政府采购促进北京中小企业创新发展的路径及对策探析

王厚全+侯立宏

摘 要：中小企业是我国科技创新的最活跃因素，也是吸纳劳动力就业的重要载体。受制于资金短缺、人才流动性大、管理粗放和抗风险能力差等因素，中关村中小企业普遍存在创新发展瓶颈。政府采购已成为促进中小企业创新发展的有效途径。通过梳理中关村政府采购促进中小企业创新发展的现状，分析遇到参与领域狭窄、缺乏资质经验、融资能力差和国外企业市场垄断等问题，并提出有效促进中小企业创新发展的路径及对策措施。

关键词：政府采购;中小企业;创新发展;路径

中图分类号：F276.3        文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）22-0009-03

受资金短缺、人才流动性大、管理粗放和抗风险能力差等因素影响，北京中小企业创新发展存在诸多障碍。为鼓励中小企业参与政府采购，促进中小企业创新发展，近年来北京市出台了一系列创新举措，探索政策先行先试，取得了良好成效。

一、政府采购促进中小企业创新发展现状

1.规模不断扩大，领域实现“四扩展、一转变”

近年来，纳入北京政府采购范围的中小企业产品和服务已发展到上百个。2014年，政府集中采购目录的货物与服务项目达到26个品种60个小类。政府采购规模已从2002年的45.7亿元，增加到2012年的335.6亿元，增长了6.3倍，年均增长22.1%，累计节约财政资金61.3亿元。

北京中小企业新技术产品采购实现了“四扩展，一转变”，由行政办公类用品采购向政府投资类服务产品采购扩展，由市级采购向区县级采购扩展，由地方采购向军事采购扩展，由采购产品向采购技术和服务扩展，实现政府采购中关村创新产品试点工作向经常性、日常性和长效性工作转变。截至2012年，已累计实现政府采购中关村自主创新产品200亿元左右，涉及轨道交通设备、自控系统与精密仪器仪表和数字化医疗器械等10个领域。

2.管采分离，监督“四位一体”

为适应中小企业发展，提升政府采购工作实效，在市政府采购中心从财政局分离的基础上，进一步优化中小企业参与政府采购流程，建立并形成“管采分离、机构分设、政事分开、相互制约”的工作机制，财政局作为政府采购的监管部门，政府采购中心作为具体执行和操作部门。

同时，北京政府采购工作已形成行政、市场、司法、供应商“四位一体”的监督框架。在市场监督方面，积极引入专业担保机构，对供应商的信用进行审查和追踪，加强对供应商投标、履约行为的第三方监管。引入了公证机制，积极拓展公证范围。进一步畅通供应商投诉渠道，提升业务投诉处理能效，及时分析查找各环节出现的问题和原因，及时采取有效措施，防止类似问题再次发生。

3.初步形成配套规章制度

为促进政府采购工作的规范化、法制化，北京市加强配套制度建设，出台了一系列采购管理办法，并对采购监管考核工作提出具体要求。进一步加强政府采购机构管理，对政府采购代理机构履职服务进行考核，实现考核结果与纪检审计部门有效对接。由财政、政策部门组成联合考核小组，对每年政策供应商的服务情况进行考核，考核结果与下一次入围挂钩。

4.政策功能日益显现

近年来，北京政府采购的政策功能日益显现，社会关注度和影响力逐渐提高。政府采购的功能从最初节约资金、治理腐败等较为基本的层面，提升到在经济社会发展中发挥一些重要的政策功能的层面，对经济社会发展的调控作用日益增强。例如，利用政府采购支持民族产业、环境保护、中小企业创新发展，新技术新产品政府采购有效拉动中关村乃至北京市的技术创新和产业化进程等等，这些都是政府采购政策功能的集中体现。

5.从业队伍进一步壮大

目前，在北京市级备案的政府采购代理机构有140多家，建立了政府采购专家评审库。结合政府采购政策、业务变化的特点，北京市每年组织若干期对政府采购人、采购机构、供应商的有针对性的培训。仅2012年，参加政府采购培训的代理机构从业人员就达2 000人以上，有效推动了政府采购队伍职业化的进程。

二、政府采购促进北京中小企业创新发展存在的问题

1.中小企业参与领域狭窄

近几来，北京中小企业参与政府采购工作已取得了一定成效，但中小企业有效参与并实现创新的领域仍十分狭窄。一些成功案例大多出自工程采购领域，主要涉及基础设施建设、建筑、节水节能、环保和资源循环利用、交通管理、公共安全。由于货物和服务采购领域中采购的商品多数为办公用品、电器、耗材等，除了新能源汽车等领域，大多为产品定型、技术含量不高的商品，实现自主创新的范围狭窄、可能性不大，造成中小企业很难参与货物和服务采购领域的竞争。

2.中小企业缺乏相应资质与经验

通过调研发现，多数中小企业在获得政府采购前，已有数年发展历程，具备较强的研发、管理、营销能力和社会知名度及影响力。但这些企业缺少在相应领域内参与政府采购的资质、业绩和口碑效应。而未取得相应资质的企业很难获得采购人的青睐。“没有资质就没有中标的机会，而获得中标机会又需要先有资质”已成为北京中小企业参与政府采购难以逾越的一条鸿沟。

3.大型企业的长期垄断

中小企业参与政府采购需要跨越技术创新、资金规模、企业资质等多个障碍，而在克服化解这些障碍以后，中小企业还需打破国内外大型企业在同一领域的长期垄断。如德国（西门子）、法国（阿尔斯通）、加拿大（阿尔卡特）依靠自身的技术优势，长期垄断北京乃至中国地铁信号系统领域的采购项目，使得我国中小企业难以涉足地铁信号领域。

4.企业融资难，市场风险大

中小企业大多都是初创期企业，创业期科技型企业资金缺口大，而这些“三无”（无可抵押物、无担保方、无银行信用记录）状态企业很难得到政府金融机构和社会风险投资的青睐。这些企业新技术新产品进入市场存在较大风险。初次进入市场的新技术产品需要一个磨合期，若在此期间发生质量、运行管理等问题，将会严重影响部门运行和信誉。很少有政府部门愿意购买中小企业的技术产品和服务，并承担相应的市场风险。

三、政府采购促进中小企业创新发展的相关路径

1.创建科技创新及转化平台

中关村国家自主创新示范区是北京中小企业创新发展的聚集地。为促进中小企业发展，北京应创建促进中小企业科技创新和科技成果转化落地的相关平台（中心），下设新技术产品政府采购和应用推广的工作小作组，负责推动和实施新技术、新产品政府采购和重大应用示范工程，促进北京市中小企业新技术、新产品的推广应用。

2.造就企业市场地位

促进中小企业发展，政府采购政策的切入点就是要为中小企业创新发展“营环境、搭平台、找市场”，努力为中小企业发展造就市场地位。通过政府采购为中小企业树形象、增资质、挣信誉、积经验，打破中小企业面临的“没有资质就没有中标的机会，获得中标机会又需要先有资质”的循环困境。

3.以技术创新打破国外市场垄断

目前，我国中小企业难以参与到政府采购的一个重要原因是国外企业拥有较强的技术和市场垄断能力。在政府采购过程中，这些企业牢牢掌控着技术标准和市场准入门槛;同时，这些企业具有较强的资金实力和信用资质。中小企业要想在这些领域打开政府采购的门槛，必须通过技术创新打破国外的长期垄断，走出一条特色的技术创新路径。

4.拓展融资渠道和机遇

资金是中小企业创新发展的血液，初创期中小企业资金缺口大，其“三无”（无可抵押物、无担保方、无银行信用记录）状况很难得到金融机构的青睐。拓展融资渠道和机遇是政府采购促进中小企业创新发展的一条便捷路径。政府采购不仅可以为中小企业提供雪中送炭的“救命钱”，为中小企业打开市场、造就口碑，还可以帮助中小企业拓宽通向金融市场的渠道。

5.疏解市场风险，发挥政府影响力和扶持力

正是在资质、经验、新技术产品推广等方面存在先天不足，中小企业的新技术产品进入市场存在较大风险。政府采购可充分发挥在市场信用和资质担保等方面的作用和优势，通过建立相应的科技保险机制，转移科技创新风险，使政府自身参与到中小企业创新发展的各环节，帮助中小企业疏解市场风险。

政府部门发挥宣传引导作用。政府部门应转变陈旧观念，重新定位自身角色，进一步发挥在宣传引导等方面的关键和积极作用，调动各方力量，推动创新创业的基础性工作，为政府采购促进中小企业创新发展营造政策环境。

四、政府采购促进中小企业创新发展的对策措施

1.建立采购体制，激励自主创新

在明确政府采购流程的基础上，建立具体可行的激励机制。在市、区县两级政府投资的重点工程中，对中小企业的采购比例应控制在一定水平之上。在同等条件下，应优先采购中关村中小企业的自主创新产品。对采用中小企业创新产品的政府投资项目，优先安排评估、审批和财政预算，确保面向中小企业的资金额度。在同等条件下，政府采购应加大对中小企业自主创新产品的支持力度，对提供自主创新产品的企业、高校、科研院所，优先给予技术产品推广支持。

2.扩大信用担保，降低中小企业成本

在《北京市开展政府采购信用担保试点工作实施方案》基础上，进一步扩大信用担保覆盖面，更多惠及中小企业。通过实施信用担保，进一步提升中小企业信用资质，使其更易获得政府金融机构贷款和社会风险投资的青睐。同时，政府采购信用担保将减少中小企业政府采购保证金支付，进一步降低中小企业参与政府采购的成本。

3.构筑诚信体系，加强考核监督

结合政府采购政策推介会等活动，面向中（下转38页）（上接10页）小企业普及政府采购支持中小企业创新发展发的政策。引导中小企业与审计、监察、金融和信用担保等部门协同联动，积极参与政府采购诚信体系建设，建立政府采购供应商诚信评价体系和政府采购中小企业信用库。

通过开展政府采购供应商专项检查、建立退出淘汰机制和“奖优罚劣”等措施，加强面向中小企业政府采购的考核监管。通过年度公示考核，督促中小企业供应商提高自我约束能力和市场危机意识，进一步提升政府采购工作能效，促进中小企业创新发展。

4.运用互联网思维，拓展政府采购发展

在传统体制机制基础上，充分发挥“互联网+”、大数据和云计算在政府采购工作中的优势，让中小企业能够及时了解和掌握政府采购相关信息。以公共采购网为平台，优化面向中小企业政府采购工作流程，打破采购内部操作，进一步推动政府采购工作开放化、透明化，真正在扶持中小企业的创新发展过程中发挥有效作用。

5.发挥政策导向，实施企业“走出去”战略

在充分发挥政府采购促进中小企业拓展区域和国内市场份额的同时，应进一步发挥北京及中关村在政策先行先试方面的导向作用，依托京交会、京港洽谈会等国际创新交流平台，加大北京中小企业科技成果向国内国际市场的推介力度，引导中小企业参与国际技术和市场竞争。通过国际市场规则和资金管理等形式，帮助中小企业实施技术产品“走出去”战略，积极开拓国际市场。