创新我国文化领域事权与支出责任划分理论及政策研究

在国家“建立事权和支出责任相适应的制度”财政体制总体改革目标下,如何合理划分文化领域政府间事权、建立科学的中央和地方文化支出责任分担机制既是实践难题又是理论难题,需要在公共产品基础理论之外,进行问题梳理和理论创新。通过分析不同文化产品的基本特征,归纳“公共所有程度、排他性程度、收益预期稳定程度”和“可经营性程度、可交易性程度、受益主体可区分程度”六大特征性指标,从操作层面上建立起区别政府与市场边界、划分中央与地方事权与支出责任的基本标准;通过归纳“受益范围、行动效率、技术难度”三种主成分因素,建立起划分中央与地方事权的“三原则”。由这六大特征指标与“三原则”形成的结构化理论模型,构成文化领域内政府间事权与支出责任划分的理论基础、划分标准和政策路径,可以为当前我国文化财政改革提供新的思路和实现路径。

公共财政;文化事权;财权;支出责任

改革开放以来特别是1994年分税制改革以来,我国通过不断调整“事权、财力和财权”这三大要素的组合方式推动了我国财政理论创新和财政体制改革的进程。由此形成了我国学界对财政体制问题的几个重点研究领域,包括“事权与支出责任划分研究”、“财权、事权与财力的匹配性研究”和“转移支付制度研究”等,并由此而涉入“分税制研究”、“三级政府财政管理体制架构研究”、“公共服务均等化研究”和“国外财政体制研究”等多个方面的内容。近五年来,学界对财政体制的研究逐渐集中到“事权划分研究”之上①学界认为,当前深化财政体制改革必须先要划分“财权”,但划分财权最先要做的工作就是划分“事权”,而支撑我国当前财政体制的1994年分税制改革恰恰是对政府间“事权及支出范围”没有进行过明确界定,这成为引起我国当前财政管理中一系列问题的深层次原因。相关观点参见王国清、吕伟:《事权、财权、财力的界定及相互关系》,《财经科学》2000年第4期。贾康:《中国财政改革:政府层级、事权、支出与税收安排的思路》,《地方财政研究》2004年第1期。寇铁军、周波:《我国政府间事权财权划分的法治化选择》,《财经问题研究》2008年第5期。胡均民、艾洪山:《匹配“事权”与“财权”:基本公共服务均等化的核心路径》,《中国行政管理》2009年第11期。调研组(审计署):《构建财权与事权相匹配的政府间财政关系——基于多省调查数据分析》,《理论前沿》2009年第24期。马海涛:《政府间事权与财力、财权划分的研究》,《理论视野》2009年第10期。侯一麟:《政府职能、事权事责与财权财力:1978年以来我国财政体制改革中财权事权划分的理论分析》,《公共行政评论》2009年第2期。冷永生:《关于政府间财政关系理论的两点思考》,《财政研究》2011年第3期。马海涛、任强、陈岚:《我国中央和地方财力分配的合意性:基于“事权”与“事责”角度的分析》,《财政研究》2013年第4期。徐阳光:《论建立事权与支出责任相适应的法律制度——理论基础与立法路径》,《清华法学》2014年第5期。贾康:《从原则到现实:中央、地方事权与支出责任合理化中的立法思维》,《财会研究》2014年第5期。楼继伟:《推进各级政府事权规范化法律化》,《预算管理与会计》2015年第1期。,出现了众多关于教育、卫生、科技以及体育等领域事权与支出责任划分的研究成果,但对文化领域事权与责任划分的研究成果却罕见,只是在“宏观政策研究”①参见张少春:《公共财政与文化体制改革》,《求是》2007年第11期。谢旭人:《创新财政政策机制 推进文化发展繁荣》,《财政研究》2011年第12期。楼继伟:《主动适应经济发展新常态 不断开创财政事业新局面》,《中国财政》2015年第4期。楼继伟:《建立现代财政制度是对现行财税体制的继承与重构》,《经济研究参考》2015年第6期。刘尚希:《国家治理与大国财政的逻辑关系》,《财政监督》2015年第15期。、“财政支持文化产业研究”②参见李秀金:《促进文化产业发展的地方财政政策选择》,《财政研究》2009年第8期。魏鹏举:《公共财政扶持文化产业的合理性及政策选择》,《中国行政管理》2009年第5期。尹利军、吴声怡:《促进福建文化产业集群发展的财政金融政策研究》,《发展研究》2010年第12期。罗建国:《发挥公共财政职能作用 支持文化产业跨域发展》,《中国财政》2010年第14期。翟建雄:《法国公共财政对文化事业投入情况分析》,《地方财政研究》2012年第1期。王家新:《构建财政支持文化产业发展的新格局》,《中国财政》2012年第9期。吕志胜:《公共财政投入与文化产业增长:影响与对策建议》,《财政研究》2012年第10期。邢斯达、丛斌:《促进甘肃省文化消费的财政政策——基于误差修正模型的实证分析》,《财会研究》2014年第2期。龙花兰、夏雯:《发挥财政政策引导作用 助推文化创意产业发展》,《中国财政》2014年第16期。和“财政支持公共文化服务研究”③参见吕志胜、金雪涛:《基于公共财政的公共文化多元化供给模式研究》,《现代经济探讨》2012年第12期。杨林、许敬轩:《地方财政公共文化服务支出效率评价与影响因素》,《中央财经大学学报》2013年第4期。龚璞、杨永恒:《公共文化服务均等化与财政分权政策——基于1997 2010年的省级面板数据分析》,《上海文化》2013年第2期。郭玉军、李华成:《国际文化产业财政资助法律制度及其对中国的启示》,《河南财经政法大学学报》2013年第1期。财政部财政科学研究所课题组:《促进我国公益性文化事业发展的财税政策研究》,《经济研究参考》2013年第45期。张启春、李淑芳:《公共文化服务的财政保障范围、标准和方式》,《江汉论坛》2014年第4期。几个方面发表了少量研究成果。在国家“建立事权和支出责任相适应的制度”财政体制总体改革目标下,本文旨在根据我国公共财政体制改革的基本趋势,结合文化领域内文化事权的特征,探讨文化领域内政府间事权与支出责任划分的理论、原则和政策路径。

一、我国文化领域事权的内涵与比较特征

本文所谓“文化领域事权”,是指依据我国政府职能产生并通过法律程序授予,由中央与地方政府管理和实施的国家文化事务的权力。与此相对应的“文化支出责任”,是指各级政府为提供公共文化服务而必须承担的财政开支及其相关的责任。从公共财政的角度看,“事权”与“支出责任”是一个问题的两个方面,事权规定了政府职能作用的定位、范围、重点和边界,对应财政管理上的预算支出科目,而这支出科目即是支出责任的体现④贾康认为,“(事权)就是(政府)职能作用的定位,它的范围、重点和边界。如果有一个合理清晰的界定,在操作上应该把事权明细单在中央、省和市县这三级框架之下非常明确地列出来之后,对应到我们财政运行管理环节上的预算支出科目。这些支出科目都是实打实代表着支出责任。”参见《从原则到现实:中央、地方事权与支出责任合理化中的立法思维》,《财会研究》2014年第5期。。

一般说来,划分“事权”在于明确国家公共事务的义务归属和执行主体责任,进而为进一步落实中央与地方政府间的职责提供理论依据。而“支出责任”的核心内涵是承担相关责任和义务的成本与费用,划分“支出责任”是指依据政府间的事权分工来确定不同层级政府之间公共财政的分担义务。从逻辑上说,“事权”和“支出责任”是一致的,存在一定程度上的因果关系,即拥有什么样的事权就应该承担什么样的支出责任。但在实践中,由于存在政府间的委托代理关系,上级政府可以将其应该承担的事权委托给下级政府,并给予相应的财政经费支持,因而不同层级政府之间的事权与支出责任可能出现多种组合方式,也就可能出现事权与支出责任不完全匹配的情况,即“事权”与“财权”和“支出责任”可能出现分离,如上级政府委托下级政府承担相应的事权和相应的开支,但不一定会给予足够的财力支持,这就形成了事权在一级政府,而支出责任在另一级政府的特殊情况。事权与支出责任之间不同的组合方式,形成了不同的管理体制和运行机制,同时也会形成不同的资源配置方式和资源使用效率。

2013年,我国从顶层战略设计的高度提出,要“建立事权与支出责任相适应的制度”。这即意味着“事权”在一定程度上代表着政府使用公共财权和配置财力的合法性来源,与之相适应的“支出责任”则代表着政府的财政保障责任和支出义务,其核心是不同层级政府的征税和用税的权利。而“相适应”即意味着税收的使用与政府间财力配置的合理、公共和有效,从而形成纳税人与征税人、公民与政府之间良好的权利和义务关系,符合保证现代国家财政税收权力合法性的要求。这里也就要涉及到“事权”与“财权”的关系。有学者提出,“财权”是指财政权力,实质上是“各级政府在财政权力保障下的利益索取——即税收的权力”。“事权”是指“财政义务”,是指“各级政府在财税权利保障下的利益奉献——即为民众提供公共产品和服务的利益奉献”。“财权”和“事权”都只是保障税收征收及使用和“财政义务”分配的工具与手段,“它既包含政府税收的权力,也应包含政府预算支出的权力”①姚轩鸽:《财权、事权的内涵及其关系新探——论当下财税改革的主要目标》,《税收经济研究》2014年第2期。。

从逻辑上说,“事权”通过“财权”与“征税权”相关联。如果我们将事权理解为“财政义务”,那么层级政府负担多大的事权(财政义务即支出责任)——通常是提供公共产品的责任,就应该拥有多大的征税权力,但在层级制政府和委托代理制的环境下,地方政府的事权并不与征税权直接挂钩,而是通过上级对下级政府的事权委托代理和财政转移支付途径实现。

“事权”规定了政府承担公共服务的性质和范围,进而原则规定了政府从事公共服务所必须承担的财政支出责任。政府落实支出责任需要以相应的财力作为保障,而财力的来源取决于财权,即关于相应财力的获得、分配和使用的途径与方式的制度安排,财权的核心内涵是关于税基和税种在不同层级政府间如何进行分配的规定,“财权划分理论主要讨论的也是不同税种在中央政府和地方政府间的最优划分问题”②孙学工:《公共服务供给中各级政府事权与财权划分的国际经验》,《经济研究参考》2005年第25期。。“在具体制度安排上,财权首先是广义税基的安排和配置。”③贾康:《财政的扁平化改革和政府间事权划分——改革的反思与路径探索》,《发展论坛》2008年第8期。这四者之间的关系可以概括性地表述为:事权—支出责任—财力—财权—事权,体现为一种闭环式结构和运行机制。

(一)我国文化领域事权的内涵与范围

世界范围内,在国家综合国力的竞争中,民族文化和核心价值观一直是国家的战略性资源,涉及国家核心利益,因而是重要的国家事务。2015年7月1日实施的《国家安全法》明确对于国家政治安全、国土安全、军事安全、文化安全、科技安全等十一个领域的国家安全任务,其中,第二十三条规定“文化安全”为,“国家坚持社会主义先进文化前进方向,继承和弘扬中华民族优秀传统文化,培育和践行社会主义核心价值观,防范和抵制不良文化的影响,掌握意识形态领域主导权,增强文化整体实力和竞争力。”文化、核心价值观和意识形态主导权是国家总体安全的重要内容。

世界近代化的历史经验表明,对于中国这样的后发超越型国家来说,能不能借助于独特的民族文化资源重建全社会的文化认同和国家认同,形成强大的国家文化软实力,从而增强对内的文化凝聚力以促成人民达成最大程度的共识;增强文化对外传播力和影响力以化解其他国对于中国崛起的过度防卫机制,是当代中国文化建设的核心价值所在,也是各级政府的“当然事权”。要达到这一目标,必须要通过加强文化管理,以促进文化事业繁荣、文化产业发展和国家文化软实力的提升。在这一意义上,文化领域的国家事权应该主要包括:文化管理、公共文化服务和文化产业发展三大领域。

1.国家职能中的文化管理事权。是指为实现国家文化发展目标政府所必须提供的公共管理的义务和责任。文化管理作为国家公共事务,是中央与地方政府的共同事权。从历史发展的轨迹看,文化管理是从传统社会转向现代社会过程中逐渐从教育和社会治安事权中分离出来的公共事权。近代史上,东西方国家在社会现代转型和民族国家的建构过程中,文化事务逐步从教育行业和意识形态领域独立出来,与教育、公共卫生和社会救济事务一起,共同构成维护现代社会健康运行的国家公共事务。并且,随着科学技术的高速发展、社会的高级化进程不断积累,文化日益成为居民的日常消费品和现代民族国家核心价值观的载体,文化产业在综合国力中的地位与作用日益凸显,越来越成为综合国力竞争的焦点,政府作为民族文化“守夜人”和作为发展现代文化“推动者”地位日益显明。政府必须要站在建构国家文化软实力、增强国家综合竞争力的高度,提供国家文化发展规划、制订文化发展政策、调配文化发展资源、评估文化发展绩效和保护民族文化传统等相关公共管理职能。即便是在文化产业领域,政府提供的公共管理也是保障文化市场实现有序竞争、营造公平发展环境的基本前提。如何按照文化市场发展规律提供最有效的公共文化管理(如文化立法、执法和司法),也成为各国政府的事权与支出责任范围。这就要求在国家职能架构体系中科学设置政府文化管理职能体系。

2.公共文化服务中的政府事权。是指政府在提供公共文化服务过程中所应承担的义务和所具有的职责,是政府根据公民的文化需要,从保证公民基本文化权益出发,组织公共文化服务(产品)生产、分配及消费过程中所应该承担的义务和职责。公共文化服务中的政府事权,蕴含了公民基本文化权益对于国家职能的客观要求。理论上,政府承担的公共文化服务事权,包括组织公共文化产品的生产、建设公共文化服务设施、实施民族文化遗产传承保护体系、发展文化休闲娱乐、兴办公民文化教育和打造文化传播平台,以及建立满足社会特殊人群文化需求保障机制等。政府通过提供公共文化产品和服务,以提高全民族文化素质,传播和普及民族国家的核心价值观,增强民族凝聚力,可以为实现中华民族的伟大复兴和推进中华民族的现代化进程提供强大的精神动力和文化支撑,因此,它是政府的公共事权。

3.文化产业领域内的政府事权。是指为实现国家文化产业持续健康发展政府所必须承担的义务和责任。理论上,政府承担的文化产业领域的事权,主要包括制订促进文化产业发展的政策和法律,提供知识产权保护,颁布文化产业发展规划,建设并维护现代化的文化市场秩序,营造并维护公平竞争的环境,推动文化产品的国际交流贸易等。文化产业领域内的政府事权蕴含了文化产业发展与国家经济增长和社会事业发展的意义。发展文化产业既可成为一国的经济增长极,又具有推动经济结构升级和维持社会经济平衡增长的潜在价值,因此它是国家职能,这是确定它为政府事权的重要标准。在当前世界范围内国家间的竞争态势从主要依靠“硬实力”竞争加快转向依靠“硬实力与软实力”协同的“巧实力”竞争的大环境下,文化产业承载了国家文化软实力建设的使命,文化产业领域中诸多文化产品因其是民族核心价值观的载体,具有族群“共同消费品”的价值属性,因而也具有了“公共产品”或“准公共产品”的性质,这也是政府维护文化产业持续发展的事权进入国家职能的内在逻辑。因此,要“把文化生产力的培育和发展视为需要公共财政投入的公共品”①魏鹏举:《公共财政扶持文化产业的合理性及政策选择》,《中国行政管理》2009年第5期。,应该进入政府事权与支出责任范围。

(二)文化领域事权的比较特征

向社会和公民提供公共文化产品,既是政府的基本职能,也是中央和地方政府最主要的文化事权。但值得注意的是,公共文化产品是支撑文化领域事权的基础,公共文化产品的特征赋予了文化事权的特质,使文化事权具有了区别于其他公共事权的特点。这些特征也成为政府制定相关文化政策的逻辑出发点。

1.与教育、卫生和科研类等公共产品所表现出来的社会刚性需求特征相比,社会对公共文化产品的需求大多具有柔性需求的特征,很难形成对政府支出责任的刚性约束。根据马斯洛的需要五层次理论,人们的文化需求位于需求的较高层次。在国家有限财政能力的条件下,国家财政首先要保吃饭,保国防外交(安全需要),保教育科技(发展需要),最后才是保文化供给(自我实现需要)。对消费者而言,吃饭穿衣等物质需求是刚性需求,具有不可避免性。而文化需求是吃饭穿衣和受教育等需求之后的需求,在一定程度上具有可替代性和可避免性。正因为公共文化产品“柔性需求”属性的存在,处于不同经济地位的消费者对具体文化产品的需求存在类型和层次上差异,并且大部分消费者对于公共文化产品的需求难以准确表达自己的意愿,难以在一个较大范围内达成集体共识,也就难以形成对公共财政的刚性要求。但理应指出的是,必须区别公共文化产品的个体需求、群体需求与国家需求。“公共文化产品”对于个体、群体和国家等不同主体存在不同的价值,公共文化产品作为一般消费品对个体和群体来说只是一种柔性需要,但对国家来说则是一种刚性需要。公共文化作为民族国家的精神和价值纽带,对于民族成员的文化召唤和文化认同的促进作用,是其他任何产品都难以替代的,因此是民族国家的核心资源,任何个体和团体都无法承担这种国家公共资源的维护责任和义务,它必然是国家的公共事务,要列入国家的公共支出责任。

2.与教育、卫生和科研类等产品对个体和群体的显性影响相比,文化产品对个体和群体的影响大多存在内隐性、渗透性的特点,信息成本高、绩效评价的技术难度大,国家公共投入的绩效问题是一道世界性难题。一种产品对社会的影响越是明显、越是可量度,则投入产出的绩效评价就越容易实施。在中央与地方政府之间进行文化事权与支出责任的划分,本身蕴含有提升和优化财政投入绩效的意义。事实上,“支出责任”概念本身蕴含有事权框架下“绩效考评”意义,具有“责任约束”的本义。如果超越“分钱”和“花钱”的表象,公共财政的本质也包含有对公共服务责任合理和有效的制度规制①贾康:《合理界定事权是财税改革的首要环节》,《南方日报》2013年12月10日,第A04版。。教育类公共投入可以按照入学率、平均受教育年数、知识人群百分比等可量度性指标计算教育产品对社会的贡献率,进而评价教育财政的投入效率;科技类产品可以通过计算研发经费对于经济社会发展的贡献率进而评价公共财政的投入效率;但文化产品的作用在于价值观的渗透性、对人们心理层面潜移默化的影响、对于不同阶层人群生活意义的建构,对于社会发展的贡献无法用直接经济指标或人均拥有量来衡量。有的文化工程对于社会的真正影响往往要等到若干年后才能显现,具有效果显现的滞后性。并且文化生产过程本身存在独特的逻辑和规律,如:文化生产具有不可分割的综合性和群体性,是精神领域的高情感活动,沉积在文化产品中的社会必要劳动时间难以准确测量,文化产品(包括文物)具有高度价值涉入性,常常涉及伦理、道德及价值观方面的问题,其价值无法完全用金钱来衡量等。这种特殊属性导致绩效评价所需的信息成本很高,甚至可能超出公共投入部门的承受能力,因此对管理部门而言,就存在公共资源投入绩效评估上的客观困难,无法给社会和决策者提供一个明确的投入绩效评估结果,这在一定程度上消减了确定政府文化事权和支出责任的合法性依据。

3.与教育、卫生和科研类明确的公共属性相比,文化的“公益性”和“产业性”边界模糊,尽管文化事业与文化产业的“二分法”是重大理论创新,但事业与产业在文化建设实践中具有内在一致性,在这种环境下难以形成支撑文化领域事权和支出责任划分标准的理论共识。在教育领域,九年义务教育是公共产品,职业教育是市场产品或者准公共产品;在科技领域,基础研究是公共产品,应用研究是市场产品或准公共产品,划分的标准明确。与教育科技类公共产品不同,文化行业中的“公益性”和“产业性”边界模糊,宣传文化战线中“公共性文化”与“经营性文化”划分标准缺乏绝对的客观标尺,相反人为主观因素却很重。尽管文化事业与文化产业的划分使国家在宏观理论层面圈定了公共财政投入的范围,但实践中离开了文化事业支撑的文化产业和离开了文化产业支撑的文化事业都难以保持持续和稳定的发展。公共财政在多大范围和多大程度上介入公共文化生产部门和文化产业部门,一直没有在理论上予以明确并达成理论共识,大多凭经验决策,很难形成有关文化领域事权和支出责任划分标准背后的理论共识,对财政文化投入政策形成现实的压力。

4.与教育、卫生和科研行业属性相比较,文化行业承担了文化领导权和意识形态安全的独特功能,同时经营性文化产业既是经济部门又是文化部门,导致政府文化事权的边界模糊。文化行业不仅具有经济学上的经济价值,同时具有国家组织结构和国家意识形态管理架构中的工具性价值。建国以来,我国文化行业既是文化部门、意识形态载体,又是经济工具,具有经济效益和社会效益的双重目标定位,这在一定程度上造成了国家文化管理职能结构中的功能性目标冲突,如文化生产部门的营利性目标定位,要追求经济效益的最大化;但作为文化和意识形态工具则要求社会效益最大化,这种理论诉求反映在文化管理实践中,就可能导致政府与市场、政府与社会之间边界不明晰,也会造成政府文化事权的内涵与外延不清晰,使确定政府文化事权范围的法律行为出现技术困难。

对于文化行业而言,其不同于教育、卫生和科技行业之处还在于,文化行业承载了国家委托—代理链条中的文化价值观和意识形态安全功能的委托,是中央与地方政府之间委托—代理链条中的关键一环。一般说来,公共文化事务列入国家事权,集中体现了民族文化安全和国家意识形态安全的内在要求。这种要求自然要体现为对公共财权和支出责任的要求,但在政府间事权一时难以明确界定的情况下,往往导致财力会绕过事权直接与支出责任匹配,造成文化领域事权与支出责任的分离。

二、文化领域事权划分中有关基础理论的应用与创新

我们认为,指导我国政府事权与支出责任划分的理论应分为宏观层面上的基础理论和微观层面上的操作标准。我国文化领域的事权之所以一直不明晰,既受到文化产品和文化行业本身的特殊性的影响,同时又受到管理实践中缺乏操作性标准的制约。尽管基础理论能够为划分何为政府事权提供原则性评判标准和范围性审查依据,即哪些事权应该进入国家公共事权的范围,基础理论能够提供评判原则,主要包括公共产品理论、公共财权理论和财政分权理论以及委托代理理论、博弈理论等。但是,由于政府与社会的文化事务存在大量的“灰色地带”,微观层面上的技术标准则要为划分政府事权提供操作原则和文化项目设计原则,主要包括可经营性程度(经营权完整程度)指标、可交易性程度(处置权完整程度)指标、受益主体可区分程度(受益范围的可分割程度)指标等。

(一)宏观层面上的基础理论

1.公共产品理论。公共产品理论是兴起于19世纪80年代的一个经济学理论,它是国家干预经济的理论来源,也是确定政府公共事权的最重要的理论来源。19世纪末,奥地利和意大利学者将边际效用理论运用到财政研究上,形成了公共产品理论的源头。经1919年出现的林达尔均衡理论,到萨缪尔森《公共支出的纯粹理论》(1954)和《公共支出理论的图式探讨》(1955),蒂鲍特(C.M.Tiebout)《一个地方支出的纯理论》(1956),布坎南“俱乐部的经济理论”(1965),公共产品理论逐步成为西方发达国家政府管理和公共财政理念的基础。其基本内涵是:“每个人对这种产品的消费都不会导致其他人对该产品消费的减少”①Samuelson,P.A,“The Pure Theory of Public Expenditure”,Review of Economics and Statistics,Vol.36,No.4,November 1954,p.387.,这样的产品就是公共产品,应该由政府来提供。公共产品具有两大基本特征:消费的非竞争性(Non-Rivalry)以及消费的非排他性(Non-Excludability)。公共产品非排他性和非竞争性特征的存在,会导致市场失灵,要求需由政府来提供。在世界范围内,公共产品理论是处理政府与市场关系,以及中央与地方事权、财权关系的理论基点。

2.公共财产权理论。公共财产权理论是近年来我国财税法学界在公共财产法理论基础上提出的关于公共财产权利获取和处分的公共财产管理理论。关于公共财产权的理论来源,有学者认为最早可以追寻到洛克的自然权利理论,从洛克、霍布斯到边沁完成了财产权作为自然权利到作为法律权利的理论演进。在洛克的自然权利体系中,生命权、自由权和财产权并列为三种最基本的自然权利;霍布斯则认为财产权是一种法律权利,且人民的财产权并不是绝对的权利;而边沁则坚持权利只能以法律权利的形态存在,没有权利优先于法律②王桦宇:《公共财产权及其规制研究——以宪法语境下的分配正义为中心》,《上海政法学院学报》(法治论丛)2013年第5期。。在西方国家,公共财产权的相关概念、内涵和界定主要体现在法律文本内,通过法律形式对公共财产权进行释义。从2009年开始,我国财税法学界开始关注公共财产法理论,公共财产权成为财税法学界以及相关行业研究的一个新课题。这年我国学者刘剑文发表《重塑半壁财产法——财税法的新思维》,试图突破从私法角度界定财产法的传统观念,关注财产法的公共维度,强调财产关系的纵向保护问题。其后,刘剑文和王桦宇在《公共财产权的概念及其法治逻辑》中,进一步对公共财产权的概念和法理逻辑进行了全面论述,认为“公共财产权是政府基于公共性特质、用益和处分财产的权力”①刘剑文、王桦宇:《公共财产权的概念及其法治逻辑》,《中国社会科学》2014年第8期。。这一理论可以运用到财政收入、支出、预算和监督等各个环节。徐阳光《论建立事权与支出责任相适应的法律制度》提出,公共财产权可以由中央政府和各级地方政府分享行使,但必须在法律的框架内合理使用,以确保公共财政资金能够发挥公益用途②徐阳光:《论建立事权与支出责任相适应的法律制度——理论基础与立法路径》,《清华法学》2014年第5期。。提出公共财产权的用途控制功能,须以政府间事权和支出责任划分以及考评机制为前提。公共财产权理论突破了以往基于私人财产权的视角,为完善财税管理制度提供了一种新思维,一定程度上构建了事权与财权划分的法理基础。

3.财政分权理论。财政分权理论亦称为财政联邦主义,研究的逻辑起点是地方公共财政得以存在的基础,解释为什么中央政府不能够按照每个居民的偏好和资源条件供给公共产品,从而论证地方政府存在的合理性和必要性。其思想最早源于哈耶克(1945)关于分权可以减少或者避免信息传递中的流失问题的论述。财政分权理论是定型于20世纪50年代。蒂博特(Tiebout)1956年发表了《地方财政支出的纯理论》,被认为是现代财政分权兴起的标志。马斯格雷夫(1959)从考察财政的三大职能出发,分析了中央和地方政府存在的合理性和必要性。奥茨在《财政联邦主义》(1972)一书中,通过一系列假定提出了分散化提供公共产品的比较优势,即奥茨“分权定理”。蒂博特、马斯格雷夫、奥茨等人针对公共产品有效供给问题的研究,形成了“传统的财政分权理论”,也称为“第一代财政分权理论”。除上述之外,还有斯蒂格勒的“菜单”理论、特里西的偏好误差理论以及布坎南的分权俱乐部理论,也都可以归入传统财政分权理论的范畴。第二代财政分权理论也称市场维护型财政联邦主义,在继承第一代财政分权理论的基础上将研究重心转向了财政分权体制下地方政府行为及其激励机制。这种新的分权理论是以钱颖一和温格斯特(1996,1997)、怀尔德森(1997)、麦金农(1997)近年来所发表的论文为代表,他们在财政分权问题上更关注的是如何设计出一套机制以实现对公共政策制定者的激励。财政分权理论为厘清中央与地方事权、财权关系提供了基础依据。

此外,划分中央与地方财权与事权关系还必须要关注委托代理理论。委托代理理论涉及到信息不对称、代理成本、道德风险、逆向选择、内部人控制等公共管理中的核心问题。根据委托代理理论,事权在中央和地方政府之间也存在一种“委托—代理”关系,中央政府是委托人,地方政府是代理人。由于存在信息不对称,中央和地方之间存在着利益博弈,包括事权划分上的博弈和财权划分上的博弈③郑毅:《中央与地方事权划分基础三题——内涵、理论与原则》,《云南大学学报》2011年第4期。。事实上,建国以来事权在中央和地方政府之间反复收放循环的历史经验表明,中央和地方政府之间的博弈尚未找到事权划分的均衡点,仍然处于探索的过程中。

(二)微观层面上的技术操作原则

西方发达国家经过百余年的探索,形成了政府间事权和财权划分的三大原则。一是适应集权与分权原则,中央与地方间的事权与财政支出范围大致相同或相似;二是事权与支出责任法定原则,政府间职能、事权与支出范围的确定和调整,都要受到相关法律的约束;三是受益范围的原则,按照公共产品受益范围的程度确定各级政府的职责和支出责任。一般都将公共财政的支出范围严格限定在“市场失灵”领域,同时兼顾公共产品的提供效率和社会公平。同时,在对具体事权的划分过程中,还要特别关注此项事权的受益范围、激励相容和管理效率这三大要素。确定某项事权在中央与地方之间的划分标准,要遵循有利于调动中央与地方两个积极性的原则。由于存在地理空间的外部性因素,某项公共事务的受益范围可分为全国性范围、区域性范围和小群体范围等,具有全国性或者跨区域影响的事务,由中央政府提供具有更高的效率;区域性或者小群体性的公共事务(如地方戏、地方节庆活动),由于地方政府更具有信息优势,由地方政府提供具有更高的效率。

我国文化领域的特殊性在于,从1979年启动的文化体制改革开启了公益性文化事业和经营性文化产业的分离过程。反映在政府事权的划分上,首先是要划定政府公共事权与市场事权的边界;其次才是要明确中央与地方政府间的事权与财权划分。这种理论属性和发展环境特殊性的要求体现在具体的文化项目上,即体现为经营权完整程度指标、处置权完整程度指标和受益范围的可分割程度指标这三种指标内涵。

1.经营权完整程度指标。公共产品与私人产品的性质区别,如消费的非竞争性和受益的非排他性,体现在具体的文化项目上,即是该项目的可经营性程度。在文化管理实践中,一个项目的可经营性程度反映该项目的属性,构成划分公益性和私人性产品的重要标尺。如果一个项目的经营权完整,可以清晰地界定经营范围和消费者目标人群,可以清晰地预测投入与产出效益,可以根据市场需求调整经营方向和生产组织方式,那么,它就是私人产品。反之则是公共产品,介于两者之间的则是准公共产品。因此,可以按照市场主体是否能够决定或者能够在多大程度上决定项目投资方向、产品类型、生产组织方式、人才聘用和薪酬方式等,建立文化项目经营权完整程度的评价指标体系,作为实践中考量和区分文化领域公共产品、私人产品或者准公共产品的技术标准,由此形成确定政府事权还是市场事权的划分依据。

2.处置权完整程度指标。在文化管理实践中,运营方对一个项目所拥有的处置权完整与否,其背后反映的是该项目的产权是否清晰。凡是具有竞争性、排他性和可分性的产品,一般具有清晰的产权边界,往往可以无障碍地进行项目交易、转让、承包和租赁等,可以依照相关法规无障碍地进行资产交换交易、收益划分或者资产重组。运营这类文化产品的市场主体因而拥有比较完整的处置权,即可以自主决定或者相对自主决定财产的处置方式和收益的分享方式。但是,对于公共文化产品来说,文化事业单位、文化生产企业或者社会非营利性文化组织一般是接受政府或者其他公益性机构的委托从事公共文化产品的生产和分配,事实上只有一般性经营权,而没有与产权相联系的资产和收益处分权。因此,可以根据市场主体是否能够决定或者能够在多大程度上决定项目资产的管理、处置和收益分配方式,建立项目的处置权及可交易性程度的评价指标体系,作为文化管理实践中区分文化领域公共产品、私人产品或准公共产品的技术标准,也作为划分政府间事权的基本依据。

3.受益范围的可分割程度指标。一般而言,私人产品可以被分割成许多可以交易买卖的单位,谁占有享用谁付费,谁就占有该产品的全部或者大部分外部价值。纯公共产品的外部性或者说其受益范围是难以分割的,如国防和外交;但公共文化产品类型众多,包括了从纯私人产品、准公共产品和纯公共产品的各个类别,不同文化产品的外部性因其产品属性不同而具有不同的影响范围或者受益范围,并且由于文化产品具有产品实体形态和精神价值分离的独特性,例如一本书,其实物形态可以是私人产品,为购买者个人占有,但其精神文化价值则可能是全体族群共同享有,这就可能出现文化产品的受益范围可以实现横向分割(政府与市场间划界),但却难以实现纵向分割(中央与地方政府间划分事权)的现象。因此,根据文化产品受益范围的可区分程度,即根据受益范围能否依据行政区划分割或者能够在多大程度上分割,以及受益主体能否进行亚文化消费群体区分或者能够在多大程度上区分,建立受益范围可区分程度的评价指标体系,作为划分政府间事权的基本依据。

(三)文化领域事权与支出责任划分的理论和技术标准应用

合理划分中央与地方的事权与支出责任,首先必须要科学划定公共文化事务的范围,在此基础上才能进一步明确哪些事项应该由中央政府承担、哪些应该由地方政府承担。因此,中央与地方文化事权与支出责任的理论研究具有两个目标,一是要区别政府与市场的边界,明确文化领域政府公共事务的范围;二是要划分中央与地方各自应该承担的事权与支出责任。

1.根据六大特征指标的组合方式建立划分政府事权范围的技术标准

理论上,评判一种产品是不是公共产品通常要遵循三大基本标准,即生产的非竞争性、消费的非排他性与受益范围的不可分割性。对于文化产品而言,尽管借助这三大标准也可以建立有关公共文化产品的评价准则,但它却无法包容文化行业的特殊性要求,存在理论应用的局限性。

我国文化领域的事权在内涵上存在两种特殊性:一是存在大量的“准公共事务”,它们既不是完全的公共产品,但又承担了国家文化安全和意识形态安全的责任,例如,表演艺术产品以及与之相对应的国家表演艺术院团,报刊产品以及与之相对应的国有报社,广播电视产品以及与之相对应的国家广播电台、电视台等,使文化领域的公共事权范围存在边界的不确定性和可伸缩性。二是与西方发达国家中政府与文化机构之间具有明晰的管理边界不同,我国实行了六十多年的文化行业制度以及条块结合的管理模式,使文化领域的事权划分要受到行业单位体制的强烈制约,中央与地方政府间文化事权与支出责任的划分与实施,必须要与我国经济社会和政治结构保持最低限度的一致性,必须要与我国文化体制渐进式改革进程的节奏相协调,换句话说,我国文化领域中央与地方政府间的事权划分和支出责任的划分要受到大量直属文化事业机构这一客观存在的现实制约。

相比于西方发达国家公共文化事权相对清晰的范围和中央地方政府间明晰的责任边界,我国关于文化事权和支出责任的管理相对复杂。西方公共产品的基础理论往往难以适应于我国文化领域如此复杂的管理环境,因此需要公共文化管理理论的创新,以满足当前我国文化领域事权与支出责任划分的科学性和践行性的要求。为此,需要在公共产品理论、公共财产权理论和财政分权理论等宏观理论之外,在技术层面上引入“公共所有程度(所有权)、排他性程度(占有使用权)、收益预期稳定程度(收益权)”和“可经营性程度(经营权完整程度)、可交易性程度(处置权完整程度)、受益主体可区分程度(受益范围的可分割程度)”六大特征性指标,作为区别政府与市场边界、划分中央与地方事权与责任的基本依据。这六大特征指标不同的组合方式,体现在不同的文化事权上,即可以建立划分文化事权的技术标准。例如,凡是公共所有程度强,竞争性和排他性程度弱,收益预期稳定程度差,经营权不完整、可经营性程度低、处置权不完整、可交易性程度差、受益范围难以分割、受益群体难以区分的文化产品与服务,应该归入公共产品的范围,并由政府承担主要支出责任。反之,则要归入经营性产品范畴,由市场自行组织生产和销售。一些混合型文化产品(准公共产品)则要根据这六大特征指标的组合方式进行分类,分别实施政府补贴、市场供给和政府购买等(如下表1所示)。

表1 文化领域主要文化事权的性质特征、供给主体及保障方式

续表1

梳理当前国家和社会上存在的各类文化事务,大体可以归为“文化管理”、“公共文化服务”、“文化产业”、“文化交流”和“文化遗产传承保护”五大类。按照由六大特征指标组合的评价体系,这五大类事务中的“文化管理”、“公共文化服务”、“文化遗产保护”和“文化交流”(公益性文化项目)这四类文化事权,应归入公共产品范畴;“文化产业”应该归入经营性产品或混合性产品范畴,经营性产品由市场提供,混合性产品也可由市场提供,政府通过购买服务予以补贴。

以“文化管理”为例。国家文化管理领域的事权大致可划分为文化立法事权、文化行政事权和文化司法事权,包含了与“文化立法与国家文化发展规划”、“文化司法与执法”、“政府文化管理系统运行”相关的支出责任。但在中央与地方事权和支出责任的划分过程中,如何确立中央与地方事权的划分标准却没有出台相应的法律规定。我国现行《宪法》第三条第四款规定:“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”此外,《立法法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对中央和地方的立法事权进行了初步区分,但也只是对中央与地方事权予以了“一般性明确”,在对具体事权的划分上则没有给出明确的标准和界线。

相比之下,《预算法》从原则上区分了中央和地方政府间的支出责任,但对省级以下各级政府之间的支出责任并没有明确;《预算法》第三条关于一级政府一级预算的规定,第十五条对分税制的规定,尽管在预算层面上相对划分了中央与地方的事权与支出责任范围,但对于具体事权却并没有明确划分标准。对于文化领域而言,哪些事权应该归中央、哪些事权应该归地方仍然没有建立基本的划分依据。

基于此,我们拟借助于文化事权在实体性层面上的典型特征,作为划分中央与地方事权的操作性依据。如,国家文化管理中的文化立法事权、文化规划事权、文化行政事权和文化司法事权,几乎不具有经营性、交易性,受益的范围为全体族群,既不可区分,又难以实现排他性消费。因此,中央政府拥有相对完整的经营管理权(管理经营权完整)、处置权(处置权完整),受益范围为全国且不可分割,理应归入中央事权,由中央政府承担主要支出责任。地方政府在中央的统一领导下受委托承担辖区的文化管理事权,如承担由上位规划延伸出来的区域性规划、由上位法延伸出来的区域性立法、执法和司法事务等,承担次要的支出责任。

2.根据“主成分三原则”建立划分政府间的事权与支出责任的技术标准

根据公共文化产品的基本特征、文化领域事权的本质属性,我们认为,可以通过提取“受益范围、行动效率、技术难度”三种主成分因素,建立划分中央与地方事权的“主成分三原则”。“三原则”总体上与文化事权的特征相适应,“充分考虑公共事务的受益范围、信息的复杂性和不对称性以及激励相容性,合理划分中央地方事权和支出责任”①楼继伟:《发挥财政在国家治理中的重要作用——财政部部长楼继伟就深化财税体制改革答记者问》,http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/201311/t20131125_1015641.html,2013 11 25。。将“信息的复杂性和不对称性”要求落实到作为实施者的政府主体上,在文化管理实践中即体现为政府的行动效率和管理技术难度。

按照受益范围原则要求,属于全体族群共同使用的公共文化产品和服务,由中央政府来投资、提供、管理和监督,相应地由中央政府承担主要支出责任;属于跨地区的公共文化产品和服务,可以由中央政府提供,或以由中央政府提供、管理和监督为主,相关受益地区配合,中央政府承担重要支出责任或者转移支付责任;属于地方城乡居民使用的公共文化产品和服务,原则上由地方政府负责提供和监管,地方政府承担主要支出责任。

公共产品的受益范围原则相对于具体的文化产品,体现为层次性标准,也是界定中央与地方政府间事权与支出责任的基本依据。“公共产品按受益范围或效用溢出的程度可分为全国性公共产品、准全国性公共产品和区域性公共产品。”②梁朋、周天勇:《解决中央与地方事权与财权失衡的理性探索》,《地方财政研究》2004年第1期。公共产品具有层次性的基本特征。依据受益范围和效用外溢程度的不同,公共产品可分为全国性公共产品、准全国性公共产品和地方性公共产品三个层次。全国性公共产品的受益范围为整个国家,地方性公共产品受益范围则局限于某一地区,介于两者之间的则为准全国性公共产品③冯勤超:《政府交叉事权及财政激励机制研究》,东南大学博士学位论文,2006年。。

不同层次性的公共产品应当由不同层级的政府负责提供,与不同层级政府的事权相对应。全国公共产品由中央政府提供,地方性公共产品由地方政府提供。准全国性公共产品由于跨区域、具有效用外溢的特点,也需中央政府为主提供,或者由地方政府提供,中央补助;准全国性公共产品对应中央与地方的交叉事权,则由中央政府主导并视其效用外溢程度大小在中央与地方政府间合理分担,从而实现公共产品的“有效供给”。

按照效率原则要求,凡是市场提供更有效率的应当遵循市场优先原则;在中央与地方层面,凡是地方有能力提供的公共文化产品和服务,应优先由地方就近提供;凡是地方有能力监管的公共文化产品和服务,尽可能让地方就近监管。中央主要提供地方无力提供的公共文化产品和服务,监管地方管不了或者管不好的公共产品和服务。在技术原则上,技术难度高的文化产品和服务(例如全国统一文化市场监管)应该由中央政府承担,技术难度低的文化产品和服务(地方戏演出)应该由地方政府提供(见表2)。

表2 中央地方主要文化事权与支出责任划分

根据“效率原则”,文化产业的经营性事权主要是市场行为,不论是中央政府还是地方政府都缺乏足够的“行动效率”,因此不能归入政府“事权”。但文化产业的特殊性在于,文化产业门类中的“新闻出版发行服务”、“广播电视电影服务”、“文化艺术服务”、“文化信息传输服务”、“文化创意与设计服务”、“文化休闲娱乐服务”等,部分涉及到核心价值观和国家意识形态安全,同时具有准公共产品性质,需要中央政府或者地方政府向社会力量购买后向公众提供,因此在一定程度上也是中央和地方政府的事权和支出责任。

在文化领域事权中,交叉事权的处理最为复杂,需要审慎考虑。对于具体的文化产品而言,尽管在实体层面上可能仅仅是为辖区内民众提供的文化产品,但由于文化产品存在价值外溢性,这些文化产品和服务在抽象层面上也可能涉及到民族核心价值观的维护,其影响可能超越了辖区范围,因此也可能要归入中央与地方共有事权。如果地方财力不足以保障,就必须要由中央转移支付支持。因此,针对具体文化项目必须根据外溢性引入收益主体范围划分标准,根据信息对称性引入基层政府就近管理原则,以建立起一套事权明晰、支出责任明确的责任清单。

交叉事权如何在中央与地方政府间实现合理划分?我们认为,中央政府在该事权上承担责任的大小,既要取决于与该事权相对应的公共产品的外溢程度的大小,同时还要取决于该项目的技术难度和管理效率。文化事权相比于其他事权的特殊性在于,外溢性的边界模糊且信息成本高,导致受益范围难以分割,决策主体与实施主体之间裂隙较大,管理层级越低信息对称程度越高。根据委托代理理论,具有更高行动效率的政府层级应该是相应事权的管理和实施主体,但不一定是责任主体。同时,受益范围越大、技术难度越高,则应该是中央政府事权;相反,则应该是地方事权。根据这一划分标准,我们力图提出我国文化领域政府事权的基本范围以及中央与地方事权划分的基础框架,这一框架将我国文化领域政府事权划分为四类,并对应不同层次政府的事权与支出责任。

第一类:中央事权、中央政府承担主体支出责任的事务。主要包括文化立法司法、国家文化发展规划和文化行政执法三种。其中,文化行政执法事权包含着对全国统一文化市场的维护。这类事权的受益范围是全国,必须要与国家经济政治和社会发展保护最低限度的一致性,管理技术要求高、协调系统复杂,中央政府相比于地方政府具有更高的行动效率。

本实验中，设定K-Means算法的聚类个数为10.由表2可以看出，在聚类评价指标ACC和Purity上，IOCAP算法的各项指标优于其他算法，但在NMI指标上，要差于Spectral算法.K-Means算法和Spectral算法需要事先指定聚类个数，且由于K-Means聚类过程中有较大的波动，导致算法很不稳定，因此存在一定的限制.因此，IOCAP算法在Digits数据集上的聚类效果较好.

第二类:地方事权、由地方政府承担主体支出责任的事务。主要包括以下几种:地方文化机构的设置与运行、区域特色文化艺术节日活动、地方性文化遗产保护等管理性事务;区域文化产业发展项目、区域性文化市场管理事务;根据国家统一的数字文化技术标准实施的地方数字文化项目;根据国家上位法和国家文化发展规划,地方政府特别是地方自治政府进行地方性文化立法和司法,以及制订地方文化发展规划的事务等。

第三类:中央为主、地方协同,双方按比例承担支出责任的事务。主要包括物质与非物质文化遗产传承保护和对外文化交流公益性项目两种,这类事务涉及国家宏观管理职能,且与社会环境发展变化的关系紧密,管理技术复杂,总体上应归入中央事权。但在受益范围和受益主体上,地方更具有机会优势,会首先获得文化遗产的外溢性(如文化遗产对旅游产业的提升),并且由于存在地方就近监管和就近组织实施的效率优势,可由中央委托地方监管和组织实施,中央政府承担较大比例的支出责任,地方政府承担配合协同之责。

第四类:地方为主、中央补助(奖励)事权。主要包括公共阅读服务、公共视听服务、公共文化设施建设与运行、公共文体活动与文艺鉴赏活动等。这类事务主要是地方向辖区居民(常住和流动人员)提供区域性公共产品和服务,因此应归入地方事权。但由于文化产品和服务承载了民族文化观念的传承和国家意识形态价值的传播功能,这些文化产品和服务同时与民族文化认同直接和间接相关,具有超越地方和区域的全国性意义,因此应由中央予以补助和奖励。另外,由于中西部的经济社会发展不平衡,地方财力难以承担辖区居民均等化的基本公共文化服务,因此需要中央财政承担特别救济义务。

三、当前文化领域事权与支出责任划分中的问题及原因分析

(一)我国文化领域事权与支出责任划分中的问题

1.政府公共事权与市场私人事权之间边界不清且相互交叉,政府文化支出范围模糊

三十年来,我国文化体制一直处于改革转型过程中,政府与市场的关系仍然没有完全厘清,造成政府公共事权与市场私人事权之间边界不清,公共事权与私人事权相互交叉,一方面政府承担了一些本应由市场自行调节的事权,财政过度介入市场营利性领域;另一方面,处于过渡期的制度不稳定性影响到政府职能的稳定性,本应由政府提供的公共产品却难以明确,反而出现大量的市场进入政府职能领域、寻求行政性垄断保护的现象。在分税制改革过程中,对中央和地方的事权与支出范围划分基本上延用原有的模式,也形成了多种交叉模糊的事权。一些本应由中央政府承担的事权同时也要求地方承担一部分支出(如要求地方配套);一些应由地方承担的事权,中央财政也安排支出;中央向地方提出增加支出的要求却没有给相应的转移财力安排,出现事权与支出责任的“错搭”。“这种格局造成目前中央财政本级支出只占15%,地方实际支出占到85%,中央通过大量专项转移支付对地方进行补助,客观上会不同程度地干预地方事权,地方也无动力做好本不适于地方承担的事务,造成行政效率偏低,制约市场统一、司法公正和基本公共服务均等化。”①楼继伟:《发挥财政在国家治理中的重要作用——财政部部长楼继伟就深化财税体制改革答记者问》,http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/201311/t20131125_1015641.html,2013 11 25。我国中央与地方之间“事权划分不清晰、不合理、缺乏法律规范,事权执行不规范,中央事权明显不足”,“各级政府事权亟需规范化、法律化”②楼继伟:《推进各级政府事权规范化法律化》,《预算管理与会计》2015年第1期。。

2.中央与地方事权同构,中央主导地方文化事权,中央与地方支出责任不清

文化领域事权划分要受制于体制环境。由于存在“五级行政”架构和中央地方的“职能同构”,使得文化领域的事权划分存在客观上的技术性困难。目前中央和地方的事权划分总体上遵循中央统一领导、地方分级管理、下级服从上级的原则,缺少法律上的明确规定并受到现有五级行政体制的制约,造成了中央与地方间和地方各级政府间事权和支出责任没有明显区别。1994年分税制改革所进行的财权与税权的划分,是在没有科学区分中央与地方事权的基础上仓促进行的行政性分配。这种为保证中央财政收入和均衡地方收入为目标的行政性划分,代替了法律性划分,事实上也没有建立起事权与支出责任划分的标准。

在文化领域,“上下对口、职责同构”,地方政府拥有的事权几乎全是中央政府或上级政府事权的延伸和翻版,上级政府的事权借助于文化部委、地方厅(局)到基层文化单位的科层结构,在不同层级政府间层层“传递”,形成了文化领域的事权同构。如,国家文化部的主要职责共有14项,与此相对应,省级、市级和县级文化部门也以此为基础规定相应的事权。这种上下同构式的事权划分模式,赋予了中央政府在文化事权配置上的主导权,地方政府完全处于从属地位,仅有执行的权利,形成了中央部门完全主导地方的格局,对各级政府间事权与支出责任的划分产生了重要影响。

3.行业体制下国家文化战略目标难以统筹文化专项资金,演变为顺从行业部门事务性压力的专项制度安排,导致专项资金的整体效率不高

在缺乏法律和制度上关于支出责任明确界定的情况下,财政转移支付制度成为弥补因事权分割导致政府间支出责任的功能性缺陷、解决地方财政困难的主要途径。在文化领域,中央和地方文化专项资金制度的设立,成为针对中央与地方之间事权与支出责任“鸿沟”的有效补充措施,保障了国家重大文化项目和新兴文化业务得以顺利实施。目前,中央财政文化专项转移支付项目有近20个,涵盖公共文化、文物、新闻出版、广播电视、体育以及文化产业等多个行业领域。这些文化专项资金作为地方财力来源,跨越了财权与事权之间的模糊地带,实现了地方财力与事权的直接匹配,一方面弥补了由于“财权上收、事权下移”而产生的地方文化支出缺口,另一方面则进一步强化了中央通过重大项目主导地方文化建设的功能和作用。根据课题组对2010 2012年全国31个省(市、自治区)的专项资金的调查统计,专项资金支出从2010年的489.4亿元增长至2012年的897.9亿元。但专项转移支付制度仍然不完善,以中央财政对全国文化领域的专项转移支付为例,2003年,中央专项转移支付规模为4.88亿元,到2012年,已上升为219.2亿元,10年间增长了44倍,10年间年均增长率达到52.62%。尽管支出规模急速扩大,但专项转移支付项目,种类繁多、规模小、投入散;同时在资金分配过程中人为因素多,特别是委托链条长,分配权分散于从中央到地方各级政府和各相关部门,“政出多门”,财权分散,加之对专项资金使用的监督管理和绩效考核制度建设滞后,重复立项、交叉立项问题普遍存在,抑制了专项资金的使用效率。

(二)主要原因分析

1.三十年来我国大改革大转型的客观进程,导致大多数管理制度安排具有过渡性和不稳定性

文化领域的事权与支出责任划分作为一种财政制度安排,在实践中要受到国家文化发展战略和现有文化体制结构的制约。持续三十年的中国文化体制改革,导致了文化体制结构的不稳定性,因此,与文化领域的事权与支出责任划分的相关制度设计也表现出相应的不稳定性和探索性。在实践中,三十年的文化体制改革并没有瓦解“条块交叉、五级架构”的基础性体制结构①所谓“条块交叉”是指,中央设立不同文化行业部门统筹管理国家文化事务,同时地方政府也相应设立文化行政机构管理地方文化事务,形成中央行业部门与地方政府之间的职能交叉。“五级架构”是指与我国五级政府框架相匹配的政府五级文化管理体系,由中央文化部委、省、市、县、乡文化管理机构组织五级管理框架。,因此,相应地也没有动摇“部门预算+专项资金”的文化财政管理模式。它使得文化领域的事权和支出责任划分要受到固有体制结构和新增业务结构的双重影响,处于不断的改革和探索过程中,具有过渡性特点。在中国社会大转型的过程中,新旧体制交替揉杂。在文化领域,计划体制下形成的政府职能基础并未完全消解,政府在竞争性领域尚未完全退出。政府与市场边界仍然模糊,政府职能界定不清晰。处于大转型背景下的中央与地方政府对于准确定位中央与地方、政府与市场、政府与文化机构的政策平衡点一直都存在技术困难。由于一切都处于快速变化之中,公共政策调整的步伐事实难以紧跟文化发展的快速变化,存在政策调整的滞后性,一方面政府包揽了一些本应由市场主体通过市场机制解决的竞争性文化事务;另一方面,在公共文化领域,本应由政府承担的职责,如基础文化设施、基本文化权益维护等纯公益性事业,却常常得不到充足的资金保证。政府与市场职能界定不清,事权划分缺乏明确的边界,导致事权与支出责任的错位。

2.文化产品的价值性,具有跨区域传播的特殊性,文化项目外溢范围与行政区划范围不匹配,根据行政区划分事权客观上存在技术上的困难

文化项目既具有经济价值,又可能具有较高的精神价值。例如,文化资源保护项目与生态资源保护项目一样,是有明显的外部性。文化资源包括物质文化遗产和非物质文化遗产、民风良俗等,作为民族文化价值系统的载体,具有文化生态系统的完整性,与经济、社会和环境生态形成关联机制。其保护的效益往往超越行政区划而具有全国性意义,但其具体的文化工程项目仍然在特定的行政辖区内,形式上其受益范围是辖区内的特定人群,但实质上又承担了维护民族共同体的文化认同功能,例如武陵山区土家族苗族文化生态保护实验区分属湖南、湖北和重庆三省市,徽文化保护区分属于安徽、江西二省。这导致了文化领域以地方政府治理和属地管理为主的事权划分和支出责任分担模式不完全适应文化遗产保护、文化风险防控和文化价值观维护的系统性和长期性需求。

3.文化领域法制建设滞后,文化产权界定不明确,执行标准缺失

目前,我国法律法规只对政府间事权划分作出一般性规定,并没有相关的完整立法。《中华人民共和国宪法》、《国务院组织法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等虽然对各级政府的职能分工有所涉及,但只有原则性规定,没有涉及具体的事权划分,也没有对各级政府的具体支出责任进行明确划分。《预算法》虽然规定了地方预算自主权,但仅仅泛泛地划分了中央和地方政府间的支出范围。实际工作中,一般都按照《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》(国发[1993]85号)对中央和地方间事权和支出责任所规定的原则进行操作,缺乏硬性的参考和执行标准。中央政府由于在科层体制中处于政治和行政上的权威地位,往往对事权和财权划分具有主导性的动议权和决定权,并可通过一系列的“决定”、“通知”、“条例”等政策文件来传达和执行。在这个过程中,因为中国的社会大转型导致中央与地方政府职能处于不断调适过程中,中央与地方政府事权和财权的划分事实上难以建立起稳定的边界,常常要通过不断博弈来确定各自的事权和支出责任,必然会导致中央与地方政府事权与支出责任边界不明晰,财政对文化的投入缺乏清晰的内涵支撑。我国文化领域事权划分的困难,还源于文化领域广泛存在的“产权模糊”状态。“全民所有”+“属地管理”并配之以委托—代理链条的管理体制,使文化资源的所有者和使用者的权利和义务出现“虚位”,也使得资源保护维修的贡献者和受益者之间的利益关系难以明确界定。例如:中西部作为民族文化遗产富集地,对民族遗产的保护和中华文化多样性的维护做出了诸多贡献,如建设国家文化生态保护实验区,设置文化遗产地的保护范围,设立国家文化遗址公园等,但是,一方面作出贡献的地区没有获得与这种“民族文化保护传承”贡献相对称的收益,而那些享受这种文化资源和环境外溢收益的其他地区、行业和企业都未能支付相应的费用;另一方面,中央与资源属地之间的利益分享机制没有形成,利用优秀且廉价资源的企业能够获得超额利润却不用支付成本费用,抑制了中央和地方政府继续承担较多支出责任的积极性。这种情况在一定程度上也影响到文化领域财权和事权的划分。

4.文化体制改革正在“啃硬骨头”,财税体制改革处于进行时,实践中事权与支出责任划分难以操作

文化领域事权与支出责任的划分,与文化体制改革进程关系紧密,但深化文化体制改革又要以文化行业体制改革和政治体制改革为前提。从西方国家分税制实践看,大多是三级政府架构,政府间事权和财权划分清晰明了,分税制财政体制运行通畅。而我国分税制改革是在五级政府的行政体制下实施的,中央一级占据了财政收入的50%以上,省级政府占有30%以上,市、县、乡三级政府基本无税可分。合理界定地方政府事权是理顺中央与地方管理职能的前提,比较合理的职能界定,需要制度上有一个科学且稳定的事权界定①贾康:《财政的扁平化改革和政府间事权划分——改革的反思与路径探索》,《发展论坛》2008年第8期。。同时,地方政府间转移支付链条过长,事实上使文化领域的事权与支出责任划分难以操作。而当前文化体制改革又几乎没有涉及行业部门体制结构,没有改动部门财政预算的基础框架,也使得中央与地方之间文化事权和支出责任的优化空间有限。在现行分税制的财政体制下,中央与地方政府间财权的划分因为事权的范围和划分标准不清晰,使本应受到事权约束的财权缺乏基本的内涵支撑,无法形成财力与事权及支出责任匹配的合法性基础。从财权与财力的关系看,财力是财权在政府运行过程中的具体内容,财力的配置方式是财权制度的外在形态。因为缺乏对文化领域政府事权的明确规定,中央与地方文化领域财政的划分和财力的配置进退无据,只能按惯例行事,但文化领域的“惯例”又带有计划体制的诸多印迹,省级以下地方政府在实践中往往不得不让财力直接绕过事权与支出责任挂钩,形成对地方文化支出责任的内在支配,造成政府财权与事权之间的“错搭”。文化领域内财权与事权划分过程中遇到的重重障碍,其背后是我国分税制改革不完全的深刻背景。1994年分税制改革以来,地方税体系日益萎缩,共享税收入比重由1994年的55%左右增加到2008年的80%以上②王恩奉:《财力能否绕过财权直接与事权匹配值得商榷》,《财政研究》2010年第6期。。1994年确立的分税制只明确了中央与地方的分税内容,大体上只适宜于中央与省级政府间的“分税”,省以下如何“分”至今没有明确规定,1994年的分税制改革似乎更像是一个未曾完成的“半拉子工程”。四级地方政府间的“分税”至今没有理顺,因此,政府间财权的划分与税基、税种的划分和政府间的收支结构之间,至今仍然有待建立清晰和完整的逻辑关系。1994年的分税制改革,在五级政府框架下,省级以下实际上始终没有进入真正的分税制状态而演化成弊病明显的分成制和包干制。地方政府四个层级中间,很明显地出现了事权重心下移而财权、财力重心上移的这样一种背离③贾康:《财政的扁平化改革和政府间事权划分——改革的反思与路径探索》,《发展论坛》2008年第8期。。由于“事权”没有完全进入分税制财政体制中作为划分税基税种和设计政府收支结构的合法性依据,造成了实践中的“财力与事权直接匹配”的运行机制④王恩奉:《财力能否绕过财权直接与事权匹配值得商榷》,《财政研究》2010年第6期。。自分税制以来由于地方税收残缺不全,地方税收在全国税收总量中处于持续下降的趋势,但地方财政又承担70%以上人口的公共事务,导致中央财政近80%的收入不得不用于转移支付,“如此高的转移支付比重为世界所罕见。大量资金在频繁的上缴和下拨中损失效益,增加成本”⑤王恩奉:《财力能否绕过财权直接与事权匹配值得商榷》,《财政研究》2010年第6期。。导致文化专项资金在实际使用中“扭曲”,文化专项支付与行业部门一般性业务紧密相连,许多文化专项已失去专项资金的本义,逐步演变为文化部门的一般性预算和支出。

5.缺乏对文化绩效评价重要性的深刻认识,绩效考核和监督机制缺乏,激励约束机制不健全

政府间事权和支出责任的划分既需要法律的强制,又需要建立有效的和可操作性的绩效评价机制、问责机制和监督机制来提供环境支持。文化产品与服务领域由于存在“过程即是产品”、“服务伴随消费”等独特性,对文化投入的绩效考评和约束就显得比其他行业更为重要。但由于信息收集成本及评价标准复杂等技术性难题,目前我国文化领域还没有建立有效的绩效评价机制、问责机制,无法形成对执行主体的激励约束,公共投入的效率仍然有很大的提升空间。缺乏有效的绩效评价标准,无法建立起有效的监督机制,也影响到地方政府承担文化事权的主动性和积极性,导致地方与中央政府之间的不良博弈。

四、主要对策建议

根据当前我国文化领域事权与支出责任划分的现状和主要特征,结合国家文化体制改革和财政体制改革的趋势,参考国外经验,必须加快推进现代财政制度建设,包括建立全面规范、公开透明的现代预算制度,建立健全有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系。同时,重点是要“调整中央和地方政府间财政关系,建立事权和支出责任相适应的制度;进一步理顺中央和地方收入划分;合理划分各级政府间事权与支出责任”①楼继伟:《建立现代财政制度是对现行财税体制的继承与重构》,《经济研究参考》2015年第6期。。

(一)超越五级行政架构,建立完善三级财政管理架构,形成文化领域事权与支出责任划分的宏观背景

依据科学合理和高效的原则,明确中央—省—县三级政府间不同的事权内涵和支出责任明细单。同时,在改革的过渡期内,将地市级政府的文化事权并入省级政府中统筹考虑,将乡镇文化事权并入县级政府中统筹安排。建议探索形成中央—省—县三级文化事权清单和支出责任分担方案,保证三级政府间文化事权和支出责任的划分的可操作性。

尽管近年来我国“省管县”财政体制的改革取得较大进展,但由于五级政府架构是一种“硬结构”,“三级财政体制”改革的空间有限,导致省以下分税制改革难以启动。从世界范围看,不论是联邦国家还是单一制国家,成功地实施分税制财政体制的国家通常只有三级政府财政级次。如美国除邦政府外,有50个州政府、约8000个地方政府,总体上分联邦、州和地方政府三级。欧盟主要成员国也是中央、大区和地方政府三级架构。日本只有中央、都道府县和市町村三级行政区划。从技术层面上说,将税种分成三个层次相对容易,而要分成五个层次则十分困难。在我国五级政府和五级财政体制下,现行约28个主要税种难以像国外那样比较完整地按税种划分收入,而在技术层面上只能走上共享收入的道路。我国五级政府架构使得在五级政府间实施分税以匹配事权变得十分困难,在技术层面上几乎缺乏最低限度的可操作性。因此,在文化领域划分事权与支出责任,首先应适度超越五级政府体制架构,构建形成“中央财政—省级财政—市(县)财政”三级财政体制,在三级财政体制的基础上,形成各级政府间文化事权与支出责任划分的宏观背景,建立事权与支出责任划分的内涵标准。

首先,要明确划分中央、省和县级政府间的事权。根据各级政府的事权和法定职能赋予适当的财权,理顺中央-省级-县级政府间的关系。其次,要明确中央-省级-县级政府间事权、支出责任与财力的关系,超越以行业部门为主的传统财力配置模式,以政府为事权主体,同级财政部门为支出主体,统一财政预算和资金下达渠道。上级对下级政府的财力配置以事权和支出责任为主要依据,避免财力部门化和项目化。第三,要根据政府间的财权、事权和支出责任,进一步完善省级和县级税源体系,针对县级政府税基和税种日益萎缩的现状,适时开征一些税基稳定、税源充足的新税种,建立地方政府特别是县级的主体税种,以建立地方税收体系中的主要财源支柱。以财力、财权、事权的重新组合来构建国家治理架构中的地方税体系,其体系构建要置于整个国家治理架构中考虑;构建以消费为税基的地方税种,这与扩大消费战略、转变经济发展方式以及推进人口城镇化是相吻合的①刘尚希:《地方税改革关乎国家治理》,《经济体制改革》2015年第1期。。第四,要建立科学规范的财政转移支付制度,形成地方政府与事权(财政支出义务)相适应的财力。

(二)创新文化产权管理制度,在此基础上进一步完善文化领域事权的科学合理划分

文化产权制度主要是指界定各类文化资源的权益主体和责任主体的权利与责任内涵及相互关系的制度安排。文化产权制度是明确政府、企业、社会组织和个体之间基于文化资源的相互关系的基本规则,也是评价和划分文化资源“外部性”的基本依据,因而也是我国文化领域事权划分的基础依据。要按照“文化资源有价”的理念,建立健全国家文化产权管理制度。

第一,从顶层设计上部署文化资源的产权登记工作。根据分类分级登记管理的原则,将分散在中央各部委的文化资源(如国保单位、博物馆、纪念馆及其他可移动文物等),实行归口登记管理,落实事权和支出责任;除国有产权和集体产权外,还要将民间组织和个人所有的重要文化资源(如古村落、重点历史街区、国家级和省级非遗类项目等)纳入产权登记管理系统,逐步建立政府、社会组织、个人主体责任相适应的事权和支出责任分担机制。

第二,研究建立文化资源成本核算体系。探索不同类型的文化资源的成本构成(如资源维护成本、风险控制成本、环境修复成本等),形成文化资源受益者付费的基础依据。

第三,探索建立文化资源的贡献和损害评价标准,平衡文化资源外部效益的贡献者、受益者或受损者以及相关利益方的利益关系。通过建立评价标准,一方面界定文化资源传承保护和科学利用中作出贡献的地区、单位和个人权益,作为获得补偿的依据;另一方面也界定文化资源传承利用中造成损害的地区、单位、企业和个人的责任,作为追索赔偿义务的依据。

(三)根据分类分级原则,建立与各级地方政府事权划分相协调的支出责任清单

“事权与支出责任相适应,实际上是涉及一个国家治理体系和治理能力建设的问题。在事权划分中,首先应明确哪些是中央事权并由中央承担支出责任,哪些是地方事权并由地方承担支出责任,哪些是中央委托地方事权、中央相应承担支出责任,哪些是中央与地方共同事权相并明确各自支出责任。”②楼继伟:《发挥财政在国家治理中的重要作用——财政部部长楼继伟就深化财税体制改革答记者问》,http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/201311/t20131125_1015641.html,2013 11 25。事权划分必须与政府职能是相匹配。这种理念落实到实施层面上,要求政府制订清楚的“权力清单”和“事权清单”。“权力清单”与政府的职能范围相对应,在“法无授权即禁止”的原则下建立政府管理的边界,由此构建政府“事权清单”的范围。除了纯粹的规制性事务外,由政府向社会提供公共产品的职能,在财政上都对应相应的支出责任,这就形成不同层级政府的支出责任清单。

第一,压缩部分政府文化事权,尽量减少政府对微观领域文化事务的干预,公权力除了用于维护文化市场公平竞争环境外,尽快退出竞争性领域,市场自主性事务由文化企业和市场主体承担,政府只承担维护文化市场公平竞争环境的事权和支出责任。

第二,让渡部分政府事权。立足于文化产品和服务的参与性、主体性和共享性特点,发挥文化行业组织和社会力量的自我组织和自我服务的优势,政府通过向社会力量购买公共文化服务的方式向社会让渡部分政府事权,同时政府承担部分支出责任,经过一定程序认证,让符合条件的社会组织承担提供公共文化产品的职能和事权。

第三,强化部分政府事权。根据服务型政府和公共财政的理念,强化政府在公民基本文化权益保障、公共文化服务均等化提供、民族文化核心价值观维护、民族重要文化遗产传承保护、文化市场公平竞争环境营造、文化产业可持续发展保障、文化法制体系的构建等方面的职能,并将这些职能落实到“权力清单”和“事权清单”的具体项目中。

(四)加强文化立法,完善文化执法系统,做到事权法定

中央和地方的事权划分要涉及国家职能的架构,“是一个国家治理的问题,不是一个纯粹的财政问题。一个国家,中央政府、省政府、市政府、县政府各承担什么责任,相应承担多少支出,责任中有没有互相之间的排他性,或者说责任之间有没有互相的合作性,以及因此怎么样匹配支出责任,都不仅仅是一个财政问题,大部分国家都是通过立法来解决”①楼继伟:《财政部就“财税体制改革和财政工作”答问》,http://www.mof.gov.cn,财政部官网,2014 03 07。。必须“明确各级政府事权配置的着力点;完善政府事权划分的法律制度;加快推动相关领域改革;加快政府职能转变,明确中央与地方支出责任,加强财税立法”②楼继伟:《推进各级政府事权规范化法律化》,《预算管理与会计》2015年第1期。。

西方发达国家大都制定了关于财政转移支付的法律,做到“事权法定”。例如德国的《基本法》强调了“生存条件一致”的原则;日本的《地方自治法》、《地方预算法》和《地方税法》都对财政转移支付制度的内容和方式做出了明确而严格的规定。同时,明确划分各级政府职能范围和事权作为财政转移支付的前提,如加拿大主要依靠宪法、判例等因素决定各级政府间事权的划分。各国大都实现了转移支付方式的规范化和公式化,如英国的财政转移支付制度,主要是根据各大城市、郡、县等各级政府所承担的不同职能,计算出各级政府实施这些职能所需的资金。从实践看,各个国家的中央(联邦)政府职责与财政支出责任范围大致是相同或相似的;在省(州)和地方政府事权和支出责任的划分方面,基于本国国情和文化传统出现了一些差异,但都边界清晰、范围明确,能够调动各个方面的积极性,有利于发挥中央和各级地方政府的功能和作用③宋立根:《划分政府间财政支出责任的国际经验》,《经济研究参考》2003年第34期。。

我国要完善中央与地方事权和支出责任的划分,必须要以完善文化法制为基础,大力推进《财政转移支付法》、《博物馆法》、《图书馆法》、《公共文化服务保障法》和《文化产业振兴法》等专业法的立法进程,在行业部门法中具体明确政府间事权划分的事务种类、范围和权限。通过立法,界定政府和市场的边界,切实解决政府事权“越位”和“缺位”问题;界定各级政府间的事权和财权,明确各级政府的支出责任;明确转移支付的分配办法和法定程序,完善政府间事权和财力相匹配的法律约束。

(五)优化和整合专项转移支付项目,建立健全科学合理的文化转移支付制度

进一步优化和完善文化专项转移支付制度。压缩专项转移支付项目作为一项改革措施,本质上不是理论问题,而主要是国家管理结构问题,要触动既得利益。从国家战略层面上说,中共十八届三中全会确立了“专项转移支付要压掉三分之一”的改革目标,即要将现有220项压缩到147项。“压这些专项不容易,当然还有一些类似的利益调整的问题,这些比较难。”④楼继伟:《财政部就“财税体制改革和财政工作”答问》,http://www.mof.gov.cn,财政部官网,2014 03 07。“逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套,严格控制专项转移支付规模,对保留的专项进行甄别,属于地方事务且数额相对固定的项目,划入一般性转移支付。”⑤楼继伟:《发挥财政在国家治理中的重要作用——财政部部长楼继伟就深化财税体制改革答记者问》,http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/201311/t20131125_1015641.html,2013 11 25。

根据政府间文化事权和支出责任的划分,要进一步清理和规范现有文化专项转移支付项目。凡属于中央政府的文化事权和支出责任,中央财政予以足额保障;属于地方政府的文化事权和支出责任,地方财政要给予足额保障,中央不再安排专项;属于中央地方共同事权的事务,要明确划分政府间支出责任分担比例,明确管理办法;属于中央政府文化事权但委托地方政府管理的事务,中央设立专项转移支付,承担支出保障责任,同时建立健全对地方政府的管理绩效的考核规范。

同时,高度重视第三方评价的作用,建立财政文化转移支付资金使用的评价体系,建立健全专项转移支付资金项目的监督机制。根据各类文化专项转移支付项目的特点,制定不同的监管和绩效评价方式。根据文化专项转移支付资金的类型和用途,设计一套科学合理的效益考核与评价指标。加强对专项项目的前期审查和可行性研究,合理测算项目所需的补助数额,对每个项目资金的使用进行过程监督。特别要注意突破传统的单位自评或者行业自评的方式,借助第三方对资金使用效益进行评价考核,考评结果在指定范围内公开。同时将考核评价结果作为下年度专项资金拨付的重要参考依据,借以建立健全文化财政评价激励机制。

(六)依据不同层级政府的比较优势,明确界定不同层级政府的支出与管理职责

第一,中央和省级政府定位于决策者与评价者,承担最主要的支出责任。明确将中央政府定位于公共文化服务和文化产业发展的决策者与评价者,以及基本公共文化产品的主要供给者(非生产者),承担主要的支出责任。具体事权主要体现为:承担文化发展战略的决策、发展规划制定、服务标准和相关政策制定颁行以及对外承诺等。为保证文化事权的决策与执行的相对分离,防止高层级政府对低层级政府的非理性要求,建议在行业法或者专门法中研究确定由决策者作为最后的支出责任者或担保者的保障性条款,在法规上规定承担由其决策的公共服务的最终支出责任或救济责任的义务,或承诺在地方政府面临财力困难的情况下无条件提供转移支付,以此来落实文化领域中央与省级最主要的支出责任。

第二,地方文化支出责任适当上移,市(县)政府支出责任与财力相适应。在现有分税制财政体制下,建议将支出责任重心宜适当上移,同时建立各级政府支出责任分担机制。鉴于基层政府财政能力有限,支出责任不宜配置过重。根据省级以下基层政府更接近服务对象、更了解公民的文化需求类型和满足路径的特点,赋予地方更多的执行权。中央和省级政府财政能力强,但距离服务对象较远,监管成本高,不宜承担过多的管理、监督和执行责任,适宜提供直接的支出责任或转移支付责任,即省级政府为基层政府分担部分直接支出责任,中央政府以提供转移支付为主,形成支出和管理责任之间的动态平衡。

同时,管理和执行重心适当下移,强化县(市)基层政府的管理和执行责任。从接近服务对象和提高效率的角度考虑,由更接近公众的基层政府提供公共文化服务具有更高的效率。如读书看报、公共文化艺术鉴赏、地方特色群众文化活动等,由县(市)政府直接承担或由中央政府和省级政府委托县(市)政府提供将会更有效率。中央和省级政府宜集中决策权、评价权及承担国家级重要文化项目的支出责任,但不宜承担具体管理和执行责任。因此,建议主要由省级和省级以下政府承担管理职能,强化市县等基层政府的执行责任。

创新我国文化领域事权与支出责任划分理论及政策研究

傅才武 宋文玉

Basic Theories and Policy Path Research on Division of Cultural Powers and Expenditure Responsibility

FU Cai-wu SONG Wen-yu
(Research Base of National Fiscal Policy,Wuhan University of China,Wuhan 430072,P.R.China;Division of UNESCO,Ministry of Finance Beijing 100820,P.R.China)

Under the overall goal of financial system reform,government needs to establish a system which suits the cultural powers and expenditure responsibility.This paper,by introducing six characteristic index:degree of commonality,degree of exclusiveness,stability of prospective profits and operational level,tradable level,degree of beneficial main bodies,establishes a fundamental standard for distinguishing the government and the market boundaries as well as the central and local powers and expenditure responsibilities.According to the specific cultural affairs of social life,this paper suggests that three principles should be established in accordance with three main component factors which are benefiting scope,operation efficiency and technical difficulties.The structural theory model,composed by the six characteristic indexes and three basic principles,constructs a power and expenditure responsibilities division theories,standards and policy paths in cultural field between different levels of governments,which provides new thoughts and strategies for China cultural fiscal policy reform.

public finance;cultural powers;fiscal right;expenditure responsibilities

[责任编辑:牟 进]

2015-08-20

国家社科基金艺术学重大项目“公共文化服务体系建设与运行中的财政保障标准与保障方式研究”(13ZD04)。本文为课题研究成果,仅代表个人观点,与作者的任职单位无关。

傅才武,武汉大学国家文化财政政策研究基地主任,教授,博士生导师,历史学博士(武汉430072);宋文玉,财政部教科文司处长,经济学博士(北京100820)。