浅谈盘活和统筹使用财政存量资金

柳温林

浅谈盘活和统筹使用财政存量资金

柳温林

盘活和统筹使用财政存量资金既立足解决目前预算执行偏慢、财政存量资金规模居高不下的突出问题，又着眼长远进一步加大各类资金整合力度，完善政府预算体系，更有助于经济稳增长、调结构和惠民生。本文就盘活和统筹使用财政存量资金的做法、面临的主要问题特别是提出盘活和统筹使用财政存量资金的建议。

盘活；统筹；财政存量资金

长期以来，财政资金存量较大、利用效率较低催生出年末“突击花钱”的顽疾和“账外小金库”的隐患。目前，各地正积极按照国务院做好盘活财政存量资金工作的要求，统筹兼顾，分类处理，集中有限的资金用于稳增长、调结构、惠民生的重点领域和关键环节，把闲置、沉淀的财政资金用好，取得了一定成效。

一、盘活和统筹使用财政存量资金的主要做法

1.依规清理。一方面，严格结余结转资金清理标准，清理回收资金从结转2年以上的财政资金，逐步扩展至上年度产生的全部已完成项目结余资金、经常性项目的结转资金及往来账户中历年产生的结余结转资金，最大限度的盘活财政资金。另一方面，扩展清理范围，每年支出结束后对集中支付系统中结余资金进行冻结清理，对历年财政拨款形成、已经无需支出的往来款全部回收统筹使用。

2.据实统筹。对历年财政结转资金、清理回收的部门单位结转结余资金，除有专项规定的继续用于规定方向和项目外，其余全部统筹用于保障民生项目支出和本地确定的重点项目，有效缓解了财政收入增速降低与刚性支出、重点支出快速增长的突出矛盾。

3.及时分析。针对已产生的结转资金，督促部门单位加快项目实施，提高资金支出进度，强化财政存量资金的跟踪监控，不断压缩财政存量资金规模。同时，建立定期报告和分析监督机制，每季度对上年度结余结转资金支出情况进行调度，并对结余结转资金支出、上季度结余结转资金使用情况、本季度财政库款余额等指标进行深入分析，发展增加变化及差异原因，形成分析报告及督查意见反馈有关部门，切实压减财政存量资金规模。

4.精细预算。强化年初预算编制，早编细编预算，做好结合文章，努力减少新增沉淀资金。一是部门预算与专项资金预算结合。将部门预算与专项资金预算同时编制、同时审核、同时下达，对专项资金支出中明确到单位的资金，全部编列在部门预算中，并与部门预算一并下达，同时严格按照年初预算加快项目资金的支出进度，避免资金在单位账户长时间沉淀。二是结余结转资金与部门预算编制结合。根据清理结转结余资金情况，做出相应处理。三是预算编制与执行评价结合。改变过去重分配、轻监管的做法，年初预算要细化到单位、细化到项目、细化到绩效，尽量做到合理、周全，执行预算时加强预算约束，强化资金监管，避免造成资金沉淀。

二、盘活和统筹使用财政存量资金面临的主要问题

1.专项资金管理办法的限制。为保证专项资金专款专用，当前各项财政资金管理办法，明确规定了资金的用途和规范了资金的使用管理，但对资金的使用制定的许多条条框框同时也给存量资金的盘活带来了制度约束。加上部分专项属上级转移支付资金，在盘活时可能面临潜在的政策风险，导致地方财政部门在开展盘活存量资金时比较谨慎，盘活不够彻底，存量资金仍然较大。

2.预算与实际执行衔接性差。由于预算单位普遍存在“重分配、轻管理”的观念，出现专项支出预算编制不够精细以及一些切块资金二次分配方案制定较迟，影响了当年预算执行等问题，导致专项资金支出进度较慢，年终结转较多，从而形成新的存量资金。

3.转移支付与地方预算管理脱节。近年来上级转移支付下达速度不断加快，但仍与地方预算管理衔接存在一定脱节。一般性转移支付提前下达的比例仍然偏低，导致地方预算编制中不够完整，同时专项转移支付下达层级多、链条长，难以及时有效发挥作用。

4.个别上级专项资金支出缓慢。目前，因部门利益、资金管理规定等限制，个别上级专项资金，特别是扶持产业类专项资金，事权和资金管理权在上级主管部门，而支出责任在地方政府，导致部门资金支出进度缓慢，甚至因无法确定扶持项目导致资金长时间沉淀。

三、盘活和统筹使用财政存量资金的几点建议

1.进一步健全盘活财政存量资金长效机制，从制度上避免新的存量资金的产生。认真贯彻落实国务院《推进财政资金统筹使用方案》，规范盘活财政存量资金的工作及规程，确保盘活财政存量资金工作依法依规、严格规范、安全高效，建立财政存量资金定期报告制度，加强结转结余资金的动态监控，从制度上避免新的存量资金形成。

2.进一步细化预算编制和加快预算执行，从源头上减少财政存量资金。进一步细化项目支出预算，将预算细化到“项”级科目和具体项目，减少预算代编和预留项目，提高预算编制准确性和针对性。推进中期预算编制和三年滚动部门预算，项目进行到什么程度，就安排多少资金，做好项目资金使用计划，力促财政资金落实到具体项目。对年初已批复部门预算要进行日常监督，加快预算执行进度，减少资金滞留。

3.进一步完善转移支付制度。尽快建立各级政府的事权和支出责任清单，避免“模糊地带”的出现，以减少人为因素影响和行政内耗，健全财力与事权相匹配的财政体制。完善转移支付体系，建立以一般转移支付为主，专项转移支付为辅，边界清晰、权责一致、规范透明、运行高效的转移支付制度。增加一般性转移支付规模和比例，加大均衡性转移支付力度，进一步加快清理、整合、规范专项转移支付项目，严格控制引导类、救济类、应急类专项。积极推进国库集中支付改革，减少专户结存。同时，建立健全专项转移支付的管理办法及分配结果的信息公开制度。

4.进一步加大存量资金清理力度，盘活现有存量。一是继续加大清理力度，对确属于没有制定用途和因政策变化无需继续执行的存量资金，要尽快清理，及时收回总预算或补充预算稳定调节基金，统筹安排使用。二是建立结余结转、暂存暂付等资金定期清理机制，对超过规定结转年限的各级一般公共预算、部门预算、专项转移支付资金，收回统筹使用，尽快调整到急需的领域。三是建立存量资金分年度盘活机制。盘活存量资金应结合当前地方经济情况，充分考虑财政减收与刚性支出增大的现实矛盾，避免一次性安排支出盘活，或者为完成考核而胡支乱支行为，保证地方财政均衡平稳过渡和资金使用有效。

5.进一步推进重点科目资金的统筹使用。在优先保障特定领域和产业发展，用于发展急需的重点领域和薄弱环节，重点推进科技、教育、农业、节能环保、医疗卫生等重点科目的资金统筹，可采取按比例统筹的办法，调整用于经济社会亟需资金支持的领域或相近领域。

［1］国务院.推进财政资金统筹使用方案.2015年6月16日.

［2］钟梅.对盘活财政存量资金的分析与思考.时代经贸，2013年第21期.

［3］汪德华.盘活财政存量资金，为积极财政政策加力增效.中国经济周刊，2015年第15期.

（作者单位：青州市财政投资评审中心）