反腐高压态势下党员领导干部“不作为”问题研究

山西省党建研究会课题组



反腐高压态势下党员领导干部“不作为”问题研究

山西省党建研究会课题组

【摘要】党的十八大以来，随着反腐败斗争的持续深入，在一些党员领导干部身上产生了新的不作为问题，其特点表现在，不作为具有一定的普遍性，形式作为、本质不作为，相对集中在利益领域和攻坚环节，隐蔽性提高，惶恐性不作为蔓延等方面。解决党员领导干部不作为问题，必须培育核心价值观，解决干部“不想为”的问题；完善激励机制，解决干部“不愿为”问题；建立权责对等的评价机制，解决“敢不为”问题；建立党员领导干部保护机制，解决干部“不敢为”问题。

【关键词】党员领导干部；不作为；特点；原因；对策

党的十八大以来，新一届党中央坚持党要管党、从严治党，严厉惩治腐败，坚持“老虎苍蝇一起打”，反腐败呈现出高压态势。但是，伴随着反腐败斗争的持续深入，在一些党员领导干部身上产生了新的不作为问题，严重影响到党的路线方针政策的贯彻落实和经济社会的发展，形成新时期的“中梗阻”，不作为甚至演变成新的腐败形式。

一、党员领导干部不作为问题的特点及影响

(一)党员领导干部不作为问题的特点

和过去党员领导干部存在的不作为问题相比，新的不作为问题有了很多变化，表现出新的特点：

1.具有一定的普遍性。 在党中央铁腕惩贪腐、重拳扫“四风”的行动中，特别是在党的群众路线教育实践活动中，绝大多数党员领导干部都能够践行“三严三实”的要求，坚持为民、务实、清廉，敢于善于作为，成为改革发展的领路人和主心骨。但应该清醒地看到，在现实环境下，不少领导干部存在着为官不为的问题，不敢作为、不愿作为和不会作为问题相对突出。这种不作为与过去懒政、怠政导致的不愿为、不会为相比，更具普遍性。比如，一些人觉得“当官没劲了”，干事提不起精神，表现为“不愿为”；一些人离开宴请吃喝就不知道该怎么工作了，表现为“不会为”；一些人当一天和尚撞一天钟，浑浑噩噩混日子，表现为“敢不为”；还有一些人抱着“只要不出事、宁愿不做事”的心态，不收礼不吃请了，能不做事就不做事、能少做事就少做事，表现为“不敢为”。而且和过去相比，不作为的党员领导干部人数有所增加，涉及的地方、部门范围有所拓展,涉及的领导层次更广。

为了进一步掌握党员领导干部“不作为”的基本情况，弄清存在的问题，山西省党建研究会专门成立课题组，在山西省高平市进行了调研。在座谈中，一位同志提到这么一件事，他说：“最近，市委市政府机关大院由于中巴车进出通道不畅，原来的绿化草坪严重退化，就决定进行改造，但很多朋友劝说，你傻呀，现在谁还在干事，你不怕被人揪住小辫子啊！”高平官场上还流行一句话：当官员被问及现在干什么时，很多人说是在写学习笔记、写对照检查材料，很忙很踏实。对此回答，大家心照不宣。高平市委书记张玉宏指出：我们现在有的干部责任意识较差，身居其位而不谋其政，对份内之责推诿扯皮，对工作能推就推、能躲就躲，不求有功，但求无过，事不关己、高高挂起。他甚至多次在会议上发出感叹：高平怎么了？高平的干部怎么了？从这些话语中不难看出，领导干部不作为问题还相当严重。

2.形式作为，本质不作为。 中央“八项规定”实施以来，特别是党的群众路线教育实践活动开展以来，各地政府针对过去党员领导干部存在的“四风”突出问题进行集中整治，其中针对“门难进、脸难看、事难办”和“吃、拿、卡、要”等问题进行了专项整治，再加上新媒体时代，网络、微信、微博等“曝光利器”，使很多党员领导干部面临“被上网”的风险，“门难进、脸难看”的官老爷习气不得不收敛了起来。但实质上， “官本位”思想并没有转变，态度的变化，仅仅是为了应付纪检部门的日常检查、为了防止被媒体曝光而做的表面文章。涉及到所需办理事务，依然是左右推诿，群众跑来跑去，部门转来转去。看似笑脸相迎、热情接待，可往往敷衍了事，似办非办，群众形象的称为“玻璃门”和“旋转门”，全心全意为人民服务的宗旨只是挂在墙上、写在纸上、说在嘴上，并不落到办事上，“事难办”演变成“事不办”。近年来，各地政府部门及相关服务部门，大多成立了“行政审批中心”、“便民服务大厅”。高平市16个乡镇(办事处)都设立了“便民服务大厅”，公安、法院、城建、教育等执法部门也成立相应的服务大厅，提高了办事效率，方便了百姓生活。但很多执法监管部门，借口成立了这些单独办事机构，纷纷把办公区域和便民服务区域人为割裂开来，办公区域很多办公室不挂牌子，并加强了进出办公大楼的保卫工作，进门必须拿身份证登记，看护森严。

在一家企业调研时，企业负责人抱怨现在审批时间仍然较长，虽然有政务大厅，但还得挨个部门跑，有时一件事要跑七八个部门。有的企业反映，服务大厅的一些工作人员服务意识较差，对需要提交什么材料不一次性告知，导致企业反复跑腿。有的企业反映，过去正常办理的事项，现在一些干部怕担责、不敢办，层层请示汇报，坐等上级指示。有位民营企业经营者这样形容说：“现在干部的作风是月儿弯弯挂树梢，看上去真真好，就是摸不着。”还有一位农村干部说：“密切联系群众的面子有了，但里子没有变，还是上有政策，我有对策。”

3.不作为的范围相对集中在利益领域和攻坚环节。 过去，党员领导干部不作为，大多集中在无利益的领域，出现“九龙治水”而无人治水等问题，但反腐高压态势下，过去争着抢着去作为的领域和环节现在变为不作为的领域和环节。

一是利益领域，主要是重大项目审批、重要人事任免、房地产质量监管、重大资源开采和安全管理等。对比，大多采取回避的态度来应对，对上不得罪，对下好交代，对自己好保护。调研中，有城建部门的干部反映，城建局领导班子在安排分工时，分管质量监管工作的都不愿意承担，最后推给一名即将退休的老领导。还有一些地方，宁可耽误工作，也不抓紧配备干部，维持现状，得过且过。

二是攻坚环节，主要是体制机制改革、经济转型、信访、旧城改造等方面。当前，体制机制改革进入攻坚阶段，步入“深水区”，面临的几乎都是“硬骨头”。从本质上说，改革既是一种危险的探索，也是利益的调整，在具体推行过程中，目标具有不确定性，一旦失败，可能自毁前程，同时在利益调整中得罪的人也会增加，往往在民主评议中失去票数，也容易引发上访或举报，提高自身的危险系数；经济转型，在地方表现为项目建设，在经济中低速发展成为新常态的现实中，需要超常的定力和胆识，更要遵循自然规律、经济规律和社会规律，推动经济转型的任务比过去更复杂、更困难；而信访作为“天下第一难事”，现实中非常棘手和麻烦，处理一旦失衡，往往带来追责；城市拆迁，更是难啃的“硬骨头”，牵扯的利益剪不断理还乱，稍有不慎就可能诱发群体性事件或恶性事件，让不少党员领导干部谈之色变。所以遇到这类事，大多选择“躲猫猫”、“踢皮球”。高平市城建还比较落后，城市拆旧建新是市委市政府的一个战略部署，但是，一些规划拆建区乱搭乱建至今依然非常严重，相关负责人没有拿出有力的举措，增加了未来拆建的经济成本和政治成本。

4.不作为的隐蔽性提高。 不作为，可能不会出事，看上去中规中矩，似乎也干净，人们往往见多不怪，最多将其看成是作风问题，所以有隐蔽性。特别是现在的不作为，很多是消极性等待和对策性的举措，隐蔽性极高，一般只要不引发大的社会不良后果，就不易察觉。

第一个表现是消极等待的不作为。部分领导干部借口“发展是第一要务、稳定是第一责任”的要求，不能正确理解“稳中求进”的正确含义，弃发展求稳定，一些党员领导干部对自己的要求简单到“只要在位期间不犯错误就行”，却不知有权力就意味着有责任。于是，在工作中处处追求“稳”，不仅自己处事要“稳”，对下面也要强调“稳”，即使无功，却也无过。这些领导干部认为干事存在风险，无事则可平安，改革容易失范，创新更容易出事，做工作越多错误就可能越多，不如不做事，不求轰轰烈烈，但求平安无事。在这种消极的思想影响下，一些领导干部在工作中患得患失，怕得罪人、出乱子、丢位子，力求明哲保身，无为而治。在调查问卷中，约有40%的领导干部认为在实际工作中求稳比做事更重要。一个“稳”字，成为不作为的遮羞布。

第二个表现是对策性不作为。上有政策，下有对策，这是不少党员领导干部的选择，在反腐高压态势下，更是如此。《八项规定》、《党政机关国内公务接待管理规定》、《党政机关厉行节约反对浪费条例》、《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》和《中央和国家机关公务用车制度改革方案》等规范性文件下发后，党员领导干部权力、待遇进一步得到规范，过去的一些特权被削弱甚至取消。据调查，高平市农村实行招待费零入账，机关公务招待费入账必须有公务函，所以，现在干部下乡、进村入户，有时候一顿便饭也吃不上，听说公务用车很快也要取消，有人甚至直言：以后少下乡、少入户、少调研，不给基层添麻烦，不给自己增罪受。据调查统计，2014年上半年，高平市直机关、乡镇的公务招待费大幅度下降，有些单位下降的幅度超过60%，但一个明显的问题随之而来，基层来的领导少了，但给基层办的事也少了。 很多党员领导干部面对新形势、新政策和新规定，绝不越雷池半步，甚至因噎废食，明哲保身，把厉行节约反对浪费演变成不公务接待、不公关、不协调关系。一些国有煤矿经营负责人，在营销过程中，甘当“坐商”，说：“现在我抽自己的烟，喝自己的酒，客户想吃想喝，咱也不敢请，至于人家用不用咱的煤，爱用不用。”结果把很多市场份额让给了民企。

5.惶恐性不作为蔓延。 十八大以后，中央加大反腐力度，一些“大老虎”落马后，往往引发所辖地区官场的“大面积塌方”。腐败分子在政治上拉帮结派，经济上相互牵连，结成了利益同盟，呈现出明显的群体性特点，“窝案”、“串案”高发。其主要特征一是涉案人员众多；二是涉案人在政治上丧失党性原则，形成了人身依附性质的关系网；三是在经济上互相利用，结成了利益共同体。所以，一旦主要负责人被抓，在地域范围内，部分下级干部由于或多或少都与其存在天然的联系，或者自身有一定问题，害怕受到牵连，整日担忧。特别是主要领导落马后，基于调查取证，一些干部难免被纪检部门约谈，这样他们面临的压力进一步加大，终日惶恐不安，等待定论，很难有所作为。

(二)党员领导干部不作为问题的危害

反腐高压态势下，党员领导干部存在的不作为问题，从本质上说，是对权力的亵渎、是无视人民权益的一种违法行为，也是一种腐败。它“腐”的是党和人民给予的责任和信任，“败”的是经济社会发展的大好机遇，其危害不比贪污腐败小。

1.党员领导干部不作为，导致人心涣散，严重影响经济社会发展。领导干部如何作为、作为如何，对干部职工的作为有着直接的甚至决定性的影响。领导干部不作为就会形成“将不用心、兵不用力”的局面，从而影响当前工作，贻误发展良机，造成难以弥补的损失。

2.党员领导干部不作为，导致背离党的宗旨，严重脱离群众。党员领导干部不作为，往往从“利己”出发，为了不出事、不担责，或者选择“不作为”，甘当“太平官”；或者选择遇到矛盾绕着走，碰到难题搞拖延，甘愿“击鼓传花”,得过且过。长此以往，出现人民群众有苦无处诉、有事无人管，造成矛盾累积、困难堆积、群众不满。为人民服务的宗旨成为一句空的口号，党员领导干部的“公仆”形象被不作为腐蚀殆尽，最终将失去人民的信任。

3.党员领导干部不作为，导致行政效能低下，失去政府公信力。在其位，谋其政、担其责，是党委政府、各级领导干部的份内之事，更是老百姓的殷切期望。作为政府行为的行使者，党员领导干部如果不作为，该做的没有做，该快做的慢做，那就是“尸位素餐”，是对政府资源极大的浪费！容易引发群众对政府的不满意，对行使政府权力的党的不满意，进而引发党和政府的公信力降低。

4.党员领导干部不作为，导致“中梗阻”，造成政令不畅。十八大以来，新一届中央领导集体强调通过顶层设计推进全面改革，中央很多重大决策相继出台。但是，这些重大决策部署，一旦遇到党员领导干部的不作为，就会出现政令不畅。从各地的实践不难看出，一些地方仍然存在“上级喊破嗓子、群众跑坏腿脚”的“两头急”、“上下通中间阻”的现象。一些政策、项目常常就“卡”在了中间。

二、党员领导干部不作为问题的原因

党员领导干部“不作为”问题，如果不引起足够重视，任其发展，必然损害人民群众的利益，甚至会损害社会公共利益和国家利益。因此，必须找准党员领导干部“不作为”的病根，对症下药，变不作为为积极有为。

(一)主观原因

1.理想信念产生动摇。 当前，部分党员领导干部理想信念缺失，他们有的对社会主义的前途感到渺茫，对共产主义能否实现表示怀疑；有的将马克思主义“口号化”和“标签化”，对马克思主义信得不真不诚；有的“不问苍生问鬼神”，热衷于算命看相、求神拜佛；有的宗旨意识淡薄、公仆观念错位，热衷于或追捧厚黑学、探索“官场秘笈”，或追求情色、向往奢靡。理想信念是思想和行动的“总开关”，理想信念动摇必然导致行动上的不作为。

2.权力观、政绩观扭曲。 不少党员领导干部不能正确看待自己手中的权力。有的人认为，权力不是人民赋予的，是个人奋斗得来的，是凭“关系”取得的，甚至认为是某上司恩赐的。这些权力观错位的领导干部，面对不断发展和变化的客观环境，第一选择就是明哲保身，以巩固自己获得私利的基础。一位乡领导直言，改革很大程度上是利益的重组，是得罪人的事情，与其冒着风险去干，不如什么也不干，做一个“太平官”来得实惠，虽然不干事少干事没什么业绩，但至少不会犯错误。调查问卷显示，约有62%的受访者认为，权力观政绩观扭曲是直接导致领导干部从利己主义出发而不作为的第一原因。

3.反腐触及了某些人的既得利益，潜意识的抵触。 调研中，受访干部和群众普遍谈到，当前干部群体中出现的不作为问题，是因为中央“八项规定”和反“四风”等一系列政策相继出台，使得许多官员感觉日子不好过了，官不好做了，就对“权力受限”产生抵触情绪。不少基层干部表示，八项规定以前，一些公务人员公款吃喝大手大脚，公车私用随随便便，公权私用有恃无恐，单位逢年过节发各种福利，但现在不行了，中央各种禁令一道接一道，地方实施办法也规定得很细，各种隐形福利没有了，权力寻租空间被大大压缩了，难免有不适应、不习惯甚至不想干事。调研中，有干部反映，“福利待遇在降低，工作压力和问责却不减反增，一旦出问题，有可能‘乌纱帽’难保，当官成了高危行业，风险和收益成正比在官场是悖论”。

4.思想混乱，认识不清。 当前，一些党员领导干部有不少模糊认识，如：有的领导干部认为反腐败措施过于严格，公款消费受到限制，需求拉动经济的作用削弱，导致当前经济发展形势严峻；有的领导干部认为，反腐败使得过去一些拉关系、跑营销、铺路子的做法失效，导致地方发展受限；有的领导干部认为，发展的政策应该全国各异，像高平这种中西部地区，面临发展的压力较大，应该放松限制；现在考核干部指标多元化，经济指标权重下滑，表明经济发展不那么重要，抓好稳定就行，如此等等。认识上的偏差，必然导致行动上的偏差，一个重要的表现就是执行中央决策部署不力，搞上有政策，下有对策，在执行中央决策上做选择、搞变通。

(二)客观原因

1.干部选拔任用和考核标准体系不完善，实绩重视不够。 干部选拔任用和考核，除了存在少数人选人、在少数人中选人，忽略群众意愿的问题外，还存在实绩重视不够的问题。一是考核“单打一”。组织部门考核的主要是定性指标较多，一些定量指标掌握在职能部门手中，组织部门的考核存在单打一问题；二是重眼前轻长远。在考核中，经济的指标权重过高，但可持续性的指标权重过低。比如对潜绩、党风廉政建设、领导道德等重视不够。三是考核“短平快”。在考核中，偏重于集中查阅档案资料、听取个人总结汇报、个别访谈了解等静态形式，忽视了投入、效率、损失等负面数据，客观存在“考核出数字，数字出政绩”的后果。

2.缺乏容错机制，限制了干部的创新和担当精神。 当前，改革行至深水区，如果没有干部敢于“吃螃蟹”，改革又如何落地？建立容错制度，以“免责”的方式为改革者、创新者免去后顾之忧，大胆试、大胆闯。为干部松绑，营造“鼓励创新、宽容挫折、容忍失败”的氛围。座谈会上，河西镇党委书记说：“我们要超常规发展，跳起来‘摘桃子’，必然涉及改革创新，但是‘大胆吃螃蟹’难免犯错。必须建立‘容错免责’制度，着力保护‘领头羊’不成为‘替罪羊’，这样才能让我们基层干部干事创业更加踏实。”

3.“一票否决”过多过滥，加剧了一些干部的“平安”情结和畏难情绪。 一票否决导致另外一个极端：干好事、干成事不一定上得去，但干砸事、干错事而引起社会关注，一定上不去，甚至被免职。近年来，“一票否决制”被各级党政机关和一些企事业单位广泛采用。无论是在执行政策、选拔干部等重大问题上，还是在对具体工作进行日常管理的过程中，“一票否决”在很多地方和部门越来越成为考核与评估的重要标尺乃至惟一标尺，而且列入“一票否决”考核的指标也越来越泛化，比如安全生产、社会综合治理、计划生育、环境保护、节能减排、社会扶贫、信访工作、招商引资，等等。为了求平安，不担或少担责任，基层干部往往寻找对策，选择放弃改革和探索的机会，甚至采取无所作为的方式。面对安全生产一票否决，一些地方领导选择“一刀切”的方式，比如，煤矿等企业重大节庆日必须放假，一些可能引起群体性事件的项目不考虑上马等。

4.激励机制不完善，导致部分领导干部缺乏实干的精神状态。 晋升通道不畅：目前，县乡领导干部的选拔方式，除了数量不多的竞争性选拔外，主要有两种，分别是就地提拔和从上往下选派(俗称“空降”)。在就地提拔方面，论资排辈、缺乏竞争问题相对比较严重。在干部选拔任用工作中，不看能力看资历，不看水平看辈分，不看政绩看工龄，导致一些人混年头，不思进取，工作中“平平安安占位子，忙忙碌碌装样子，疲疲塌塌混日子，年年都是老样子”。

在从上往下选派方面，存在着不平衡问题，一般是上级下派的人数较多、党政“一把手”身边人提拔的较多，其他部门则提拔的较少。根据调查统计，近5年来，晋城市下派到高平任职的副处级干部累计16人次，高于高平市晋升副处级的人数；市委办、市政府办、市委组织部等一些重要部门的干部，能够干到10年以上而未提拔的仅有25%左右，在其他市直机关，10年内能够有机会提拔到基层或就地提拔的人数不到15%。大约有13%左右的科级单位10年内没有提拔过一名科级领导。

缺乏绩效考核。目前，干部考核的主要方式是每年年底进行的百分制考核，一般由市纪委、市委组织部牵头，人事等部门参与。虽然百分制考核标准很详细，也有很强的操作性，但是激励效果有待商榷。比如，对个人的考核等级基本分为四个档次：优秀、称职、基本称职、不称职。优秀有指标限制，一般为单位总人数的10%,连续3年评为优秀可以晋升一级工资。除此之外，很少再有激励举措。政治上没有前途，经济上没有实惠，激励效果可想而知。

5.庸官退出机制缺乏，客观上保护了庸官懒官的利益。 一些地方治理庸官懒官多数是喊在嘴上、登在报上、挂在墙上，对那些庸官懒官总是以“批评教育为主”，板子高高举起轻轻放下，危及不到庸官懒官的“官帽子”。许多庸官懒官“庸懒”多年，虽然历经“治庸风暴”，依然能够“稳坐钓鱼台”。造成这种状况的原因是多方面的，但最根本的原因就是没有建立起一套行之有效的干部退出机制，庸官懒官下不去，勤官能官上不来。调研中，有不少人反映，现在干部搞实际上的“终身制”，存在着“不到年龄不离岗，不犯错误不下岗”的现象，使得领导干部能上不能下，能进不能出，领导干部队伍老化。高平市2013年底综合成绩在晋城市六个县区中排名从前几年的第一第二，降落到靠后位置。但是，年底考核中，几乎所有领导都是称职以上等级，没有一名因不合格而被免职或受到相应处分。

6.权责不对等、权责不清晰，导致部分领导干部心存不满。 权责平等、权责清晰，是公共管理的一个基本原则。当责任大于权力时,就会出现‘不作为’现象；当权力大于责任时,就会出现‘乱作为’现象。反腐高压态势下，领导干部的权力受限，责任却相应提高，“太平官”很大程度上是权责分配不平等和不清晰造成的。比如，正职和副职的权责划分不明，在现实的问责机制中一般主要追究副职的责任,而正职则能顺利避免问责。座谈会上，来自基层一位干了15年副职的领导说：“什么是副职？就是用来担责并进行问责罢免的官！”

三、解决党员领导干部“不作为”问题的对策建议

(一)培育核心价值观，解决干部“不想为”问题

1.注重“三观”培育，强化宗旨意识，坚守“总开关”。干部教育培训中，要把树立正确的世界观、人生观、价值观这个“总开关”放在首位，强化宗旨意识，筑牢“为官一任，造福一方”的担当思想。依托各级党校、行政学院、干部大讲堂、在线学习等平台，积极引导干部把理想信念和宗旨意识建立在对科学理论的理性认同上、对历史规律的正确认识上、对基本国情的准确把握上。防止在西方宪政民主、“普世价值”、“公民社会”等言论的鼓噪下迷失方向，防止在封建迷信和宗教的影响下失去自我，防止执政时脱离群众。

2.建立及时发现、解决领导干部思想混乱的机制，统一思想。中国特色社会主义建设的探索和实践中，难免会出现思想认识问题，思想混乱束缚了各级领导干部的探索行动，还会导致凝聚力下降。因此，要建立及时发现、解决领导干部思想问题的机制，把下级领导干部的思想动态纳入上级领导干部定期调研的范围内，建立下级领导干部向上级定期汇报对重大政策部署的思想认识机制，建立地方党委常委会专题研究解决党员领导干部思想认识问题的制度。

3.强化领导干部德育教育，建立独立操作的考德机制。 德才兼备，以德为先，是任用干部新标准，所以，德育教育应当成为干部教育的重要内容，进入干部教育的课堂。同时，加大对各级领导干部德的考核力度，把不作为纳入德的考核指标，从正向教育立德和道德考评与监督双向入手，提高领导干部的道德品质。

(二)完善激励机制，解决干部“不愿为”问题

1.疏通晋升通道，让干事者能干出前途、干出希望。坚持注重实绩、群众公认的原则，实行更严格、科学、完备的考核机制。首先要将工作实绩和群众公认结合起来。把对干部的考核延伸到当地居民代表、服务对象代表、人大代表、政协委员等人群，扩大考核的民主性，增强考核的科学性，真正解决“重上级评价、轻下级评价”、“重内部评价、轻外部评价”等问题。其次要建立及时发现人才、提拔使用人才的制度，建议实行先考评、后提拔制度。由组织部门牵头，纪检、人事、财经、农委等部门参与，把考核常态化，实行动态管理，定期对干部的实绩进行排名并公示，把优秀干部纳入后备人选。提拔干部必须从后备人选中产生，真正让干事者、能够干出希望，得到晋升，确保晋升通道“注重实绩、群众公认”的唯一性、合法性。

2.实行绩效工资。十八届三中全会提出增加基层公务员工资，建议将增加的部分纳入绩效考核范围。对基层干部而言，只有在日常考核和年终考核获得称职以上等次，才可按比例获得，以激励先进，鞭策落后。

(三)建立权责对等的评价机制，解决“敢不为”问题

1.改革和完善干部选拔任用和考核评价体系。改革和完善干部选拔任用和考核评价制度，是一项复杂的系统工程，根据《党政领导干部选拔任用工作条例》、《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，需要从多个方面加以改进和完善。(1)完善考核评价指标体系，提高干部考核评价的科学性。考核评价指标体系是考核工作的“指挥棒”和“发动机”，决定着干部的行为导向。重点要做好以下三项工作：一是考核指标多元化，除传统的经济增长指标外，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等约束性指标的权重，更加注重“德”，着力改变干部在工作中“挑肥拣瘦”、“拣软柿子捏”的倾向。二是突出以人为本，更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况，真正把人民生活水平的提高和幸福感的增强作为干部工作的出发点和落脚点，引入群众评价指标。三是根据各地实际，设置重点考核指标。(2)改进考核评价方法，提高对党员领导干部考核评价的真实性。党员领导干部，工作覆盖了经济社会各领域，工作目标和任务、政绩表现形态等都具有多元特性，客观要求对他们的考核评价方法多元化。一是要把年终考核和日常考核结合起来。改变现在“年终算总账”、平时不考核的考评方式，增加日常考核的权重，引导领导干部自觉把功夫用在平时，把精力用在日常工作上。二是充分考虑各地实际情况。由于地域内各单位性质不同、发展基础和条件各异，考核要充分考虑地方和单位的发展基础、资源禀赋和队伍状况，而不简单的看结果，以增强考核评价的公平性。三是实现“潜绩”和“显绩”相挂钩。考核评价既要注重时间短、见效快、看得见的显绩，又要注重时间长、打基础、利长远而短期内难于见效的潜绩，运用全面、实践、公正的观点对干部实绩做出真实准确判断。

2.建立党员领导干部淘汰惩戒机制。淘汰机制建设呼唤已久，但进展甚微，原因在于缺乏制度的刚性推动。要建立和完善干部淘汰机制，有效地解决干部能上能下问题，真正疏通干部“下”的渠道。首先要严格淘汰标准。当前的淘汰标准过宽，起不到应有的作用，比如民主评议不合格(不称职)、连续两年完不成岗位目标等，这些标准过低、失之过宽。淘汰标准应增加制止“不作为”的一些指标，比如群众批评意见、群众拥护度、作风漂浮、业绩下滑、在岗不谋事等指标。实行无功即过的推定制度，对无功的干部实行问责。其次是细化淘汰的制度安排，实现量化、精确化，便于操作，逐步健全不适宜现职岗位领导干部的问责和调整机制。建议尽快完善党委常委会、全委会对领导干部的“票决”退出机制；完善党员代表对党委负责人进行质询、弹劾退出机制；完善人大对领导干部的质询、弹劾退出机制；完善“上评下议”的领导干部考评退出机制等。最后，明确制度的监督者。好的制度，必须有明确的监督者，确保制度的贯彻落实。组织人事部门必须勇于担责，监督各单位干部淘汰制度的执行情况。

3.建立信任度测评机制。变“一票否决制”为多票信任制，即引入信任度测评，由人民群众以对基层领导干部投递信任票的方式进行考核，这样做的效果是群众可以根据自己的意愿和切身体会去评价自己的“父母官”，因为，被考核人很可能因为自己的信任票数没有达到一定得数量或比例而被否决掉，从而更有利于弱势群体维护自身的合法利益，也一定程度上保障了人民群众当家作主的权利。反过来也无形中对基层干部起到了监督和鞭策的作用。

4.建立工作督查制度。围绕地方各级党委政府的年度工作任务，按照权责对等、责权清晰的原则，合理划分各部门、各单位的职权和工作任务。建立对各级党员领导干部的督查制度，对各单位和部门的实际工作内容实行跟踪督办，及时晒出各单位不作为的“负面清单”，做到事事有着落，件件有回音，坚决避免督查“雨过地皮湿”和走过场问题。

(四)建立党员领导干部保护机制，解决干部“不敢为”问题。

建立党员领导干部容错免责制度。容错免责是指对于领导改革创新未达到预期效果、或造成负面影响和损失较大的(重大安全责任事故除外)，只要是不可抗力导致、属于积极创新、勇于改革范围内，可以免于追究有关领导干部的责任。经确定予以免责的领导干部，不仅将免于行政追责和效能问责，在未来落实党风廉政建设责任制考核中也将免于扣分、在干部提拔任用党风廉政审议中免予一票否决，采取有效措施表彰创新、奖励改革。实施“容错机制”，必须避免其演变成个别领导干部搞“政绩工程”、“形象工程”甚至谋求私利的“挡箭牌”。因此，在建立“容错机制”的同时，以制度的形式建立公开透明的决策、执行和评价体系。换言之，仅允许“试错”还不够，还要在总结工作经验的基础上去主动“纠错”。

【责任编辑张海波】

On “Inaction” of Leading Party Officials in the Pressurized Context of Combating Corruption

Task Force of Shanxi Party Building Society

Abstract:As efforts to fight corruption have strengthened since the 18th CPC National Congress, cases of “inaction” are on the rise among some leading Party officials, featuring that: inaction is prevalent; some officials appear active but is inactive in essence; inaction appears mostly in areas concerning interests or knotty problems; inaction is well disguised; inaction spreads due to panic, etc. To solve these problems, it is important to foster core values so as to solve the problem of “unwillingness to act”, perfect incentive mechanism so as to solve the problem of “reluctance to act”, establish performance assessment mechanism with power corresponding to responsibility so as to solve the problem of “daring to not act”, and meanwhile establish leadership protection mechanism so as to solve the problem of “not daring to act”.

Key Words:Leading Party official; inaction; feature; cause; countermeasure

【中图分类号】D262

【文献标志码】A【文章编码号】1674—0351(2015)02—0041—07

【作者简介】课题组组长：马友(山西省党建研究会会长)，课题组成员：余国琦(山西省委组织部党建研究所(考试中心)所长(主任)，靳水生(山西省高平市委常委、组织部长)，廖沁萍(山西省高平市党建研究会会长)。

【收稿日期】2015-02-04