制度牵引与利益翻转中的农民户口选择及其管理策略

王玲

摘 要：“农业户口”和“非农业户口”是我国户口登记管理体制中的两种基本类型。改革前，户口与粮食、就学、参军、医疗、住房等福利待遇紧密关联的制度安排与城乡区隔的利益分配格局，使“农转非”成为农民的户口选择趋向。随着城乡户籍制度变革与利益格局的翻转，在很大程度上改变了农民的户口观念及其选择行为。当前，户籍管理应尊重农民的意愿，剥离附着于户口之上的利益因素，建立动态的户籍管理制度。

关键词：制度牵引;利益翻转;户口管理;农转非;非转农

中图分类号：D631.42        文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）22-0044-02

一、制度牵引下的农民户口选择

在我国的户口登记管理体制上，“农业户口”和“非农业户口”是两种最基本的类型。1953年国家开始实行粮食统购统销制度，《中共中央关于实行粮食的计划收购与计划供应的决议》规定，一般市民可以凭户口簿购买粮食，而集镇、经济作物区、灾区及一般农村的缺粮户则需要在国家控制的数量范围内通过上级颁发控制数字、群众民主评议等较复杂的程序才能购买到所需要的粮食。由此，户口与粮食开始紧密关联，户口的城乡隔离和利益分配差异也开始显现。此后，户口与就学、参军、医疗、住房等多种福利待遇挂钩，进一步扩展和固化了城乡户口之间的利益区隔。

受户籍制度和相关政策的影响，“农转非”一直是农民改变其身份与地位、追求更好福利保障的主要策略，但这一趋势受到城乡分割的户籍管理制度的严格限制。1958年颁布的《户口登记条例》规定，农村人口要迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明、学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。其中，通过教育途径即考上大学一度是改变农村户口的主要方式，但只有少数人才能取得成功，因而这种选择对农民而言并不具备普遍性。其他国家政策范围内的“农转非”也受到计划指标的严格控制。因而，在地方惯习与国家户籍管理政策之间，农民往往会基于家户经济利益的考量而进行选择性的户口登记策略。例如，在农民税费负担特别重的时期，农村地区曾出现很多“袋袋户口”，即将户口从派出所迁出，揣在自己兜里而不在任何地方落户。一些家庭为了超生和躲避罚款，在超生后选择不上户，有的甚至将全家户口从原有管理单位迁入到计划生育政策不严格的地方。这在很大程度上加大了户籍管理的难度，造成了乡村社会的治理困境。

20世纪80年代中期开始，国家的户籍管理政策开始松动。1984年国务院颁布的《关于农民进入集镇落户问题的通知》允许农民自理口粮到城镇落户，对于在集镇有固定住所和经营能力并申请进入集镇务工、经商和办服务业的农民及家属，给予办理落户手续，统计为非农业人口，并颁发《自理口粮户口簿》，粮食部门发给《加价粮油供应证》。同时要求到集镇落户的农民要事先办理好承包土地转让手续，不能撂荒。

随着市场机制的引进，城镇户口的货币价值逐渐凸显，收取城市增容费、买房入户、投资入户以及买卖城市户口都是其重要体现。其中，国家制度安排以及事实上存在的城镇居民较好的福利待遇和社会保障，使得一些农民不惜出巨资“购买”城镇户口达到“农转非”目的。这一行为产生的主要动力，除了作为城镇户口“卖方”的地方政府增加收入、促进地方发展的利益引诱之外，作为“买方”的农民则更多是基于家户状况而做出的利益权衡和行为选择。一般而言，农民买户口主要基于以下几种考虑：一是长期在城镇务工经商，其家庭在经济收入上能赶上甚至超过城镇工薪阶层的家庭，通过买户口可以解决其“人户分离”状况。二是在城镇有稳定的职业，但其本人或家庭成员的户口不在城镇，通过“买户口”实现社会身份的真正转变，从而在居住、就业、教育、生活等方面享受城镇居民待遇，同时摆脱农业户口的各种沉重负担。三是利用户口为家庭成员谋求好的职业或希求其能在城镇获得更好的生活与发展。

从结果来看，在国家的制度牵引与农民的理性选择下，形式多样的“农转非”行为满足了部分农民改变身份和地位的强烈愿望。但户籍的转变并未解决实际问题，由于体制的约束与城市的吸纳能力有限，他们既未变为真正意义上的市民，也失去了当“农民”的机会，导致其与农村社会、城镇社区的基层治理者不断发生矛盾和摩擦。

二、利益翻转过程中的农民户口选择

当前，在乡村社会，户口的意义已经发生了重大变化，尤其是农业税取消之后，资源汲取型的乡村治理模式开始改变，这使得户口与税收之间的关联大大弱化，而“户口与村民在本地区的社会成员身份，及由此发生的享用本地资源的基本权益之间的关联”[1]的意义则得到凸显。随着惠农政策的输入，原来具有剥夺意味的农村户口逐步彰显出其保护性意义，甚至开始具备一些独特的福利意涵（如土地承包经营权、宅基地以及自有自建的住房、各类补贴等），这极大地维护了农民的利益。同时，城市户口的含金量相对而言则在逐渐下降，这使得“农转非”的行为选择逐步改变甚至发生翻转。一些地方出现了一些公务员、大中专毕业生试图将非农户口转为农村户口的现象，就是基于城市生活压力与农村“福利”的诱惑。也就是说，农村户口的经济价值特别是与土地承包权和相关受益权日益挂钩，使农村户口的吸引力日益增强，促使农民更加珍视自身的农村户口。农村户口的利益诱导主要体现在：获得农村集体经济组织的成员身份，分享土地收益、拆迁补偿以及其他潜在收益。在惠农背景下，持有农村户口被看作是一种理性的体现。

随着城镇化进程的加快，国家逐步取消了中小城镇的落户限制，并逐步放宽大城市的落户限制，各地也开始探索建立统一的城乡户口登记制度。政策的松动给了农民更多的选择空间，城镇化进程中的土地增值、国家惠农政策的出台以及大量惠农资源下乡等因素使得农村户口由原来的“利空”转为“利赢”，此前通过各种途径逃避甚至转变农村户口的群体则面临诸多困境和利益损失。例如拥有“袋袋户口”或者当年想方设法购买了城镇户口的人由于失去了农民身份，很难在宅基地分配或土地开发中获得集体分配的份额。这些因素在很大程度上影响着城镇化进程中农民的户口选择行为。

然而，在城镇化背景下，土地对于农民的意义也不仅仅在于获得基本的温饱生活，以及作为获得更多的征地补偿的凭证。其关键在于，在农民家庭未能完全进入城市并拥有稳定收入的情况下，放弃土地的经营会大大增加农民家户的货币支出，这部分支出甚至难以通过打工来予以补偿。由于户口的限制以及城乡户籍背后的福利差异，打工经济支撑下的农村剩余劳动力往往只能进行临时的、单身性质的迁移，而无法举家迁移。即使有些农民在城镇买了住房，很多人采取的方式不是将家庭成员的户口一次性全部迁至城镇，而是采取一种缓慢的过渡策略，将部分家庭成员的户口保留在原来户籍地，这样便可以继续承包村集体的土地和享受作为村民的相关待遇。同时，一些转化为城镇个体户的农民多以“夫妻店”的形式存在，家庭辅助劳动力（如老人和孩子）既可以留在农村继续耕作，以可以帮衬个体经济的开展。正如黄宗智所指出的那样：“当下的农村家户仍旧既是一个生产单位，也是一个消费单位，他们愿意为自家消费而种植承包地，为增加家庭收入而结合主业（城市打工）和副业（家庭种植），结合主要劳动力和辅助劳动力的使用。”[2]这正是当下家户经济的组织逻辑，亦是国家政策导向的结果。

在这一家户逻辑与国家变革的影响之下，一些地方的户籍改革虽然放宽了农民进城落户的条件，农民转户口的意愿也很强烈，但具体实践中很多农民对此仍持观望态度，尤其不愿意退出承包地、宅基地和林地，不肯放弃各项惠农资源。其主要原因在于土地的保障功能对农民家户仍然具有重大意义。由此，单纯统一城乡户口，并不能促进户籍改革取得实质性进展，关键在于要从根本上保障农民的利益，尤其要从家户经济的角度去理解农民对于户口的选择意愿和选择行为，而不能为了城镇化而让农民放弃土地或直接将农民赶上楼，甚至强制农民转为城镇户口。

三、制度变革中的农民户口管理策略

农民户口选择行为主要受国家制度安排及其附着在城乡户口之上的实际利益的影响，且随着制度变迁与利益格局的变化而呈现出不断变化的格局。在城乡分割的户口管理制度和城市偏向的利益格局之下，国家政策安排对“农转非”这一选择进行了各种严格的限制，这在很大程度上反而更加强化了农民“转户口”的意愿，加速了他们改变农业户口的行为选择。随着制度变革及政策松动，城乡户口所连带的利益格局发生改变，在很大程度上使农民的户口观念和户口选择行为发生了重大翻转。

当下，家户经济仍旧是农村的主要经济形态。国家相关政策与农民的诸多行为，包括城乡户籍松动下的户口选择行为都是基于家户而非个人做出的。因而，户口管理改革需要将农民基于家户经济而做出的户口选择行动作为政策制定和执行的重要参照，而不是机械地将农民看作原子化的社会个体。同时，鉴于家户经济与农民户口之间的紧密关联，一方面，要寻找理想的家户经济发展之路，不能简单地甚至强制性地取消家户这一生产经营单位，要加强家户经济的重构，使其既能在常态社会中良性运作，亦能适应风险社会。另一方面，要将城镇化进程的推进、农村土地制度改革以及户籍制度改革结合起来，在尊重农户意愿的基础上对其行为进行引导和调适，尤其是要在户籍改革过程中逐渐将附着于户口之上的福利因素和利益因素剥离开来。

同时也要注意到，以户为单位的户口管理能够反映出家户整体的人口及相关状况，但也限制和约束了农民个体的自由流动与迁移行为，造成了户口管理中的诸多困难。因此，要在家户的基础上逐步结合居民个体身份进行管理，整顿户口登记中的混乱行为，建立以合法稳定住所和合法稳定就业为基本条件、以经常居住地登记为基本形式的户口迁移登记制度。

最后，静态的户口管理已经不适合时代要求，要根据社会发展与流动需要，尤其要尊重农民对户口的选择意愿采取灵活的动态的户口管理策略。要对农民的户口选择行为进行规范和引导，避免农民因追逐短期利益而进行的不当的户口选择行为，减少因利益纷争而造成的基层社会矛盾和摩擦。