新常态下产城融合的总体思路与实现路径研究

楚天骄

（中国浦东干部学院 城市现代化研究中心，上海 201204）

新常态下产城融合的总体思路与实现路径研究

楚天骄

（中国浦东干部学院 城市现代化研究中心，上海 201204）

产城不融合是我国当前亟需解决的重要问题。新常态的出现为解决产城融合问题增加了难度。产城融合的基本内涵是产业与城市在功能、空间、组织和政策等方面相互匹配、有机互动、共同演进、螺旋上升的状态和过程，当前我国解决产城融合问题的总体思路在于在城市中形成促使人口—产业—城市有机融合的综合政策环境。中心区、开发区、新城区和大规模集中式保障房住区是产城融合推进的重点区域，应针对其特点和目标采取不同的产城融合路径。

产城融合；新型城镇化；实现路径

在上一个经济发展黄金机遇期，中国利用独特的土地制度保障了经济高增长和工业化、城镇化的快速推进，但是，由此也形成以土地支撑的经济发展模式，出现了不协调、不健康、不可持续的问题。2000-2010年间，城市市区人口平均增幅为35.31%，建成区土地面积增幅为99.29%，城市土地面积增速远超人口增速，出现了大量空城、“鬼城”。产城不融合已成为我国当前亟需解决的重要问题，由产城不融合带来的土地和建筑利用效率低下、征地拆迁矛盾激化、交通堵塞、公共服务水平低等负面影响越来越成为城市发展的制约因素。2008年全球金融危机以后，发达国家出现了低增长高失业率现象，面临结构性改革的困局。中国经济发展处于新的国际经济环境之中，如何适应新常态下国际国内经济形势发展的新趋势，找准产业发展方向，用产业吸引人才，用人才带动项目，将是未来产城融合发展的内在逻辑。此外，经济发展速度放缓，也会对城市建设带来不利的影响，为在发展中调整产城融合的空间结构增加了难度。本文讨论新常态背景下产城融合发展的总体思路与实现路径，以期为提高我国城镇化质量，走新型城镇化之路提供理论参考。

一、产城融合的内涵

产城融合是城市发展的内在要求和必然选择，其基本内涵是产业与城市在功能、空间、结构、组织和政策等方面相互匹配、有机互动、共同演进、螺旋上升的状态和过程，其目的是实现城乡资源要素的有效配置、城市空间载体的动态优化、城市产业结构的不断升级、城市服务功能的配套完善、城市生态环境的持续改善、城市组织结构的完整高效、城市政策体系的整合统一、城市历史文脉的传承延续、城市人口素质的持续提升，其本质是提升城市居民的幸福感和城市的可持续发展能力。

产城融合至少应包括以下六个方面的内容。一是功能融合。指城市产业与城市发展战略相匹配，城市不同区域的功能定位与城市发展战略相匹配，城市不同区域之间的功能相匹配。二是空间融合。指城市功能与空间载体相匹配，就业、居住、基础设施、公共服务设施空间匹配，城市建成空间与生态环境空间相匹配。三是结构融合。指城市不同区域的功能结构与城市发展战略相匹配，城市产业结构与城市人口结构相匹配，城市要素结构之间相匹配。四是身份融合。居民身份与就业类型相匹配。五是组织融合。不同功能区与其所在行政区域之间组织机构之间的协调与融合。六是政策融合。不同功能区与其所在行政区域之间政策标准的协调一致。

二、当前我国产城融合中存在的主要问题

（一）功能融合待提高

1．主城区中心性功能不高，对城市能级的提升作用不强。

一般来说，主城中心区应该是城市服务业最发达、服务全市乃至更大区域范围的中心性作用最强的区域。产业能级高、辐射带动作用强的中心城区有助于提升城市在更大区域范围中的能级，代表城市参与更大范围的城市竞争。但是，由于城市中心区一般也是城市起步最早的区域，空间布局混杂，商业、办公与居住高度混合的现象较为突出，城市更新难度较大，因而该区域的产业升级和城市形象塑造也受到一定影响，难以承担起带动整个城市能级提升的作用。

2．开发重点摇摆不定，阶段性开发重点不突出。

不少城市在不同时期确定的城市开发重点会有较大变化。例如，上海市在城市发展重点是向东的临港新城还是向西的大虹桥地区，曾经有不同意见；南京市在重点发展江北还是东南方面也曾多次摇摆。开发重点不稳定容易造成资源分散，难以发挥合能效果。

3．历史文化资源挖掘不够，城市特色未能凸显。

很多城市的中心城区都在漫长的演进过程中留下了宝贵的历史文化资源，科学、合理挖掘和利用，将有助于形成鲜明的城市特色，城市个性得以彰显。遗憾的是，在城市中心区大规模的旧城改造过程中，很多历史遗迹遭到了破坏，千城一面现象日趋严重，城市文化陷入危机。

（二）空间融合待优化

1．仍存在重经济轻民生现象，交通、基本公共服务、生态等空间网络格局有待整合。

一些大学城占地面积很大，但交通等配套设施落后，学生出行不便，教师也不愿意在大学城附近居住。部分大型保障房住区也存在交通方式单一、线路少、距离中心城区远、基本公共服务设施不完善等问题，居住网络、产业网络、交通网络、基本公共服务设施网络之间的融合度不够。

2．部分开发区初期开发无序，造成土地利用结构调整困难。

很多开发区，尤其是中小型开发区在初期开发过程中很少考虑混合用地的规划，工业用地尤其是二类工业用地集中成片布局且容积率控制不合理，带来了开发区土地浪费严重、城市功能单一，缺少活力。更有不少园区为了快速推动项目上马，在未对园区做整体规划、项目未经规划部门审批的情况下，直接落地建厂，造成很多项目退让不够、容积率过低、配套设施不齐等问题，严重违反规划控制要求，为产城融合的推进带来极大障碍。

3．人口与产业分布空间匹配度不够，加大了城市交通压力。

20世纪80年代以来，各类新兴产业园区在城市边缘区向外快速发展，而城市的主要人口仍主要集中于城市中心城区，造成了人口大规模钟摆式运动，加剧了交通拥堵、环境污染等城市问题，给市民的幸福感和满意度带来较大影响。例如，上海从2003年开始实施“双增双减”条例，即中心城区增加公共绿地和公共空间、减少建筑总量和降低容积率，大量人口从中心城区疏散到近郊区和远郊的新城。与此同时，生产性服务业就业岗位仍高度集中于中心城，从而造成从2006年到2014年人均通勤时间增加了42%，平均车速下降13%。

（三）结构融合待完善

1．市域层面不同等级城区之间功能融合不够，副城、新城人气不足。

在城市由单中心向多中心转变的过程中，不同地区之间的功能应相互融合，新老城区之间是竞争关系、替代关系还是互补关系、层级关系、共生关系，直接影响到整个城市能级的提升和城市发展的可持续性。现在的状况是，很多城市在距离中心城区较远的区域开发建设了高规格的新城，并致力于将其打造为城市的新CBD。但是，几年甚至十几年过去了，这些新城最突出的特点是高楼林立，人烟稀少。例如，2010年12月设立的兰州新区是经国家批复的第五个国家级新区，规划人口2015年达30万人，但到2014年底还仅有18.95万人。上海68平方公里的南汇新城人口只有4.5万左右，其中3.7万人是大学师生，常住人口不到1万人，与巨大的新城规模不成比例。

2．产业结构转型速度较慢，创造大量就业岗位的难度增大。

近年来，发达国家制造业回归战略的实施以及劳动密集型产业向东南亚等国家的转移，使得开发区原有传统产业发展受挫，产业升级难度加大，对人口的吸纳能力下降。以珠三角地区为例，近年来，珠三角地区非户籍人口开始呈现逐年减少趋势。从2000年到2010年，广州市常住人口年平均增长率达到2.48%，是近三年的3.6倍。同样地，深圳非户籍人口在2011年出现建市以来首次减少。珠三角地区人口数量排在第三位的城市东莞常住人口增速也下降到不足1%。

3．部分区域产业基础和交通基础薄弱，产城融合缺少支撑。

在开发区热潮中涌现出的各种规模的开发区，有些区位条件较差，交通基础设施滞后，吸引产业和高素质劳动力入驻都有一定难度，区域缺少经济发展动力，城市功能也难以发挥出应有的作用。部分中小型开发区由于受基础设施、管理水平和区位条件的限制，很难吸引到有较大市场潜力的大企业。为尽早见效，其产业政策也难以建议有针对性引资方针，导致产业愈加低端化，用地空间粗放无序、低密度扩展，为产城融合制造了难度。

（四）身份融合待调整

农民工市民化难与城市吸引高素质人才难并存。一方面，大量高中以下学历的流动人口在城市从事制造业和中低收入的传统服务业；另一方面，城市政府纷纷出台积分入户政策，限定申领居住证的流动人口具有高中以上文化程度，从而使大量在城市工作的流动人口无法实现从农民到市民身份的转变。一方面，城市产业升级需要大量符合新产业发展要求的人才；另一方面，高素质人才向北上广等一线城市大量集聚，二三线城市吸引人才落户较为困难。

（五）组织融合待统筹

开发区与城市之间存在组织制度二元化现象，削弱了产城融合的组织基础。一方面，开发区与所在区县实行两层皮行政管理体制，为了争取投资项目和发展税源经济，各地开发区竞相以税收优惠、土地价格优惠等措施展开低层次竞争，造成产业空间布局不合理、产业雷同现象严重，无序竞争现象时有发生。另一方面，开发区职能权限不到位。近年来，国家加强了对开发区的清理整顿，国家和省市对工商、税务、质量技术监督、海关、检验检疫等部门先后实行了垂直领导，各级政府最初赋予开发区的权限，被纵向集中管理所分解。一些可下放给开发区的权限，如产业规划、土地征用、资金融通等，受制于部门政策条文制约，无法真正落实，影响了开发区职能权限的有效发挥。

（六）政策融合待创新

在规划和建设中没有把产城融合放在指导思想的高度，各专项规划的编制与实施存在不匹配现象。尽管产城融合原则在城市规划和部分开发区建设中得到重视，但是尚未把产城融合上升到指导思想的高度，处处、时时、事事加以贯彻落实，因此在一些专项规划中，以及由于开发建设时序的原因，导致产城不融合现象时有发生。例如，《南京市城市总体规划 （2007-2020）专题研究报告之公众意见采纳情况报告》显示，居民反映最多的问题包括大型医疗设施分布不均，新区配套设施不到位的问题；优质教育资源分配不均的问题；文化场馆距离居住点距离太远的问题；市中心养老机构不够用的问题等。部分城市的大型保障房社区也存在交通不便、配套设施不全等问题，居民反映问题较多。

三、新常态下推进产城融合的总体思路

当前我国解决产城融合问题的关键在于城市发展战略思路的转变，对原来以经济职能为本的城市发展观念进行检讨、修正、超越与创新，树立以人为本的新型城镇化理念。总体思路在于在城市中形成促使人口—产业—城市有机融合的综合政策环境。

（一）高度重视产城融合的核心要素

产城融合的核心是“人”，是“以人为本”，满足人的全面发展和生活品质提升的需求，目标是便民、利民、宜民、富民、乐民，解决人的就业问题、居住问题、交通问题、接受公共服务的问题、享受良好环境的问题、得到提高发展的问题。因此，应围绕人的多元需求合理配置各类生产和生活要素，实现人口、产业、城市功能、生态环境的均衡协调发展。

（二）努力发动产城融合的引擎

产业的不断升级是促进产城融合的引擎。产城融合的深化必然伴随产业发展的高级化和产业生态体系的不断优化。一是形成产业技术创新动力机制。营造适度宽松的创新环境，积极鼓励技术创新、工业创新和产业创新，以设立创新基金、建设创新基地等多种形式完善技术创新激励机制，形成以技术创新促进产业升级、以产业升级激发创新突破的良性循环。二是形成新兴产业成长机制。发挥企业在创新中的主体地位，提升自主创新的能力，为新兴产业的成长型企业创造良好的政策、法律、市场发展环境。三是深化产业融合发展。顺应服务经济发展趋势，积极发展生产性服务业和生活性服务业，深化二三产业融合以及三产内部融合。如法国图卢兹航天城除了拥有航天产业外，电子、旅游、教育等产业也相当发达，是法国重要的电子元件生产基地，还是法国知名大学汇聚地和全球旅游胜地。四是培育产业生态体系。集聚各类要素，拓展产业深度和广度，逐步形成科学合理的产业生态体系。五是促进高科技产业发展与高素质人才集聚互动。根据区位优势和产业基础寻找主导产业并吸引人才集聚，以配套完善的新城建设吸引人才落户，形成产业与人口的良性互动。

（三）合理分配产城融合的黏合剂

公共服务是城市与产业融合发展的粘合剂。新开发区域与成熟城区的最大差异，就在于城区能够提供更完善、更高水平的基本公共服务。中心城区黏合剂过多，人口就难以疏散出去，新开发区域黏合剂过少，人口就难以吸引过来。因此，应通过加强市政公用设施和公共服务设施建设，增加基本公共服务供给，增强新开发区域对人口集聚和服务的支撑能力。

（四）科学修正产城融合的动力机制

政府力应与市场力形成合力，而非计划经济思路，靠开发区布局和大项目布局左右产业和人口分布。应以经济体制改革为牵引，深化行政审批制度改革和投资体制改革，激发民间资本投资活力，使民营经济更大力度转型发展，促进产业增长与就业增长“双提升”；加快以市场化为导向的科技体制改革，创新现代产业体系推进机制，推动三次产业的价值链向高端攀升，促进高端产业与高素质人口“双集聚”，从而形成由政府力与市场力“双轮驱动”的产城融合动力机制。

（五）积极创新产城融合的管理体制

推进产城融合发展，改革创新是根本动力。无论是破除传统的体制性障碍，还是化解潜在风险，抑或是破解新矛盾新问题，根本出路都在于改革创新。要坚持以解放思想为先导，着力创新体制机制，激发各方面的积极性创造性，不断增强产城融合发展的内生动力。建立产城融合发展一体化管理体制。按照“精简、高效、统一”的原则，加强管理体系建设，变开发区管委会管经济、所属街道管社会的二元结构为经济社会综合管理统一的组织结构，促进产业集聚与城镇发展深度融合和高效运转。

（六）综合使用产城融合的技术手段

除了传统的规划等手段之外，还应注重使用大数据等新的技术手段，通过更透彻的感知和更全面的互联互通，获得更全面的数据，掌握产城融合诸要素的及时变化，从中发现各种因素对人口分布和流动情况的影响，科学预测未来的发展趋势和可采取的手段、措施，帮助政府进行科学决策。

四、产城融合发展的实现路径

新常态下产城融合的基本路径可以描述为“一个提升，两个加强，三个优化，四个完善”。“一个提升”即提升城市中心区能级；“两个加强”是指加强新城（区）的区域性服务中心功能和人口集聚功能；“三个优化”是指优化开发区和大学城的城市功能、产业结构和人口结构；“四个完善”是指完善人口导入区域的基础设施网络、社会治理功能、职住匹配条件和信息化管理系统。

由于城市的不同功能区在产城融合方面存在较大差异，因此，应针对不同功能区的特点和预期达到的目标来选择不同的产城融合路径。一般来说，中心区、开发区、新城区和大规模集中式保障房住区是产城融合推进的重点区域。

（一）中心区——产业拉动型产城融合

城市中心区普遍存在人口密度高，人口调控压力大；商贸中心体系较完整，但商务功能能级不高；混合用地明显，但就业与居住空间并不匹配；历史文化遗存丰富，但城市缺乏特色等问题。促进产城融合需要走强化和提升城市中心区商务功能的路径。有CBD的城市更应该将CBD的演化作为推动城市转型的抓手，变单一用途的金融区、商务区为多元用途的中央活动区（CAZ，central activity zone），有意识地在中心区融入居住、旅游、文化、娱乐等多元化功能，增加中心区对不同人群的吸引力，发展具有活力的多元化中心，以应对全球化的挑战，发挥城市作为区域性经济管理和控制中心的职能。中心区走产业拉动型产城融合之路，首先要改变传统的CBD规划思想，变单一功能开发为多元功能复合发展。在这一规划思想的指导下，改变现有的城市公共空间开发和管理相互分离、各自为政的状况，建立起集城市公共空间开发、运营和管理为一体的、有效的管理体制，利用公共空间吸引更多的人流参与其周围实体建筑中的多元化经济活动，加快CBD向CAZ的转变。此外，还应该传承历史文脉，重视创意创新产业发展。国际性城市都在致力于成为创新型城市，在城市中心区发展创意创新产业成为城市更新和产业升级的有效手段。

（二）开发区——产业推动型产城融合

开发区在产城融合过程中普遍存在如下问题。第一，统筹区镇协调发展的体制和政策比较薄弱；第二，土地等发展的核心要素的优化利用和开发区城市化步伐不相匹配；第三，开发区城市化推进职能缺失；第四，开发区的关联镇区在提升配套水平、延伸社会管理、挖掘公共服务资源上与产城融合发展的要求有较大差距。基于开发区产城融合存在的突出问题，开发区应走产业推动型产城融合之路。首先，坚持以产业规模化和高端化带动城市化发展水平，提升区域综合发展的源动力。产业的集聚和提升是产城融合、推进城市化的基础和前提，只有做好产业，才能为开发区的城市化推进提供不竭动力。其次，坚持“产”“城”管理主体从相对独立向逐步合一转变，形成资源、利益一体化机制。从当前开发区在产城融合中面临的主要问题看，很多矛盾和瓶颈都是利益主体之间不同的价值追求差异所致，要解决这些问题，必须从体制上解决管理主体责任、义务不统一的问题，实行重点开发区域“产”“城”一体化管理。最后，坚持社会事业和社区管理政府主导、区域共同完善的方式。重点开发区域的社会事业、社区管理等问题，单靠镇政府的财力和人力是难以维持的，必须从市政府层面把重点开发区域的社会事业资源配置标准提高到城市化水平，从实际出发，增加这些区域教育、医疗、文化、体育等公共资源的配置；同时，在重点开发区域，镇和开发区要共同承担完善社会事业建设和社区管理的任务，做到“有钱的出钱，有力的出力”。

（三）综合型新城（区）——高水平服务业黏合型产城融合

新区普遍存在四大问题。第一，人口入住率低，职住分离严重；第二，产业定位高，入驻企业难达预期；第三，人口城市化压力大，城市功能薄弱；第四，新老城区功能互补不够，新区完善城市功能任务繁重。因此，新区应走一条高水平服务业粘合型产城融合之路。首先，根据城市发展战略确定新区的功能定位，制定既有前瞻性又符合城市客观情况的产业发展战略，从一开始就明确绿色、低碳、节能、环保、集约、智慧的内涵式发展模式，努力平衡制造业与现代服务业的比例，促进城市经济发展方式转型、产业结构升级。第二，借鉴新加坡新镇建设经验，从市级层面规划建设完整的居住、交通、商业、基本公共服务和生态绿地网络，促进功能用地适度混合，营造宜居宜业宜游的新区城市空间，提高新区内部功能的动态平衡和有机生长的能力。第三，采取多种措施吸引人口入驻，提高在当地就业的职工在当地居住的比例，并通过人口的集聚创造更多的就业岗位。通过提供优惠价格的住房等政策手段，降低职工就地居住的成本，增加新区对居住的吸引力。鼓励民营企业发展，创造多元化的就业岗位，提高新区的生活服务业水平。第四，创新新区管委会与所在地乡镇政府之间的管理体制和协调机制，产业功能、城市功能、社会功能相结合，避免产业与城市发展两张皮的弊端。

（四）大规模集中式保障房住区——多网络空间整合型产城融合

从2010年起，许多城市开始进入大规模集中式保障房住区建设阶段。由于规模大，不少大规模保障房住区选址较为偏远，居住配套设施不全。由于分布相对集中，这些保障房住区有导致居住分异的趋势。同时，单个项目规模过大也容易出现就近就业难度大等问题。大规模保障房住区产城融合的基本原则是促进多网络空间整合，即树立以人为本、服务为先理念，将大型保障房住区的空间布局与产业、交通、基本公共服务等功能的空间布局网络高度融合，并积极完善大规模保障房住区的治理结构，创新治理方式，提升社会治理水平。具体可采取六项措施。第一，将大规模保障房住区选址和规划纳入全市的城镇体系规划中，在全市层面统筹考虑保障房住区的功能定位和功能配套问题。第二，大规模保障房住区应保证土地混合使用。第三，合理布局交通基础设施，减少大规模保障房住区的出行成本，并尽可能对远距离交通提供更多补贴。第四，重视社会建设。第五，为大规模保障房住区所在地政府提供财政支持，并通过建设用地等指标倾斜，为提供大型居住社区用地的镇区提供补偿性的发展机会。第六，建设安全高效便利的生活服务和市政公用设施网络体系。

五、总结与建议

产城不融合，有规划技术方面的原因，但更多的是经济发展方式、政府行政体制等方面的原因。推进产城融合，一方面应反思刻板的功能分区理念，修正与现实需求不符的规划标准，深入贯彻以人为本的城市规划思想，提高居民的参与度，并充分考虑市场对规划的影响，提高规划的弹性，以应对快速多变的产业发展趋势；另一方面，应加快行政体制改革步伐，全面推行负面清单管理，实现政府职能转变的新突破。要充分发挥领导干部评价考核制度的指挥棒作用，引导领导干部树立科学的发展观和正确的政绩观，从体制上保证“一张蓝图绘到底”得以实现。

［1］刘荣增，王淑华．城市新区的产城融合［J］．城市问题，2013，（6）．

［2］屠启宇．全球城市发展新趋势与中国新型城镇化 ［J］．时代建筑，2013，（6）.

［3］张凡，宁越敏．上海新城建设研究［J］.上海城市规划，2012，（5）．

［4］郁鸿胜．实践新型城镇化主体形态的路径选择——以上海为例［J］．上海城市管理，2013，（6）．

［5］张捷．新城规划与建设概论［M］．天津：天津大学出版社，2009．

［6］王兴平．中国开发区空间配置与使用的错位现象研究［J］．城市发展研究，2008，（2）．

［7］邢海峰．新城有机生长规划论［M］．北京：新华出版社，2004．

［8］Carol Corden．Planned Cities．New Towns in Britain and America［M］. London：Sage Publications Ltd.，1977．

［9］David R．Phillips，Anthony G．O．Yeh．New Towns in East&South-EastAsia：Planning&Development［M］．HongKong：Oxford University Press，1987．

［责任编辑李冲锋］

A Study on the General Thinking and Realization Path of City and Industry Integration under the New Normal of China's Economy

CHU Tian-jiao
（Research Center of Urban Modernization，China Executive Leadership Academy.Pudong，Shanghai 201024，China）

The non-synchronization of industrial development and city's supportive facilities serves as a major problem to be resolved urgently in China.The emergence of“new normal”in China's economy has added new challenges for the“city and industry integration”.The basic concept of“city and industry integration”refers to the synchronization of industrial development with supportive facilities and policies in urban construction，achieving a spiral development with positive interactions.The overall plan of “city and industry integration”relies on a favorable policy environment for the synchronization among the population，industrial development and city's supportive facilities.Various kinds of strategies should be adopted concerning different features and functions of key areas in promoting“city and industry integration”，such as the central areas，development zones，new urban areas and largescale affordable housing.

city and industry integration；new-type urbanization；realization path

C912.81

A

1674-0955（2015）05-0081-07

2015-06-16

本文受中国浦东干部学院课题 “长三角地区智慧城市建设的投入机制、成效评价、发展前景研究”资助。作者简介：楚天骄 （1973-），女，河南郑州人，中国浦东干部学院城市现代化研究中心主任、教授、博士。