人口第一大省的城市化进行时 2020年前1300万人落户城镇

麦婉华+谭海清

“1994年我来广州打工，一晃20年，社保也已经买了15年9个月，这里可以说是我第二个故乡了。”在广州市越秀区当环卫工人的张先生说。其实在广东，还有很多这样的张先生——他们在粤打拼多年，贡献不少。但是因户籍限制，有很多社会资源没有办法享受，因此也一直很难真正融入广东。

近年来，针对户籍改革的呼声越来越大。6月6日，中央全面深化改革领导小组第三次会议审议了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》。6月15日，广东省召开城镇化会议提出，到2020年，广东户籍人口城镇化率达到56%，实现不少于600万本省和700万外省农业转移人口及其他常住人口落户城镇。广东新一轮的户籍改革帷幕即将拉开。

广东：外来人口第一大省

改革开放至今，广东一直走在改革的最前沿，强劲的经济实力与发展机会，让其成为多年来的人口迁入第一大省。根据最新数据，2013年广东的外来迁入人口仍居各省首位。从2000年到2010年10年间，广东增加的常住人口中644万人是来自外省流动人口，208万人是办理户籍迁移手续的跨省净迁移人口，两者相加共计852万人，占10年增加人数的47.7%。

记者从广东省统计局获悉，到2013年末，广东省常住人口已达10644万人，稳居全国第一。人口数量比排名第二的山东还多1065万。其中，全省常住人口主要集聚在珠江三角洲地区，2013年珠三角9市城镇人口比重达到83.80%，分别比粤东西北高24.58、43.46和37.95个百分点。

更突出的是，珠三角地区有非本地户籍人口与户籍人口的倒挂现象。以深圳为例，截止到2013年，全市常住人口1062.89万人，但非户籍人口就达752.42万人，占总人口的70%。另外，东莞也是典型例子，2012年全市常住人口 831.66 万人，户籍人口 188.93万人，非户籍人口 642.73万人，户籍人口与非户籍人口比例接近1：3.5。

在城镇化不断推进的过程中，广东如何承接如此多的外来人口？要如何在外来人口享受公平与社会资源有限承载之间取得平衡？另外，来到广东的务工人员不少是农村户籍，怎样才能让他们融入城镇化进程？这些问题都一一关系到户籍。因此，广东的户籍改革进程受到各界关注。

广东户籍改革历来“先行一步”

早在20世纪80年代，广东就已经“先人一步”，开始第一次探索对户籍管理制度改革方向。上世纪80年代初期，农村实行承包制后出现大批的剩余劳动力，他们为谋生选择进城打工。广东省公安厅出台《关于农民自理口粮到集镇落户的意见》，允许在集镇务工、经商、办服务业的农民，自理口粮到集镇落户。到1986年，广东省对国家规定的职工居民家属每年从农村迁入市镇的“农转非”人数不得超过现有非农业人口的1.5%的措施进行调整，比例调整到大中城市2%，县级比例为3%至4%，由此缓解不少农民工的后顾之忧。

1992年，广东将城镇人口比例的调控权下放到县政府，按照“当地实施、当地受益、当地负担、当地有效”的原则调控城镇人口的迁移总量。1997年，广东省公安厅准许婴儿可以随父或随母入户，改变过去出生小孩一律随母入户的做法。近年来，深佛两地更率先取消原有“农业户口”。

由此可见，在“农转非”的户籍改革上，广东一直都在不断探讨。但早前的户籍制度改革并未很多触及关键群体——异地务工人员。而多年来城镇化的快速发展，户籍限制引发了外来人员子女接受教育难、扎根城市难等问题，从而造成很多不稳定因素。这些都督促着广东在户籍改革必须更进一步。

改革进行时：“因地制宜”与“农转非”

近日，中央全面深化改革领导小组第三次会议审议了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》。习近平说，推进人的城镇化重要的环节在户籍制度，加快户籍制度改革，是涉及亿万农业转移人口的一项重大举措。总的政策要求是全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。

而作为改革排头兵的广东似乎想前进一步。近日，广东城镇化会议指出，未来六七年将推动1300万人进城，对不同地域实行“因地制宜”的户籍改革政策并大力推动“农转非”的进展。

在“因地制宜”方面，广东将全面放开本科以上学历毕业生落户限制，全面放开除广州、深圳以外城镇外来务工人员直系亲属随迁限制和职业技术院校毕业生落户限制，全面放开除广州、深圳、珠海、佛山、东莞、中山以外的中小城市及建制镇落户限制。

同时要优化城镇人口布局：广州和深圳要严格控制城市和人口发展规模;珠三角要引导人口向珠江西岸流动;东西两翼要培育2-3个300万人左右的大城市或城市群;此外培育若干城区人口超100万的中心城市和30万-50万人的中小城市。从而形成全省大中小城市和小城镇协调发展、人口布局均衡合理的城市体系。

在“农转非”方面，广东省公安厅治安管理局局长郑泽晖透露，广东珠三角一些城市此前已经在探索“农转非”改革，目前深圳和佛山已经完成居民户口簿的更换，统一登记为居民户口，而广州和中山也正在开展这项工作。

矛盾：人往大城走 户倡迁小城

但在改革的路径上，专家认为还有不少障碍需要跨越。其中最大的问题就是人口实际流向与户口建议迁移的地方矛盾：外来人口都是往大城市走，而分类改革的目标都是往小城市疏散。

广东体改研究会副会长、广州市社会科学院研究员彭澎认为，城镇化发展的资源不平衡是主要因素。“粤东西北的人口想迁入珠三角地区，而外省人口不一定愿意迁入粤东西北。举个例子，外国很多的大学都在小城镇，文化资源促进了当地的发展;但中国的大学却都集中在大城市。这导致了把人往小城市迁移，他们的机会和福利明显会比大城市差。这种机制上的不公平，肯定引起人们都往大城市走。”

他建议，户籍制度改革还需要其他改革去配套，首要是解决资源分配的平衡问题。“因为经济发展的差距很难在短时间内缩小，但是资源分配这块可以从政策上改善，例如医疗、教育、文化等资源可向中小城市转移。当然，这涉及我国城镇化路径重新调整的问题。”

另外，居住证制度的完善也应该是户籍改革的另一路径。国务院发展研究中心农村经济研究部副部长何宇鹏在接受媒体采访时提出，要让外来人口通过五到七年的时间逐步享有和户籍人口接近或者同等的服务权利。

“现在的居住证制度规定，外来人口享有当地劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化服务、证照办理等六项公共服务权利，随着居住证时间延长，可以不断追加其他公共服务，直到和这个城市的户籍人口享有同等的基本公共服务权利。”何宇鹏说。

编辑/范潜endprint