论人民政协制度的价值构成

王东勤

（北京社会主义学院，北京 100029）

·人民政协工作·

论人民政协制度的价值构成

王东勤

（北京社会主义学院，北京 100029）

人民政协制度在统战、团结、党派合作、民主方面的实践作用以及广泛、多层的逻辑演进凸显了制度价值，人民政协制度价值形成了以民主价值为基本价值，以规范价值、创新价值为扩展价值的结构样式，昭示着中国特有的制度创新和变迁路径。

人民政协；规范化；价值构成

制度就是要求大家共同遵守的社会规范以及与之相适应的程序运行的过程。制度的确立必须得到大多数社会成员的认同，大多数社会成员的认同又进一步使制度得到自我强化。社会成员可以根据自身认可规范的运行，来实现对自己的预期和自我价值实现。每一种制度均有其制度价值，但是社会要想达到稳定和发展，就需要共识的制度价值，否则只有分裂和衰败。

一定的制度设计依赖于相应的理想目标。理想就是对现实的超越，是一种价值，理想也为社会成员的未来勾画蓝图，鼓励人们追求更好的将来。因此，相对于一个具体制度，它的价值就是指社会成员在特定的环境中，共同形成的具有稳定性和普遍性的理想社会规范体系。制度价值是制度在时代变迁中延续的内因，制度往往会随着制度价值而发生改变，从而引发相应的制度变革或制度创新。

人民代表大会制度和共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度是我国经过长期的政治实践形成的中国特色社会主义政治制度，其中，中国人民政治协商会议以党派合作、政治协商、参政议政为基本特征，以大团结、大联合、大统一为基本方针，是我国政治体制的重要组成部分，在我国的政治制度中扮演着非常重要的角色，具有独特制度价值。

一、民主是人民政协制度在政治上的基本价值取向

民主的真正意义应当是大多数人的民主，民主的实质应当是人民当家作主，也就是主权在民，并且按照人民的意志行使国家权力。党的十七大报告指出：“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。”中国人民政治协商会议制度得以形成与维系的逻辑前提就是民主价值，在人民民主专政的国体下实现追求人民民主也是中国特色政党制度的基本价值。早在人民政协制度初创之际，毛泽东就在回答“历史周期律”问题时自信地指出：“我们已经找到一条新路，我们能跳出这周期率，这条新路就是民主。”［1］

（一）人民政协制度的创立是我国重要的民主政治实践

人民政协制度既是中国共产党与各民主党派、人民团体和各界爱国民主人士合作追求民主的结果，也是统一战线制度化的体现。中国共产党在事关中国政治格局和发展前途的关头，为动员全国各阶层人民实现建立新中国的光荣使命，发布了“五一口号”，“五一口号”成为筹建人民政协与新中国的标志。口号发布之后，各民主党派、各人民团体、各界民主人士、国内少数民族和海外侨胞积极热烈地响应。在筹建和创立人民政协的过程中，中国共产党与民主党派爱国人士一起践行民主协商的精神和理念。在新中国成立的整个过程与每一个环节中，都充分践行和彰显着民主的价值理念和追求。由于新政协具有“代表全国人民”的民主性质，创立后曾一度代行全国人民代表大会的职权，充分行使了立法权、选举权、提出决议权，决定了新中国的国体、政体，选举中央人民政府及其领导人，成为中国人民当家作主最早的政治形式，为新中国的成立创建了不可磨灭的历史功勋，开辟了中国民主政治的新纪元。因此，人民政协的创立本身就是中国民主政治的一次成功实践与光辉典范。

（二）人民政协的三大职能是中国民主政治发展的标志之一

中国民主政治的核心内容即人民群众当家作主、参与国家和社会公共事务的管理与监督，是人民民主的生动体现。人民政协制度创立65年来，在国家建设的不同历史时期，人民政协制度运行的实践为中国民主政治建设事业发挥了不同的作用。2004年3月12日，全国政协十届二次会议通过的政协章程（修正案）正式将参政议政与政治协商、民主监督职能并列在一起表述，并分别作出具体规定。政协章程修正案明确提出：“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政。”“政治协商”的参政议政模式体现了民主的精神，“民主监督”的党际关系贯彻了民主的基本原则，“参政议政”的运行机制实现了民主政治的诉求。人民政协三大职能随着内容、形式以及程序进行的进一步充实和规范，具体要求的进一步明确，反映了改革开放以来整个国家民主政治生活的规范化、程序化和制度化运转要求，既是人民政协自身组织自主性成长与逐步增强的一个显著标志，也是中国民主政治向纵深发展的一个重要标志。由此可见，人民政协制度具有极高的民主价值。

（三）人民政协的协商民主体现了社会主义民主的核心价值理念

协商民主的实质，就是实现公民有序的政治参与。关键点是“政治参与”和“有序”的有机统一。人民政协的优势就在于它能够在制度层面上实现公民有序的政治参与，成为公民有序政治参与的重要平台和载体。美国著名未来学家约翰·奈斯比特在他的著作《中国大趋势》认为，中国正在构建一种不同于西方的全新体系来实现民主，这是一种垂直式民主。在这个纵向的民主社会中，“人民群众自下而上地进行参政议政”，“领导层吸纳自下而上的意见和需求制定一个整体的纲要”，“新思想和经验可以源源不断地沿着这个纵向轴交流”，“通过自上而下和自下而上的过程实现意见的统一”。人民政协正是体现了这种纵向式的自上而下和自下而上互动交流的协商民主形式。因此，协商是人民政协基本的程序选择，以中国人民政治协商会议为载体的政治协商机制则是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的最重要和最基本的一项制度安排。

人民政协以政治协商为基本任务，层次高、覆盖面广、规范性强，是多党合作和政治协商最重要的制度平台，体现了社会主义民主的核心价值理念。人民政协在我国民主政治中所发挥的作用和协商民主的政治价值有着深度契合：社会主义民主的核心价值理念是人民当家作主。中国共产党执政就是领导和支持人民当家作主，最广泛的动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益。中国的政治协商民主不是为弥补选举民主局限和弊端而被动产生的，它是以统一战线和人民政协为政治形式和组织形式的一种主动的民主选择，也可以说是在统一战线和人民政协运作中培养起来的一种以协商为特征的新型民主政治。人民政协的协商民主在国家权力中枢和社会公众之间架起一座桥梁，改善和优化了国家治理结构，增强了政治体系的开放性、包容性和平衡性。中国共产党通过在政协开展多种形式的政治协商，广泛听取各政党、无党派人士、各团体、各族各界代表人士的意见，同时接受人民群众对执政党和国家政权的监督，促进决策的科学化和民主化，从而使共产党的执政能够最大限度地反映民意，凝聚民智，更好地代表和维护人民群众的根本利益，真正保障人民民主的实现。

二、规范是人民政协制度实现自身价值的基石

制度规范是组织管理过程中借以约束全体组织成员行为，确定办事方法，规定工作程序的各种规章、条例、守则、规程、程序、标准以及办法等的总称。制度规范可以是由组织正式规定的，也可以是非正式形成的。规范是制度的基本价值属性，在价值上二者被认为是等价的。制度是规范获取稳定价值的前提，而规范是制度实现价值的基石。

人民政协制度是我国一项基本政治制度，它通过确认政党的政治地位、党际关系模式、运行机制和制度来实现规范价值，其制度的规范价值可以从它为建立新的国家政权发起、产生和在曲折中发展的历史演进所证明。

（一）人民政协制度不断完善制度化、规范化、程序化建设

人民政协作为一种制度性组织，其制度规范体系是指与人民政协制度有关的一切法律法规、政策文件、章程等组成的有内在联系的有机整体。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度虽然确立于新中国成立之时，但是，由于各种原因，新中国成立后到改革开放之前这段时间，也有一些规定政党制度的文件，但最终在这个时期内没有形成政党制度的规范体系。而改革开放三十年来，我国的人民政协制度规范不断充实、丰富和完善，逐步演进，形成了不同层次的我国人民政协制度的规范体系。

一是宪法、法律和特别法的相关规定。首先，国家根本大法对多党合作和政治协商制度的地位和作用所做的原则性规定：1982年第四部宪法在序言中指出，“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。”1982年宪法后来在1988年、1993年、1999年、2004年作了四次修正。关于人民政协的一段文字在1993年的修正案中后面增加了一句：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”其次，我国也形成了有关中国政党制度方面的宪法惯例，如中共在重大决策和重要人事安排前都要同民主党派协商，中国人民政治协商会议与全国人民代表大会同时召开，全国政协委员列席全国人大会议等，都逐步形成了影响力巨大的宪法惯例［2］。再次，许多普通法律中有关政党的条款都丰富了我国政党制度法制化的内容，如《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第二十九条和三十三条、《立法法》第三条、《村民委员会组织法》第三条、《国防教育法》第五条、《国防法》第十九条和第四十三条、《国家安全法》第三条、《未成年人保护法》第五条、《集会游行示威法》第七条第二款。所有这些都标志着人民政协这一制度上升为国家意志，有关人民政协的立法实践取得了初步的成绩。

二是中共中央文件规定。在我国，中国共产党是我国的执政党，党的政策性文件，对我国的立法具有指导性的作用，因此，党的文件作为规范体系的一部分，对人民政协制度的规定比较详细、具体。这些表述主要体现在以下一些文件中：一方面，党的代表大会对人民政协有总体的论述；另一方面，中共中央2005年和2006年初连续颁布了两个5号文件，《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》系统总结了中国共产党与各民主党派长期合作的历史经验，全面分析了中国实行多党合作的基本原则，规定了关于进一步加强政协职能的一系列政策性措施，提出了执政党与参政党共同的行动准则，是社会主义现代化建设新时期指导人民政协事业发展的纲领性文件。《中共中央关于进一步加强人民政协工作的意见》，对人民政协的原则、内容、方式、程序等作出了科学的规范，文件最大的亮点就是第一次以中央文件形式对人民政协内容、形式、程序作了明确规定，是人民政协政治协商的制度创新和成果结晶，标志着人民政协制度建设步入新境界。

三是政协章程和政协发布的文件、规定等。我国第一部政协章程诞生于1954年，章程对人民政协政治协商的内容、形式和程序作了纲要性规定，指出章程是参加政协的各党派团体和各族各界人士共同的行为准则，是各级政协设立组织、开展工作的基本依据。2004年，全国政协十届二次会议根据新的宪法修正案，再次对《中国人民政治协商会议章程》进行修改。在这一过程中，中国的政治协商机制趋于制度化，其结构和功能逐步得到完善，政治协商制度越来越显示其在中国的民主政治建设过程中不可替代的作用。同时，政协自身也十分重视人民政协制度建设，自1989年出台了政治协商、民主监督的暂行规定，1995年修改为规定，是人民政协制度建设的开创性成果。

四是地方各级党委贯彻中共中央有关文件的实施意见和地方政协的有关规定。各级党委也采取了一系列措施来加强人民政协的制度建设，逐步探索和出台了对人民政协制度的规范化建设的操作办法，这些文件、规定都已经发挥还将继续发挥重要的作用。除了上述法律、文件、章程和规定等构成我国人民政协政治协商的基本制度安排外，近年来，各级政协还对与政治协商相关的工作作了具体的规定，如会议制度、提案工作条例等，既有协商程序的技术过程设计及与之相关的制度安排方面的，又有制度落实方面的，在实践中取得了不少成效。

通过以上的梳理，可以看出改革开放以来，我国人民政协制度规范体系初步形成了一个基本格局，即一个以宪法为最高原则，以法律和特别法的相关规定为基本实践依据，以中国共产党的文件及十一届三中全会以来党的领导人的论述为主体，以政协章程为补充的有机整体。

（二）人民政协制度实现自身价值的主要表现

第一，人民政协制度确立了我国是实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度这一基本政治制度的重要政治形式和组织形式。在我国，多党合作和政治协商制度既是一项基本政治制度，也是具有中国特色的社会主义政党制度。它既不同于西方国家的两党或多党竞争制，也有别于一些国家实行的一党制，而是把领导核心的一元性和组织结构的多元性、把国家权力的统一性和政党的多元共识有机统一起来。在中国共产党领导这一前提下，在人民政协这一组织平台上，各民主党派能够以政党身份开展活动，实现与中国共产党的协商和合作，更好地发挥其政治协商、民主监督、参政议政三大主要职能。

第二，党的十八大报告首次提出：“健全社会主义协商民主制度”，这是党在民主政治理论和制度创新中取得的最新成果，彰显了党坚定不移发展社会主义民主政治的信心和决心，在我国协商民主的实行是和人民政协紧密联系在一起的，人民政协是实行协商民主的重要载体、渠道和形式。健全协商民主制度，发展协商民主，持续有序深入地推进社会主义民主政治建设，必须充分发挥人民政协的重要渠道作用。这是因为，人民政协组织的最大包容性，有利于推进和扩大公民有序的政治参与，体现协商民主的广泛性；人民政协的政治协商、民主监督、参政议政职能，有利于反映和吸纳社会各界的利益诉求，体现协商民主的有效性；人民政协实行民主监督、平等议事、求同存异、体谅包容的工作原则，有利于社会各界意见和建议的充分发表，体现协商民主的真实性。

第三，在当代中国的现实政治生活中，由中共党委、人大、政府、政协组成的四套班子构成地方的主要政治机构。人民政协与人大、政府三者统一于中国共产党的领导，互为补充，相辅相成。在国家政治生活中，人民政协的职责是决策前协商，人大的职责是协商后决策，政府的职责是决策后执行。人民政协协商民主制度的形式与西方那种相互制衡、相互独立的组织关系是完全不同的，这种制度成功演绎出了中国政党制度的特点、人民政协对协商民主的实践、对民主过程的追求，客观上保障了人大决策的科学性，弥补了人大在制度安排和实践上的不足。

三、协商民主使得人民政协制度彰显出特有的创新价值

20世纪后期，西方协商民主理论的兴起，目标是要超越自由民主和批判理论，实现当代民主范式的全面转型和优化。尽管西方协商民主理论取得丰硕的研究成果，在实践中也有所应用，但是并没有建立起规范化的制度，特别是在国家和政党层面更没有真实的、可操作的制度设计和安排。而在中国，上世纪40年代协商民主就已经开始实践，建立起政党层面的协商民主制度：中国共产党领导的多党合作和政治协商。人民政协是共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要组织形式，是国家政治结构的基本组成部分，也是中国协商民主在国家层面的具体执行机构。《中国人民政治协商会议章程》对人民政协的性质作出明确界定：“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构”，“是我国政治生活中发扬社会主义民主的一种重要形式”。协商民主使得人民政协制度彰显出特有的创新价值。

（一）协商民主思想的创新

西方协商民主理论源自自由民主和批评理论并超越了二者。在多元社会现实的背景下，它强调通过普通的公民参与，就决策和立法达成共识。但是，政治平等、能力平等和社会自由仅仅是协商民主论者站在西方现实民主的基础上，从公民个体进入协商的视角得出的协商。中国是多样化社会，中国的协商民主有着深刻的社会背景和超越西方政治模式的意义及多维价值，政治协商在我国有六十多年的历史，有丰富的实践经验，有稳固的制度化的政治协商平台，我国的人民政协制度中蕴含着创新的协商民主思想是一个不争的事实。

（二）协商民主组织形式的创新

党的十八届三中全会提出“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标，其中一项重要任务，就是推进协商民主广泛多层制度化发展。广泛多层强调的是形式的多样性，制度化强调的是形式的规范性。在众多协商民主形式中，人民政协以政治协商为基本任务，层次多、覆盖面广、规范性强，是多党合作和政治协商最重要的制度平台。人民政协协商民主是由专门的组织机构即各级政协来负责实施，并且各级政协又区别于领导机关、政权机关、行政机关，独立存在于国家政治体系之中，有明确的职能定位和较为完善的工作机制，从而确保了人民政协协商民主的有序性和常态化。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提到的五种协商（立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商）也都可以在政协这个平台上进行，并已有几十年的可贵实践。因此，构建全社会协商民主的制度体系，首先必须发展和完善人民政协制度。

（三）有效的参政空间的拓展创新

协商民主鼓励立法和决策的利益相关者积极参与公共协商，在参与过程中公开自己的偏好和理由，尊重他人的意见。公民参与意味着公民之间，以及公民与相关问题、制度和政治体系之间的联系；参与能够为公民有平等的表达机会、发言权创造条件；参与能够有效地维护公民个人以及共同体的利益。人民政协提供了有效的参政空间，会使社会群体的多元利益表达有的放矢，从而缓解政治参与倾向导致的政治参与的膨胀危机。人民政协是人民代表大会制度的有益补充，为社会各界人士提供了多种渠道形式参与国家的管理。人民政协的性质决定了其上通中央、下达各界的特性，使广大社会阶层的人士能够将自己的政治诉求有效地表达到国家的政治生活，并纳入到决策过程，发挥了民主渠道的作用。另外，人民政协引导公民参与政治事务，为公民提供了一种制度化、组织化的政治参与途径，从而提高了政治参与的质量，增强了政治参与的效果。

人民政协与人民代表大会并列为每年一度的“两会”，“两会”历来是国人政治生活中的大事，因为“两会”上要审议总理的《政府工作报告》，事关国家一年的发展蓝图，而代表、委员们的议案和提案，关于国计民生和国家重大决策的讨论，影响所及自上而下，为社会各界提供了政治参与的良好时机。同时，各种媒体对“两会”的报道，使“两会”成为传播政治知识、鼓励政治参与、实现政治社会化的重要课堂，为各层各界民众的政治参与提供了制度平台。可以说，这些也都是附随与人民政协民主价值、规范价值、创新价值之上的价值，共同构成了人民政协制度的价值构成。本文分析指出，人民政协制度以人民民主为基本价值取向，以协商民主为核心，在实际政治生活中彰显出民主价值、规范价值、创新价值，意在强调这一价值构成不仅可以揭示中国特有的人民政协制度的创新和变迁路径，而且还对中国特色政党制度理论的探索有所启发。

［1］黄炎培.八十年来黄炎培自述［M］.北京：文汇出版社，2000：204～205.

［2］肖太福.通过法制化道路坚持和发展中国特色的政党制度［J］.党史文苑，2006（2）：47.

责任编辑：王文京

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1002-0519（2015）01-0061-05

2014-12-08

王东勤，女，北京社会主义学院副教授。