县级政府权力清单的政治学思考

胡娟

（中国浦东干部学院，上海201204）

县级政府权力清单的政治学思考

胡娟

（中国浦东干部学院，上海201204）

权力清单的推行实现了政府隐性权力显性化、显性权力规范化、行政权力阳光化、阳光权力监督化，促进了政府决策的规范化，加大了公民政治参与的力度。但目前就县级政府来说，推行权力清单制度仍存在诸多困难，需要不断提升对权力清单的认识，提高建立及运用权力清单的能力，加强权力清单配套机制的建立，以更好地发挥权力清单的效用，为县级政府赋能，打造阳光政府、法治政府、责任政府、服务政府，加快推进县级行政管理体制改革。

权力清单；县级政府；行政体制改革

党的十八届三中全会明确提出：“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。”李克强总理在第八届夏季达沃斯论坛开幕式致辞中用“三张清单”：权力清单、负面清单和责任清单，详细地解释了中国全面深化行政体制改革、厘清政府与社会边界的发展思路，这是政府带头自我革命的庄严承诺。拿出“权力清单”，明确政府该做什么，做到“法无授权不可为”；给出“负面清单”，明确市场主体不该做什么，做到“法无禁止即可为”；理出“责任清单”，明确政府该怎么管理社会，做到“法定责任必须为”。三张清单三位一体，核心内容是权力清单。权力清单以法定责任制约权力缺位和越位，以法治精神明确政府权力和社会权益的边界划分。

一、权力清单对政治的影响

权力清单的实质是依法行政，重点是简政放权。对政府来说，法无授权不可为，对公民来说，法无禁止即可为，政府建立权力清单制度，对政府职能转变、政府决策及公众对政治的参与都将产生深远的影响。

（一）权力清单对政府职能的影响

政府职能的转变是行政管理体制改革的前提，是构建服务型政府的关键。通过推进权力清单制度，实现政府隐性权力显性化、显性权力规范化、行政权力阳光化、阳光权力监督化。

首先，权力清单促进政府隐性权力显性化。政府有些权力并不是宪法和行政法规明确规定和赋予的，存在一些行政管理实践中依靠隐性规则运作的权力和程序。建立权力清单，对政府及其部门的权力进行全面清理统计，依法厘清各项公共权力的职责边界和权力内涵，并以列表清单、流程设计的形式公之于众，主动接受社会监督，规定权力行使方式，建立权力行使效果评价体系，从而保证政府及其部门公开行使权力，有利于政府隐性权力显性化。

其次，权力清单促进政府显性权力规范化。在行政管理实践中，有部分行政权力没有受到规范化的制约，自由裁量权过大，设置行政审批、行政许可、行政处罚、行政征收、行政给付、行政奖励、行政强制、行政确认、行政裁决、行政规划等及程序较为随意。建立权力清单的过程，是对行政权力进行制度化的过程，有利于显性权力规范化。

再次，权力清单促进政府行政权力阳光化。阳光是最好的防腐剂，行政权力只有公开透明，受到有效的监督，才能限制不当用权。权力清单固化行政权力内容和权力运行流程，通过汇编成册、公示上墙、网上公布等方式公开，实现行政权力公开透明。

最后，权力清单促进政府阳光权力监督化。“权力会导致腐败，绝对的权力会导致绝对的腐败。”运行权力清单，不仅可以实现各种不同行政权力之间的制衡，也有利于公众、舆论等社会力量对行政权力进行持续监督。当权力运行出现问题时，公众可以依据权力清单进行监督，使权力滥用现象得到矫正。

（二）权力清单对政府决策的影响

权力清单把政府能干什么清清楚楚、详详细细列出来，凡是清单中有的政府才能做，清单上没有的政府就不能做。如果政府硬做了，作为市场主体的企业和作为权力主体的人民群众就可以控告政府，而且一定能告赢，［1］使政府决策更为审慎。

首先，对政府决策主体来说，运行权力清单更加注重行政主体的适格性。行政主体是指享有行政权力，能以自己名义行使行政权力，做出影响行政相对人权利义务的行政行为，并能独立承担由此产生的相应法律责任的社会组织。强调行政主体的适格性是依法行政、确定行政行为效力、保证行政管理活动连续性及统一性的需要。不具备行政主体资格的组织作出的具体行政行为自始无效，并承担相应诉讼风险。权力清单制度将行政行为与行政主体紧密联系在一起，法无授权不可为，将行政权力有效地装进了制度的笼子里，保证了行政行为的严肃性与公正性。

其次，对政府决策过程来说，运行权力清单更加注重程序正义。程序正义又称“看得见的正义”，源于法律格言：“正义不仅应得到实现，而且要以人们看得见的方式实现”，强调正义实现过程中的参与性、中立性、对等性、合理性与及时终结性。权力清单对权力运行的程序、环节和过程作出明确规定，可以最大限度地确保行政相对人有效表达自己的主张，行政主体合理作出行政行为并保持中立，行政行为在法定期限内完成，防止久拖不决。

再次，对政府决策依据来说，运行权力清单更加注重依法行政。法治政府是现代政府管理体系的基石，是国家治理现代化的主要内容和重要标志。权力清单制度要求政府每一项清单上的权力都“于法有据”，确保行政审批、行政处罚、行政征收、行政给付、行政奖励、行政强制、行政确认、行政裁决、行政规划等以事实为依据，以法律为准绳，依法依规作出行政行为。

最后，对政府决策结果来说，运行权力清单更加注重问责监督。权力清单上规定的行政权力本质上也是行政机关必须履行的义务和责任，并规定义务不履行、不适当履行、不全面履行的责任以及责任追究机制。将权力清单与责任清单结合起来，控制权力滥用，追究不履职责任，使权力清单成为一个可考核、可问责的关于权力运行的规则。［2］这种倒逼机制可以让政府决策更加规范、更有公信力。

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（三）权力清单对公民政治参与的影响

公民的政治参与可以在国家和社会之间稳妥地矫正政府行为与公民意愿和选择之间的矛盾。伴随着经济增长、人民生活水平的提高、教育以及社会信息流通水平的提高，我国公民的政治主体意识空前发展，对政治参与的期望也不断提高。权力清单制度有利于促进公民政治参与。

一方面，权力清单制度体现了民主精神。习近平总书记指出：“不管建立和完善什么制度，都要本着于法周延、于事简便的原则，注重实体性规范和保障性规范的结合和配套。”于法周延和于事简便也是建立权力清单的基本原则，既坚持权责法定，又务实管用，简便易行，使权力清单让公众看得懂、记得住、都会用，有力地推动了公民政治参与的积极性与可操作性。权力清单形成初稿后需要通过专家和业务骨干的研究和公开征求意见，反复论证修改完善，并最终公示，这为社会公众的政治参与提供了渠道保障。一旦行政机关出现在公示权力之外的越权或滥权行为，公民可以对照权力清单，通过社会监督、行政复议或行政诉讼的方式进行救济，有力地保障公民的政治权利。

另一方面，权力清单运行过程体现对廉政风险的防控。权力的“任性”往往根植于权力界限不清、权责不对等、隐性权力不公开的土壤，为腐败分子留下了权力滥用、权力设租与权力寻租的空间。正如南非学者罗伯特·克利特加德研究总结：腐败=垄断权力+自由裁量权-负责心。权力清单将政府凡是对行政相对人的权力都统起来，防止出现游离于监管之外的权力事项，能有效地减少政府的垄断权力与自由裁量权，与权力清单配套的责任清单与问责制度能有效地增强政府的负责心，这“两减一增”能最大限度地防止权力滥用，减少权力设租与权力寻租的空间，防止腐败行为的发生，是实现“干部清正、政府清廉、政治清明”的重要一步。

二、县级政府建立权力清单的现实分析

（一）部分干部对权力清单认识存在误区

党的十八届三中全会明确提出：“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。”李克强总理在两会记者会上要求“要推进权力清单、责任清单，今年是在省一级公布，明年推向市县一级，晾晒清单，让社会监督，也让老百姓明白，权力不能滥用”。随后，中办、国办印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，进一步彰显了党中央、国务院强力推进权力清单制度的决心。然而，部分基层干部甚至县级党委政府主要领导干部对权力清单的政治心理（认知、态度、情感等）仍不适应，存在看不见、看不清、看不懂、看不起等诸多现象，对建立权力清单的重要性、必要性、内涵、步骤、要求等认知不到位，影响了权力清单制度的推进与落实。

（二）县级政府欠缺建立权力清单的能力

建立权力清单是一个全新的工作，尽管各责任单位有上位法和编委会 “三定方案”的支持，但要上接天线，下接地气，结合县级政府实际完整建立权力清单，难度很大。建立权力清单要确保所有权力事项来源必须合法，平均一个权力事项，需要参阅6～7部法律法规的数百条款规定。有些涉及多个部门职能重叠的，更需要建立良好的协调机制。如安徽省仅针对保留的行政权力，共编制1.2万条责任事项、2万条追责情形，在反复查找10万余条相关法律法规和党纪政纪基础上，明确列出3万余条法律法规条款依据。北京市西城区政府“一揽子”发布在“北京市西城区政府行政权力公开透明运行网”上的权力就有6636项。建立权力清单，无论是在政策把握，还是在实际操作中，都需要大量高素质的专业人员。

（三）县级政府推进权力清单缺乏配套保障

一方面，县级政府推进权力清单缺乏外部配套保障。有权必有责，权责要匹配，权力清单、责任清单、负面清单“三位一体”，具有清晰的改革逻辑，是经济体制改革的“路线图”。“负面清单”从经济体制改革入手，瞄准政府与市场的关系，打破许可制，扩大了市场主体的创业创新空间。“权力清单”和“责任清单”从行政体制改革入手，瞄准规范政府权力，做出明细界定，是自上而下的削权。仅有权力清单的“法无授权不可为”，没有责任清单的“法定职责必须为”，没有负面清单的“法无禁止即可为”，行政权力在行使中仍有可能会出现滥用的风险。因此，权力清单的建立必须与责任清单、负面清单结合起来，同步推进。但实践中，县级政府作为直接接触群众、面对矛盾的基层政府，无论是从改革动力、改革氛围，还是从人才保障、时间进度上，都很难做到实际操作上的“三位一体”，导致降低权力清单的运行效果。

另一方面，县级政府推进权力清单缺乏内部系统保障。从已完成的部分省级权力清单的实践来看，需要形成确围、清权、确权、确责、晒权、优化程序、行权、制权、追责等10方面内容的主要任务，仅围绕减权和放权这一关键，就拟定了行政权力事项“取消、下放、转移、整合、冻结”等5个方面17项具体审核确认标准，并最终需要结合电子政务，建立行政权力“一库四平台”，即行政权力项目库，在行政权力网上运行平台、政务公开服务平台、电子监察平台、法制监督平台。①袁维海 姚玫玫，“有权必有责 晒权要晒责——安徽省探索行政权力、责任清单制度”，《安徽行政学院学报》，2015年第1期。但县级政府特别是欠发达地区的县级政府，多数是吃饭财政，平时保正常运转就捉襟见肘，由于基础、人员、经费等方面的制约，制定权力清单难免失之于泛、失之以宽、失之以粗，难以建立完整的内部体系，影响权力清单运行的实际效果。

三、县级政府建立权力清单的路径思考

（一）提高县级政府对权力清单的认识

思想是行动的先导，思想上重视建立权力清单工作，就能取得良好的成效。郡县治，则天下治，县级政府作为直接面对人民群众的基层政府，加强权力清单建设，是落实依法行政的需要，是打造人民群众满意政府的客观要求。建立县级政府权力清单要加强组织领导，在人财物上予以倾斜，明确县政府主要领导是建立本级政府权力清单的主体责任人，各部门主要负责人是各自权力清单的主体责任人，并抽调专业人员组建统一专班，提供办公场所与经费保障，专职从事此项工作。

（二）增强县级政府建立权力清单的能力

建立权力清单的过程本身就是为政府赋能，县级政府要善于以建设权力清单的阶段性目标为契机，促整体行政服务与管理能力的提升。一是加强人才保障，加强对专业人才与法务人才的招考、录用、培养与重用，加强现有人员培训辅导，集中专业人员打通使用，确保建立权力清单建设工作顺利推进。二是积极试点，对基础较好的部门先行开展这项工作，以点带面，形成经验，集中攻坚，分层分步推进。三是加强协调，特别是对内容复杂的行政权力与职能重合的行政权力，建立联席会议制度，充分听取各方意见稳妥推进。四是加强督办，把建立权力清单工作纳入绩效考核和政务公开年度考核，适时组织监督检查，对工作不力，拖延清理进程的，进行严格的行政问责。五是建立权力清单的前馈与后馈机制，通过多种渠道，广泛宣传实行政府权力清单和责任清单制度的重要意义，营造氛围，形成共识，引导社会公众参与，接受社会监督。充分听取社会公众特别是行政相对人、律师、法律工作者、人大代表的意见和建议，建立健全权力清单的动态调整机制和长效保障机制。

（三）建设县级政府权力清单的配套制度

加强配套制度建设，是权力清单顺利运行的保障。在建立权力清单的同时，就要着手建立责任清单与负面清单，做到有权必有责，权责相对应，对没有相应责任的行政权力，结合简权放权精神与行政审批制度改革予以删除。权力清单要与负面清单相结合，按照大幅度减少政府对微观事务干预的要求，取消、缓征、免征、降低行政事业性收费及审批，激发市场主体创业创新活力，全面提升法治政府和服务性政府建设水平。以确围、清权、确权、确责、晒权、优化程序、行权、制权、追责为主要任务，全面加强权力清单内部体系建设。建立权力运行平台，结合互联网+政务，建立县级大数据中心，各相关单位平台与县政府权力运行平台及大数据中心建立接口，实现资源共享，打造权力运行、民意征集、效能监察为一体的政府权力信息平台。

权力清单起源于自下而上的创新，在全国的全面推进得益于自上而下的要求。县级政府作为在一线的基层政府，将在实践中不断提高对权力清单的认识，丰富权力清单的内容，扩大权力清单的适用范围，从而加快政府转变职能，提高管理与服务水平，打造阳光政府、法治政府、责任政府、服务政府，助推我国行政体制改革的进程。

［1］辛鸣.三张清单推动政府改革［N］.视点.2014（11）.

［2］范仲兴.权力清单制度更应是责任清单制度 ［N］.上海人大.2014 （1）.

［3］朱海滔.要权力清单更要责任清单［N］.江淮法治.2013（3）.

［责任编辑缪开金］

An Analysis of the“Power List”System of Governments at County-level

HU Juan
（China Executive Leadership Academy.Pudong，Shanghai 201204，China）

The practice of“Power List”system of government at county-level（registers of their administrative approvals）helps to ensure the accountability，transparency and public supervision of government decisions，preventing governments from executing excessive power or shying away from their responsibilities.Faced with various challenges in implementing power list system，the country-level should enhance their capability and understanding in carrying out the system with the establishment of supporting mechanism and administrative reforms.By ensuring all administrative powers as cataloged，the power list system helps to build a government that work with legitimacy，rationality and necessity.

“Power List”system；governments at county level；reforms of administrative system

D63

A

1674-0955（2015）05-0127-05

2015-06-25

胡娟 （1981-），女，湖北浠水人，中国浦东干部学院与复旦大学联合培养博士后。