“八大党章”的规定，后款则为“十二大党章”新增加的。这些规定，既直接涉及被处分党员的民主权利，同时更直接涉及对被处分党员民主权利的保障。特别是新增加的一款，对保障党员民主权利具有重要意义。第四十条规定：“对党员的纪律处分，必须经过支部大会讨论决定，报党的基层委员会批准；如果涉及的问题比较重要或复杂，或给党员以开除党籍的处分，应分别不同情况，报县级或县级以上党的纪律检查委员会审查批准。”[4]86该条既涉及被处分党员所在支部的党员在讨论和作出对于党员纪律处分决定时的参与权、知情权、意见表达权和表决权等，同时也涉及被处分党员的民主权利及其保障。第四十一条规定：“党组织对党员作出处分决定，应当实事求是地查清事实。所要作出的处分决定和所依据的事实材料必须同本人见面，听取他说明情况和申辩。决定后如果本人不服，可以提出申诉，有关党组织必须负责处理或者迅速转递，不得扣压。”[4]86该条直接涉及被处分党员的知情权、申辩权和申诉权，集中体现了对被处分党员民主权利的保障。第四十二条规定：“坚决维护党的纪律，是党的每个组织的重要责任。党组织如果在维护党的纪律方面失职，必须受到追究。”[4]86该条是“十二大党章”新增加的内容，一方面是明确了党的每个组织在维护党的纪律方面的责任；另一方面是明确了党组织在维护党的纪律方面失职必究的原则。因为维护党的纪律包括对侵犯党员民主权利行为的查处，所以，该条也就具有保障党员民主权利的重要意义和作用。

(5)在第八章“党的纪律检查机关”中有1条。第四十四条规定：“维护党的章程和其他重要的规章制度”是“党的中央和地方各级纪律检查委员会的主要任务”之一。“中央和地方各级纪律检查委员会，要经常对党员进行遵守纪律的教育，作出关于维护党纪的决定；检查和处理党的组织和党员违反党章党纪和国家法律法令的比较重要或复杂的案件，决定或取消对这些案件中的党员的处分；受理党员的控告和申诉。”[4]88该条虽然是关于党的纪律检查机关主要任务和职责的规定，但也直接涉及党员民主权利及其保障。其中“维护党的章程和其他重要的规章制度”，包含了维护党的章程和其他重要的规章制度中关于党员民主权利及其保障的规定；“经常对党员进行遵守纪律的教育”，涉及党员的受教育权利；“检查和处理党的组织和党员违反党章党纪和国家法律法令的比较重要或复杂的案件”，理应包括严重侵犯党员民主权利的有关案件；“受理党员的控告和申诉”，更是直接涉及党员的控告权和申诉权。

通过上述考察可知，“十二大党章”作为中共在“三中全会”之后认真总结历史的经验教训、进行各方面拨乱反正的基础上制定的一部党章，是一部较好地反映党的实际情况、体现执政党建设规律、适应改革开放和社会主义现代化建设对党的自身建设的客观需要的党章。这部党章根据历史的经验和教训，清除了“十一大党章”中“左”的错误，继承和发展了“七大党章”和“八大党章”的优点，特别是吸收了《准则》中有关党员民主权利及其保障的内容，对党员民主权利及其保障作了更为全面、系统和科学的规定，形成了党员民主权利及其保障的基本框架。此后，中共历次全国代表大会在修改党章时对党员民主权利及其保障的规定基本上延续“十二大党章”所确立的基本框架。在中共探索党员民主权利及其保障的历史演进中，“十二大党章”是一座重要的里程碑。

二、从中共十三大党章到《党员权利保障条例(试行)》

中共十一届五中全会、特别是十二大以后，随着《准则》和“十二大党章”的贯彻落实，不仅使党员民主权利得以重新确认并有所扩大，而且逐步强化了对党员民主权利的维护和保障，党内生活趋于正常。但是，中共在党员民主权利及其保障方面并没有就此止步，而是继续进行探索，这方面的成果主要集中体现在党的全国代表大会修改的党章(《党章修正案》)及有关党员权利保障的党内法规中。

(一)中共十三大、十四大党章中的党员民主权利及其保障

1987年10月25日至11月1日,中国共产党第十三次全国代表大会在北京举行。这次大会高度关注政治体制改革并作出具体部署。中共十三大认为：“改革，特别是政治体制改革，将为我们党的建设注入新的活力。”[5]54“以党内民主来逐步推动人民民主，是发展社会主义民主政治的一条切实可行、易于见效的途径。”[5]50-51因此，中共十三大报告从“加强党的制度建设”的角度进一步强调了党员民主权利及其保障，明确提出：“要切实保障党章规定的党员民主权利，制定保障党员权利的具体条例。侵犯党员的权利，就是违反党的纪律，必须受到党纪处分。要疏通党内民主渠道和健全民主生活，使党员对党内事务有更多的了解和直接参与的机会。”[5]51

中共十三大通过了关于《中国共产党章程部分条文修正案》的决议。根据该《修正案》，“十三大党章”对“十二大党章”修正的内容有10条，其中与党员民主权利及其保障相关的有1条，即将第十一条中“可以经过预选产生候选人名单，然后进行正式选举。也可以不经过预选，采用候选人数多于应选人数的办法进行选举”修改为：“可以直接采用候选人数多于应选人数的差额选举办法进行正式选举。也可以先采用差额选举办法进行预选，产生候选人名单，然后进行正式选举。”[5]62该条是关于“党的各级代表大会的代表和委员会”选举产生的具体办法的规定，自然涉及党员的选举权和被选举权，即党员在基层党组织选举出席上一级党的代表大会的代表和本级委员会时的选举权和被选举权。但就该条所修改的具体内容而言，并不直接影响党员的选举权和被选举权。

1992年10月12日至19日，中国共产党第十四次全国代表大会在北京举行。江泽民在中共十四大报告中，从“坚持和健全民主集中制，维护党的团结和统一”的角度强调指出：“只有实行民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合，才能充分发挥各级党组织和广大党员的积极性创造性，集中全党智慧，保证党的决策的正确和有效实施，增强党的纪律和战斗力，使我们的事业顺利前进。要进一步发扬党内民主，加强制度建设，切实保障各级党组织和党员的民主权利。疏通和拓宽党内民主渠道，使党员的意见、建议、批评能够及时准确地反映上来。在党内生活中发扬讲真话不讲假话、言行一致的优良作风，支持和保护党员依据党章规定的权利发表意见。对侵犯党员民主权利，压制党员批评，进行打击报复或诬告陷害的人和事，要认真查处。”[6]44

大会通过了关于《中国共产党章程》(修正案)(以下简称“十四大党章”)的决议。“十四大党章”所作修改比较多，内容既包括总纲部分，也包括条文部分，其中与党员民主权利及其保障有关的内容有：

在总纲部分，对党的建设必须坚持的“基本要求”之“坚持民主集中制”一项增加了新内容、提出了新要求，把“在民主的基础上实行高度的集中”修改为“民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合”，并指出这“既是党的根本组织原则，也是群众路线在党的生活中的运用”；强调“必须充分发扬党内民主，发挥各级党组织和广大党员的积极性创造性”；要求“努力造成又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志又有个人心情舒畅的生动活泼的政治局面”[7]95。这虽然只是关于坚持民主集中制的一些原则要求，但对于进一步深刻认识、扩大和保障党员民主权利，确实具有重要意义。

在条文部分，修改的内容与党员民主权利及其保障相关的有多条：一是第一章“党员”之第五条关于“发展党员”的规定，内容有增删，但没有具体涉及党员民主权利及其保障；二是第一章“党员”之第九条第二款关于“劝党员退党”的规定，文字上有调整和修改，将“党员缺乏革命意志，不履行党员义务，不符合党员条件，经多次教育仍无转变的，应当劝他退党。……如被劝告退党的党员坚持不退，应当提交支部大会讨论，决定让他限期改正错误，或宣布把他除名……”修改为：“党员缺乏革命意志，不履行党员义务，不符合党员条件，党的支部应当对他进行教育，要求他限期改正；经教育仍无转变的，应当劝他退党。……如被劝告退党的党员坚持不退，应当提交支部大会讨论，决定把他除名……”[7]100-101该条涉及被劝告退党的党员的民主权利。对照修改前的内容，虽然并无原则性的修改，但增加了一个层次，整合并理顺了其间的逻辑关系，更重要的是把“党的支部应当对他进行教育，要求他限期改正”作为第一个层次挺在前面，这就凸显了党的支部在党员教育和管理方面的责任和对被劝告退党的党员权利特别是受教育权利的尊重和保护。三是第五章“党的基层组织”中，适当调整了党的基层组织的任期，修改完善了党的基层组织的基本任务，同时根据实际工作需要进一步明确了各类党的基层组织的职责。这虽然或多或少地涉及党员民主权利，比如党的基层组织的任期的调整，就会涉及党员行使选举权和被选举权的频次，等等，但并没有实质性地影响党员民主权利及其保障。

(二)《党员权利保障条例(试行)》与党员民主权利及其保障

“三中全会”以来，中共中央一直高度重视党员权利保障问题。1982年9月，“十二大党章”中规定了党员享有的八项权利；1987年10月，中共十三大明确提出“要切实保障党章规定的党员民主权利，制定保障党员权利的具体条例”；1994年9月，中共十四届四中全会决定再次强调“要制定党员权利保障条例。明确党员正确行使权利的原则和保障党员行使权利的措施”[8]962；1995年1月，中共中央正式颁布了《中国共产党党员权利保障条例(试行)》(以下简称《党员权利保障条例(试行)》)。《党员权利保障条例(试行)》是一个重要的党内法规，也是中共历史上第一个保障党员民主权利的专门党内法规。《党员权利保障条例(试行)》共6章35条，对保障党员权利的正常行使和不受侵犯具有重要意义。

1.第一章“总则”有7条，是对《党员权利保障条例(试行)》制定的指导思想、法律依据、基本原则、适用范围等问题的总的规定及阐述。其中：第一条明确了制定《党员权利保障条例(试行)》的目的和根据：“为了发扬党内民主，健全党内生活，保障党员权利的正常行使和不受侵犯，根据《中国共产党章程》，特制定本条例。”[8]1149第二条和第七条从两个方面强调了党员权利的不可侵犯性：“党员享有的党章规定的各项权利必须受到尊重和保护，任何党员、党的任何一级组织都无权剥夺。”“任何侵犯党员权利的行为，都应受到追究；情节严重的，必须受到党纪处分。”[8]1149、1150第三至第六条则规定了保障党员权利必须坚持的基本原则，包括坚持民主集中制的原则、坚持在党的纪律面前人人平等的原则、坚持权利与义务相统一的原则、坚持实事求是的原则。

2.第二章“党员享有的各项权利”有8条，分别对应党章规定的党员的八项权利，是对党员享有的各种权利的明确规定，是《党员权利保障条例(试行)》的核心内容。党章虽然明确规定了党员的八项权利，但由于党章是党的“根本大法”，对党员的各项权利的规定只能是原则性、概括性的，不可能具体和细化。在党内生活实践中，要使党员正确行使这些权利,就必须把这些权利进一步具体化,使之具有可操作性。《党员权利保障条例(试行)》关于“党员享有的各项权利”的8条规定，就是党章规定的党员的八项权利的细化、具体化，使之更具有可操作性。例如：党章规定党员有“参加党的有关会议”的权利, 第八条将其具体为：“党员有权参加党小组会、支部大会、党员大会及按其担任的党内职务和代表资格应当参加的各种会议。”[8]1150党章规定党员有“在党的会议上和党报党刊上，参加关于党的政策问题的讨论”的权利，第九条将其具体为：“党员有权在党的会议上参加关于党的政策和理论问题的讨论，可以在党的会议上充分发表自己的意见。”“党员有权在党报党刊上参加党的中央和地方组织组织的关于党的政策和理论问题的讨论。讨论中党员以个人名义投送稿件无须经过其所在党组织审阅或批准。”[8]1150党章规定党员有“对党的工作提出建议和倡议”的权利，第十条将其具体为：“党员有权以口头或书面方式对本单位、本地区、本部门党组织，上级党组织直至中央的各方面工作提出建议和倡议。”[8]1150党章规定党员有“在党的会议上有根据地批评党的任何组织和任何党员，向党负责地揭发、检举党的任何组织和任何党员违法乱纪的事实，要求处分违法乱纪的党员，要求罢免或撤换不称职的干部”的权利，第十一条将其具体为：“党员有权在党的会议上有根据地批评党的任何组织和任何党员，也有权以写信的方式有根据地批评党的任何组织和任何党员……”，“党员有权以口头或书面的方式向党的各级组织直至中央负责地揭发、检举党的任何组织和任何党员违法违纪的事实，有权要求处分违法违纪的党员。”“党员有权要求党的组织罢免或撤换不称职的党员领导干部的职务。”[8]1150-1151党章规定党员“行使表决权、选举权，有被选举权”，第十二条将其具体为：“党组织讨论决定问题，要执行少数服从多数的原则。决定重要问题，应充分进行协商、酝酿，必要时进行表决。参加表决的党员有表示赞成、反对的权利，也可以弃权。”“每个正式党员都享有选举权和被选举权(正在受留党察看处分的党员除外)。选举人有了解候选人情况、要求改变候选人、不选任何一个候选人和另选他人的权利。”[8]1151-1152党章规定“在党组织讨论决定对党员的党纪处分或作出鉴定时，本人有权参加和进行申辩，其他党员可以为他作证和辩护”， 第十三条将其具体为：“在党的支部大会讨论决定对党员的党纪处分时，在党组织对党员作出鉴定时，本人均有权参加和进行申辩，其他党员可以为其作证和辩护。”[8]1152党章规定党员“对党的决议和政策如有不同意见，在坚决执行的前提下，可以声明保留，并且可以把自己的意见向党的上级组织直至中央提出”，第十四条将党员行使声明保留不同意见的权利的方式具体为“有权以口头或书面的方式向党组织声明保留”[8]1152。党章规定党员有“向党的上级组织直至中央提出请求、申诉和控告，并要求有关组织给以负责的答复”的权利，第十五条将其具体为：“党员在政治、工作、学习等方面遇到重要问题，需要党组织帮助解决的，有权向各级党组织直至中央提出请求。”“党员对于党组织给予本人或其他党员的处分、鉴定、审查结论或其他处理不服，有权逐级向党组织直至中央提出申诉。”“党员的各项合法权益受到党组织或其他党员的侵害时，有权向上级党组织直至中央提出控告。”[8]1152

3.第三章“对党员各项权利的保护”也有8条，与党章和《党员权利保障条例(试行)》规定的党员的八项权利一一对应，是对党组织如何维护党员各项权利的规定。其中，第十六条是关于党组织保障党员参加党的会议、阅读党的文件、接受党组织教育和培训权利的具体规定。要求党组织“要创造条件，保障党员及时参加其应当参加的各种会议”，并在党的有关重要会议之后“按有关规定和要求及时将会议内容和决议向党员传达”；“应给党员提供阅读党的文件的必要条件”；“要有计划地采取多种形式，经常对党员进行教育和培训”[8]1152-1153。第十七条是关于保障党员在党的会议上和党报党刊上参加关于党的政策和理论问题讨论权利的具体规定。要求党组织“要根据上级党组织的安排，组织和引导党员参加关于党的政策问题的讨论”；“决定在会议上和党报党刊上讨论某方面问题时，应将讨论的时间、方式和内容，通过适当方式告知党员，以便党员参加讨论”[8]1153。第十八条是关于保障党员对党的工作提出建议和倡议权利的规定。要求党组织“要支持和鼓励党员对党的工作提出建议和倡议”；对党员提出的建议和倡议“应认真研究，合理的应予采纳并告知提出建议和倡议的党员”；对于改进党的工作有重要价值的“应给予表扬和鼓励”[8]1153。第十九条是关于党组织保障党员行使批评权、检举权、控告权和要求罢免权的具体规定及相关原则。要求党组织“要支持党员在党内开展批评和自我批评，支持党员同各种违法违纪行为和不正之风作斗争”；“对于党员的批评、检举、控告和罢免要求，应及时受理，然后按照‘分级负责、分工归口’的工作制度进行处理”；“对于署名的批评人、检举人和控告人，应进行回访或回函并告知处理结果”。“要保护检举人和控告人。对检举人、控告人及检举、控告内容，应当保密。不准将检举控告材料转给被检举、被控告的组织和人员。严禁对批评人、检举人、控告人歧视、刁难压制，严禁各种形式的打击报复。”“对如实检举、控告或反映情况的，应予以支持、鼓励。对检举、控告不完全属实的，除对不属实的部分予以解释说明外，对属实的部分应予以处理。”[8]1153-1154第二十条是关于党组织保障党员表决权、选举权、被选举权的具体规定。要求党组织“在党的会议上按规定进行表决时，应根据不同情况，采取举手表决或投票表决的方式。要保护参加表决的党员享有平等的表决权，每一票具有同等效力”。“在按照规定进行选举时，要充分体现选举人的意志。候选人名单要经选举人充分酝酿讨论后确定。任何组织和个人不得以任何方式，强迫选举入选举或不选举某个人，不得阻挠有表决权或选举权的人到场，不得采用非组织活动拉选票破坏选举”[8]1154。第二十一条是关于保障党员在被处分时所应享有的合法权利的具体规定。要求党组织“对党员作出的处分决定和所依据的事实材料必须同本人见面，听取本人说明情况和申辩。对于党员的申辩及其他党员为之作的证明和辩护，有关党组织要认真听取，进一步核实，采纳其合理意见。不予采纳的，要向本人说明不予采纳的理由。对党员实事求是的申辩、作证和辩护，不得进行追究”。“党组织对党员作出处分决定后，本人对处分决定要签署意见。如本人提出不同意见，有关党组织应写出书面说明，然后将处分决定、本人对处分决定的意见、党组织对其意见的书面说明一并上报审批”[8]1154-1155。第二十二条是对党组织如何对待持有不同意见的党员的规定。要求“党组织要善于倾听各种不同意见。对于持有不同意见的党员，只要他们坚决执行党的决议和政策，就不得对他们进行纪律追究”[8]1155。第二十三条是对党组织如何处理党员的申诉、如何对待党员提出的请求的规定。要求“党组织要认真处理党员的申诉。对于党员的申诉，应由作出或批准处分、鉴定、审查结论或其他处理的党组织进行复查或复议。上级党组织认为必要时，可以直接或指定有关党组织进行复查或复议。应按照全错全纠、部分错部分纠、不错不纠的原则，实事求是地处理。复查或复议的结果应告知申诉人。”“对党员提出的请求，凡属合理而且能够解决的，党组织应认真及时地予以解决；对于要求合理，但一时解决不了的，要说明情况，并积极创造条件，争取早日解决……”[8]1155

4.第四章“对侵犯党员权利行为的惩处”有4条，是关于党组织如何对侵犯党员权利行为进行处理的规定，是党员各项权利得以彻底实现的必要保证。其中，第二十四条是对侵犯党员权利行为的处理方式的具体规定。对侵犯党员权利行为的处理是保障党员权利的重要环节。本条规定对于侵犯党员权利行为的处理方式，除党章规定的党纪处分种类外，还可以根据情节和后果，采取以下非党纪处分的处理方式：(一)责令停止侵权行为；(二)口头批评；(三)责令赔礼道歉；(四)责令作出检查；(五)通报批评；(六)党组织认为需要采取的其他方式。上述非党纪处分的处理方式可以独立使用，也可以合并使用或与党纪处分合并使用。本条规定的6种非党纪处分的处理方式是党处理党内矛盾、调整党内关系的新方法、新手段。第二十五条是对轻微侵犯党员权利行为适用处理方式的规定，即“按第二十四条非党纪处分的处理方式处理”[8]1156。第二十六条是对侵犯党员权利且“情节较重的或造成严重后果的”的行为(具体列出了8种行为)适用处理方式的规定，即“必须给予党纪处分”[8]1156。第二十七条是对侵犯党员权利的党组织及该组织主要负责人适用处理方式的规定，即“除对该组织按本条例第二十四条非党纪处分的处理方式或党章规定的处理方式进行处理外，还应追究该组织主要负责人的责任，情节严重或造成严重后果的，必须给予党纪处分”[8]1157。

5.第五章“程序和责任”有5条，是对《党员权利保障条例(试行)》的操作实施规程及各级党组织对条例实施的职责及权限的规定。其中，第二十八条是对党员权利受到党组织或党员侵犯时如何控告和处理的程序的规定。第二十九条是对党员权利受到党外组织或个人侵害时如何处理的规定。第三十条是对党员权利受到侵犯而影响工作、生活或其他合法权益，党组织如何提供保护的规定。第三十一条是对各级党组织和党的领导干部在保护党员权利方面职责的规定。第三十二条是对执法主体的规定(“党的各级委员会、纪律检查委员会负责本条例的实施、监督和检查”[8]1158)。

6.第六章“附则” 有3条，是对《党员权利保障条例(试行)》作为党的专项法规的地位、解释权及实施日期的规定。其中第三十三条规定：“省、自治区、直辖市党的委员会可根据本条例制定实施细则，并报中央备案。”[8]1158

《党员权利保障条例(试行)》是我党历史上第一个保护党员民主权利的专门党内法规。该条例从党员权利的行使、党组织对党员各项权利的保护、对侵犯党员权利行为的惩处、明确程序与责任等方面对党员权利保障的基本方面和环节作出全面系统的规定。其中，党员权利的行使进一步具体化,是保障党员权利的首要问题；各级党组织和党员领导干部为党员行使权利创造条件、提供保护, 是保障党员权利的关键；对侵犯党员权利行为的惩处，是保障党员权利的重要环节；明确程序和责任，是保障党员权利的工作得以落实的重要保证。它的颁布和实施，对落实和保障党章规定的党员权利、发展党内民主，调动广大党员的积极性、创造性，具有十分重要的意义。

1995年2月27日，中共中央印发了《中国共产党纪律处分条例(试行)》(以下简称《纪律处分条例(试行)》。《纪律处分条例(试行)》与《党员权利保障条例(试行)》相呼应，对侵犯党员权利行为的纪律处分作了明确规定，为具体处分党内各种侵犯党员权利行为提供了依据，对切实保障党员民主权利具有重要意义。

三、从中共十六大党章到《中国共产党党员权利保障条例》

1995年1月《党员权利保障条例(试行)》颁布实施以后，党员民主权利的行使得到了进一步保障。此后，经过中共十五大和十六大，到2004年9月中共十六届四中全会，中共继续进行扩大和保障党员民主权利的探索，这方面的成果集中反映在中共十六大党章和《中国共产党党员权利保障条例》中。

(一)中共十六大党章中的党员民主权利及其保障

1997年9月12日至18日，中国共产党第十五次全国代表大会在北京举行。江泽民在中共十五大报告中强调：“要进一步发扬民主，保障党员的民主权利，疏通和拓宽党内民主渠道，充分发挥全党的积极性和创造性。”[9]47大会通过了《中国共产党章程修正案》。该《修正案》的内容主要集中在一个重大问题上，即在党章中明确将邓小平理论确立为党的指导思想，因而没有涉及到党员民主权利及其保障的具体内容。

2002年11月8日至14日，中国共产党第十六次全国代表大会在北京举行。江泽民在中共十六大报告中进一步强调：“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用。要以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。”[10]39大会通过了《中国共产党章程(修正案)》(以下简称“十六大党章”)。这次修改党章坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和党的基本路线为指导，认真贯彻“三个代表”重要思想，把中共十六大报告中确立的重大理论观点和重大方针政策纳入党章，以适应新形势新任务对党的工作和党的建设提出的新要求。遵循这一总的原则，“十六大党章”既对总纲部分作了一些重要修改，同时也对条文部分作了一些重要修改，其中有些修改涉及党员民主权利及其保障。

一方面，在总纲部分，在关于“坚持民主集中制”的基本要求中，“十六大党章”较之此前的党章增加了“加强对党的领导机关和党员领导干部的监督，不断完善党内监督制度”[11]65的新内容、新要求。这与党员民主权利及其保障是密切相关的。首先，就“加强对党的领导机关和党员领导干部的监督”来说，监督的主体是多方面的，其中的一个重要方面，就是广大党员。监督党的领导机关和党员领导干部是党员的民主权利，加强监督自然意味扩大或强化党员的监督权利。其次，就“不断完善党内监督制度”来说，完善党内监督制度既是加强监督的需要，也是对加强监督的保障。对于广大党员来讲，完善党内监督制度既意味着监督权利的进一步具体化、制度化与行使监督权利的规范化、程序化，增强了实施监督的可操作性和具体监督的有效性，同时也意味着党员行使监督权利有了进一步的制度保障。

另一方面，在条文部分，与党员民主权利及其保障相关的修改也有几处。在第五章“党的基层组织”中有多条作了修改，包括在设立党的基层组织的基层单位中增加了“社会团体”和“社会中介组织”；将党的基层委员会每届任期“三年或四年”改为“三年至五年”；将村“党支部”改为村“党组织”；将“全民所有制企业中党的基层组织”改为“国有企业和集体企业中党的基层组织”，同时增加了“非公有制经济组织中党的基层组织”一款。这方面的修改，虽与这些基层党组织中的党员民主权利及其保障有一定关系，但并不直接影响党员民主权利及其保障。在第八章“党的纪律检查机关”中，关于党的纪律检查机关的经常性工作的规定，增加了“对党员领导干部行使权力进行监督”和“保障党员的权利”[11]87的内容。这样修改，目的是为了使党的纪律检查工作更好地适应新形势新任务的要求，有利于进一步发扬党内民主，加强党内监督。特别是明确把“保障党员的权利”作为党的纪律检查机关的经常性工作，对保障党员的权利无疑具有重要意义。

(二)《党员民主权利保障条例》与党员民主权利及其保障

2004年9月，中共十六届四中全会审议通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》以提高党的执政能力为重点，就全面推进党的建设新的伟大工程作出重要部署，强调“发展党内民主，是政治体制改革和政治文明建设的重要内容”，要求“认真贯彻党员权利保障条例，建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度、重大决策征求意见制度，逐步推进党务公开，增强党组织工作的透明度，使党员更好地了解和参与党内事务。营造党内不同意见平等讨论的环境，鼓励和保护党员讲真话、讲心里话。加强代表同选举单位党员的联系，听取和反映党员的意见和建议”[12]294等等。

中共十六届四中全会闭幕后的第三天(即9月22日)，中共中央即印发了《中国共产党党员权利保障条例》(以下简称《党员权利保障条例》)。《党员权利保障条例》是在1995年颁布实施的《党员权利保障条例(试行)》的基础上修订而成的。《党员权利保障条例(试行)》颁布实施9年间，国际国内形势发生了深刻变化，党的建设面临许多新情况新问题。党员保护自身权利的意识日益增强，一些地方和部门发展党内民主、保障党员权利的工作也积累了不少新经验。根据新形势新任务的要求，本着解放思想、实事求是、与时俱进的精神，中央决定重新修订颁布条例。条例既规定了充分保障党员权利的措施和责任，对党员权利的保障进一步具体化、制度化，又规定了正确行使党员权利的程序和要求，使权利与义务统一起来；既注重继承和延续，保留了《党员权利保障条例(试行)》中行之有效的一些规定，同时又坚持与时俱进，对党员权利的具体内涵、行使途径和保障办法等作出了新的规定。正如中共中央关于印发《中国共产党党员权利保障条例》的通知中所指出的：“《党员权利保障条例》是我们党关于保障党员权利方面一部十分重要的党内法规。它的颁布实施，是发展党内民主，健全党内生活，健全党的执政能力建设的一个重要举措，对于进一步发挥党员的积极性、主动性、创造性，提高党的创造力、凝聚力和战斗力，具有重要的意义。”[12]349

《党员权利保障条例》由《党员权利保障条例(试行)》的6章35条修订为5章38条。这里，拟对照《党员权利保障条例(试行)》，简单梳理一下《党员权利保障条例》修改的主要内容。

1.第一章仍为“总则”，明确规定了条例的制定目的、制定依据和保障党员权利的基本原则。该章内容由7条减少至5条，其中主要是减少了《党员权利保障条例(试行)》中专门规定保障党员权利所必须坚持的基本原则的条款，由4条减少为《党员权利保障条例》的2条。其具体变化：一是将《党员权利保障条例(试行)》中的第三条“坚持民主集中制的原则”[12]350移入《党员权利保障条例》的第一条，将其作为制定《党员权利保障条例》的重要目的；二是将《党员权利保障条例(试行)》中的第六条“坚持实事求是的原则”的具体内容移入《党员权利保障条例》的第五条，规定“对侵犯党员权利行为的认定和处理，应当以事实为根据”[12]350。

2.第二章将“党员享有的各项权利”修改为“党员权利”，规定了党员享有各项权利的具体内容。该章条数未变(8条)，具体条文的表述较之《党员权利保障条例(试行)》虽有所变化，但就其所涉及的党员权利而言并无实质性变化。其中比较明显的改动：一是将《党员权利保障条例(试行)》第十二条中的一些内容，包括“党组织讨论决定问题，要执行少数服从多数的原则”及对“重要问题”的具体界定，移至《党员权利保障条例》的第三章“保障措施”中。二是在规定党员各方面权利的同时，增加了一些有关党员具体义务的规定，如《党员权利保障条例(试行)》第九条规定“党员在讨论党的政策和理论问题的过程中，必须坚持党的基本路线，在思想上政治上同党中央保持一致”；《党员权利保障条例》的第七条则将该款修改为：“党员在讨论党的政策和理论问题的过程中，应当自觉同党中央保持高度一致，不得公开发表与党的基本理论、基本路线、基本纲领和基本经验相违背的观点和意见。”[12]351

3.第三章将“对党员各项权利的保护”修改为“保障措施”，规定了保障党员权利的具体措施。该章内容由8条增加到15条。如“党组织作出的决议、决定，按照规定及时向党员通报”。“党组织要认真听取各种不同意见。对于持有不同意见的党员，只要本人坚决执行党的决议和政策，就不得对其歧视或者进行追究；对于持有错误意见的党员，应当对其进行帮助、教育。”“党组织要建立健全保护揭发、检举人权益的制度。”“党组织讨论决定问题，必须执行少数服从多数的原则。决定重要问题，要进行表决。”“党组织作出重要决议、决定前，应当以适当方式在一定范围内征询党员意见。对于多数党员有不同意见或者存在重大分歧的，暂缓作出决定，进一步调查研究，交换意见，提交下次会议表决。”“党的委员会及其组织部门、党的纪律检查委员会对下级党组织的表决情况进行监督检查，对于没有按照规定进行表决的，应当予以纠正。”“不得以任何方式追查选举人的投票意向”。“处分决定应当写明党员享有的申诉权以及受理申诉的组织等内容并由受处分党员签署意见。”“对于受到党纪处分的党员，党组织要帮助其正确认识和改正错误。”“建立执纪过错或者错案责任追究制。”“企业、农村和街道、社区等党的基层组织应注意维护流动党员的民主权利，保障其正常行使。”“对于确有实际困难的党员，其所在基层党组织或者上级党组织可以给予适当帮助并鼓励党员之间开展互助，为党员正常行使权利创造条件。”[12]353-356这些内容都是新增加的。

4.第四章“责任追究”系由“试行”中“对侵犯党员权利行为的惩处”和“程序和责任”两章整合而成。该章内容有8条(原来的两章共有9条)，明确规定了“党的各级组织”、“党的各级纪律检查机关”、“党的组织、宣传等工作部门”和“党的各级领导干部”等四种主体在保障党员权利方面的责任，以及对各种侵犯党员权利的行为主体和在保障党员权利方面失职、渎职的行为主体的责任追究办法。

5.第五章仍为“附则”，具体规定了本条例的党内专项法规地位、解释机关和施行日期等。该章内容仍为3条。

同年2月，中共中央还在《中国共产党纪律处分条例(试行)》实施7年后发布了经过修订的《中国共产党纪律处分条例》(以下简称《纪律处分条例》)。《纪律处分条例》同样对侵犯党员权利行为的纪律处分作了明确规定。

(三)中共十七大、十八大与党员民主权利及其保障

2004年9月《党员权利保障条例》发布和实施以后，中共认真贯彻落实党章和《党员权利保障条例》，并在实践中就进一步扩大和保障党员民主权利进行新的探索。这在中共十七大、十八大报告和党章中也有所反映。

1.中共十七大与党员民主权利及其保障。2007年10月15日至21日，中国共产党第十七次全国代表大会在北京举行。胡锦涛在中共十七大报告中围绕“积极推进党内民主建设，着力增强党的团结统一”，就发展党内民主、保障党员权利作出了部署。强调“党内民主是增强党的创新活力、巩固党的团结统一的重要保证。要以扩大党内民主带动人民民主，以增进党内和谐促进社会和谐”。要求“尊重党员主体地位，保障党员民主权利，推进党务公开，营造党内民主讨论环境。完善党的代表大会制度，实行党的代表大会代表任期制，选择一些县(市、区)试行党代表大会常任制。……严格实行民主集中制，健全集体领导与个人分工负责相结合的制度，反对和防止个人或少数人专断。……改革党内选举制度，改进候选人提名制度和选举方式。推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围，探索扩大党内基层民主多种实现形式”[13]39-40等等。其中有很多内容涉及党员民主权利及其保障问题。

这次大会也通过了《中国共产党章程(修正案)》。该《修正案》主要是对党章“总纲”部分做了一些重要修改，同时也对条文部分做了一些修改。其中涉及党员民主权利及其保障的内容主要体现在党章“总纲”部分的修改上。在“总纲”关于党的建设必须坚决实现的四项基本要求中，在“坚持民主集中制”这一项中，增加了“保障党员民主权利”[14]67的原则规定。在条文部分的修改，也有某些内容与党员民主权利及其保障有关。一是在第二章“党的组织制度”之第十条第(四)项，增加了党的各级组织要“按规定实行党务公开”[14]74的规定，这对党员更多地了解和更有效地参与党内事务，充分行使党内事务的知情权和参与权具有重要意义。二是在第五章“党的基层组织”之第二十九条第二款关于基层委员会、总支部委员会和支部委员会选举产生的规定中增加了“提出委员候选人要广泛征求党员和群众的意见”[14]82的内容，这对进一步落实和保障党员在基层党组织选举活动中的选举及被选举权，都具有重要意义。三是在第五章“党的基层组织”之第三十一条关于党的基层组织“基本任务”的规定之第(三)款中增加了对党员“服务”[14]82的内容，对于基层党组织来说，这是明确规定了其服务党员的职责，对于党员来说，这则是明确赋予了其享受基层党组织提供服务的权利。

2.中共十八大与党员民主权利及其保障。2012年11月8日至14日，中国共产党第十八次全国代表大会在北京举行。胡锦涛在中共十八大报告中强调要“积极发展党内民主，增强党的创造活力”，并就此作出部署。报告重申了中共十六大关于“党内民主是党的生命”的重要论断，强调要坚持民主集中制，健全党内民主制度体系，以党内民主带动人民民主。保障党员主体地位，健全党员民主权利保障制度，开展批评和自我批评，营造党内民主平等的同志关系、民主讨论的政治氛围、民主监督的制度环境，落实党员知情权、参与权、选举权、监督权。完善党的代表大会制度，提高工人、农民代表比例，落实和完善党的代表大会代表任期制，试行乡镇党代会年会制，深化县(市、区)党代会常任制试点，实行党代会代表提案制。完善党内选举制度，规范差额提名、差额选举，形成充分体现选举人意志的程序和环境。扩大党内基层民主，完善党员定期评议基层党组织领导班子等制度，推行党员旁听基层党委会议、党代会代表列席同级党委有关会议等做法，增强党内生活原则性和透明度。[15]40中共十八大关于积极发展党内民主的思路和部署，多方面地涉及党员民主权利及其保障。

大会通过了《中国共产党章程(修正案)》。该《修正案》在总纲和条文部分都作了多处修改，其中在总纲部分的修改有的涉及党员民主权利及其保障。这就是在关于党的建设必须坚决实现的四项基本要求中，在关于“坚持民主集中制”的阐述中，增加了“尊重党员主体地位”的原则规定，强调“必须充分发扬党内民主，尊重党员主体地位，保障党员民主权利，发挥各级党组织和广大党员的积极性创造性。”[16]72“尊重党员主体地位”与“发扬党内民主”、“保障党员民主权利”是不可分割地联系在一起的，是“发扬党内民主”、“保障党员民主权利”的重要基础和根本所在。

总之，在改革开放历史新时期，中共在总结历史经验、特别是“文化大革命”教训的基础上，深刻认识到扩大和保障党员民主权利、健全党内民主制度、发展党内民主的极端重要性，并且找到了通过改革创新推进包括党员民主权利保障制度在内的党内民主制度建设的正确路径。30多年来，随着党员民主权利及其保障制度的恢复、发展和逐步完善，党内民主已有了很大发展，并步入了制度化、规范化、程序化的轨道。中共十八大以来，以习近平为总书记的新一届中央领导集体，从坚持和发展中国特色社会主义全局出发，明确提出了“全面深化改革”的战略任务并作出了系统部署。在全面深化改革的战略任务和系统部署中，党的建设制度改革是重要内容和重要方面。我们坚信，随着全面深化改革的不断推进，党的建设制度改革亦必将不断深化；而随着党的建设制度改革的不断深化，党员权利保障制度也必将不断完善；而随着党员权利保障制度的不断完善，则必将是党内民主的不断发展和党的事业的兴旺发达。

[1]邸乘光.党员主体地位与党内民主建设[J].甘肃理论学刊，2009,6.

[2]邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社，1994.

[3]中共中央文献研究室.三中全会以来重要文献选编:上[M].北京：人民出版社，1982.

[4]中共中央文献研究室.十二大以来重要文献选编:上[M].北京：人民出版社，1986.

[5]中共中央文献研究室.十三大以来重要文献选编:上[M].北京：人民出版社，1991.

[6]中共中央文献研究室.十四大以来重要文献选编:上[M].北京：人民出版社，1996.

[7]中国共产党第十四次全国代表大会文件汇编[M].北京：人民出版社，1992.

[8]中共中央文献研究室.十四大以来重要文献选编:中[M].北京：人民出版社，1997.

[9]中共中央文献研究室.十五大以来重要文献选编:上[M].北京：人民出版社，2000.

[10]中共中央文献研究室.十六大以来重要文献选编:上[M].北京：中央文献出版社，2004.

[11]中国共产党第十六次全国代表大会文件汇编[M].北京：人民出版社，2002.

[12]中共中央文献研究室.十六大以来重要文献选编:中[M].北京：中央文献出版社，2006.

[13]中共中央文献研究室.十七大以来重要文献选编:上[M].北京：中央文献出版社，2009.

[14]中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编[M].北京：人民出版社，2007.

[15]中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编:上[M].北京：中央文献出版社，2014.

[16]中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编[M].北京：人民出版社，2012.

【责任编辑 刘传磊】

Party Members，Democratic Rights and Rights Protection Stipulated in the Intra-Party Rules and Regulations since the Reform and Opening-up

DI Chengguang

(School of Marxism, Anhui Academy of Social Sciences, Hefei, Anhui 230051)

As the main body of the Party, party members hold a dominant position, are entitled to democratic rights. The Party Constitution is the fundamental law and supreme codes of conduct. The Party member，s rights are established by the Constitution and guaranteed by it, and hence are embodied in it. Since the era of reform and opening-up, the CPC has held altogether 7 congresses (from the 12th to the 18th), setting up the Party Constitution of the 12th CPC Congress, endorsing 6 amendments to it, and also enacted Certain Guiding Principles for Intra-Party Political Life,Act of the CPC for Protection of Party Members' Rights in Intra-Party Political Life (Draft), and Act of the CPC for Protection of Party Members，Rights in Intra-Party Political Life. By examining the series of Party Constitutions and major intra-Party rules and regulations adopted in this era, we can see clearly that since the Third Plenary Session of the 11th CPC Congress, the intra-Party democracy has gradually embarked on a sound track, Party members democratic rights and protection have recovered and kept perfecting, and have become institutions and norms.

new era of reform and opening-up; Party Constitution; Intra-Party rules and regulations; protection for Party members，rights

2015-08-19

邸乘光(1954— )，男，安徽亳州人，安徽省社会科学院学术委员会委员、研究员，安徽大学马克思主义研究院学术委员会委员，享受国务院政府特殊津贴专家。研究方向为党的建设与当代中国马克思主义。

国家社科基金项目《健全党员民主权利保障制度研究》(批准号：13BDJ037阶段性成果。)

D263.2

A

号】1674—0351(2015)05—0057—14