制约湖南农业生态环境保护的财税因素研究

詹 蕾

制约湖南农业生态环境保护的财税因素研究

詹 蕾

农业生态环境保护是加快推进农业现代化建设的重要内容之一，与社会经济的发展密切相关。本文在分析保护湖南农业生态环境的现行财税政策的基础上，指出其存在的问题，最后有针对性地提出完善保护湖南农业生态环境的财税政策的建议。

财税因素；生态环境；农业

随着工业化、城镇化进程的不断加速，城镇工业污染、生活污染迅速向农村转移，致使农业生态环境污染问题越来越严重，这无疑制约着农业现代化建设，因此政府给予了高度重视，2015年中央一号文件更是将“加强农业生态治理”、“提升农业可持续发展能力”作为五个重大之一。财政手段作为政府发挥作用的重要方式，财税政策必然会在农业生态环境保护中产生不可替代的积极影响。

一、湖南农业生态环境保护的现行财税政策分析

近年来，湖南各级部门都非常重视农业生态环境，污染加剧、生态退化等问题得到有效控制。2015年4月，湖南被确定为全国唯一农村环境综合整治全省域覆盖试点省，并部署在2019年底基本完成全省农村环境综合整治，实现农村环境质量明显改善。毋庸置疑，这些成绩的取得与湖南现行财税政策支持密不可分：

（一）财政投入政策。随着各级政府对农业生态环境问题的越来越重视，各级财政对此项目的投入力度不断加大，资金的使用方式日益规范：以农村环境保护专项资金为例，2008年我国开始实行“以奖促治”、“以奖促补”的农村环保政策，2008-2009年中央财政安排农村环保专项资金为15亿元，而2010-2012年此数额迅速上升为120亿元，累计支持2.6万个建制村开展农村环境综合整治和生态示范建设，直接受益农村人口达5700多万。2014年湖南省农村环境综合整治资金共计27880万元，主要用于长株潭绿心地区农村环境连片整治项目、湘西州整州推进项目、东江湖地区农村环节连片整治项目、国家级生态乡镇及生态村奖补项目，均由省环保厅、省财政厅进行调度、督查和考核验收；而其他农村环境综合整治整县（市、区）推进项目资金仅拨付安排资金总额的70%，待项目启动建设、申请验收合格之后，再拨付剩余30%的补助资金，不仅有效改善了环保资金分散管理、分散使用的状况，确保了资金的专款专用，同时大大提高了资金的使用效率。

（二）税收政策。现行税制中与农业生态环境有关的税种主要包括：增值税，自2008年6月1日起，纳税人生产销售和批发、零售有机肥产品免征增值税；自2015年9月1日起，对纳税人销售和进口化肥统一按13%税率征收国内环节和进口环节增值税，钾肥增值税先征后返政策同时停止执行等，旨在鼓励农业生产者多使用有机肥和生物肥，从而减少对土壤及水的污染。营业税，自2009年1月1日起，对农业机耕、排灌、病虫害防治、农牧以及相关技术培训、家禽、牲畜、水生动物的配种和疾病防治业务免征营业税等，旨在推广先进的农业技术，实现由传统、落后的生产方式向环境友好型转变，减少源头污染。所得税，环境保护、节能节水项目的所得，自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，第1年至第3年免征企业所得税，第4年至第6年减半征收企业所得税，旨在鼓励企业从事诸如公共污水处理、公共垃圾处理、沼气综合开发利用等项目，从而减少工业污染向农村转移的可能性；省级人民政府、国务院部委和中国人民解放军军以上单位，以及外国组织、国际组织颁发的科学、教学、技术、文化、卫生、体育、环境保护等方面的奖金，免征个人所得税等，旨在鼓励更多的个人参与到生态环境保护的行列中来。

（三）排污收费政策。排污收费政策已在湖南省实施多年，早在2003年12月1日起便开始实行《湖南省实施〈排污费征收使用管理条例〉办法》，仅2013年湖南省征收排污费超5亿元，且全部上缴财政用于环境治理，这项政策的实施一方面提高了企业的排污成本、倒逼企业改变排污行为，另一方面也有助于环保专项资金的筹集。但2003年制定排污费制度时，从企业承受能力等角度出发，其征收标准远远低于其治理成本，致使一些企业宁愿缴纳排污费，也不愿治理污染，为避免这种现象的再度发生，2015年湖南省发改委、省财政厅、省环保厅联合下发《关于调整排污费征收标准等有关问题的通知》规定，从6月30日起，湖南省将污水类和废弃类污染物排污费征收标准分别由每污染当量0.6元、0.7元调整为1.2元和1.4元，同时实行差别化收费政策。

二、制约湖南农业生态环境保护的财税因素分析

虽然湖南省在财税方面已采取了上述政策，但在农业生态环境保护中仍然存在一些较为严峻的问题。就目前来看，制约湖南农业生态环境保护的财税因素主要有以下几个方面：

（一）财政投入政策有待完善。一方面近年来湖南省财政支农支出占财政总支出比重增幅逐渐降低，且总额上明显低于一般公共服务支出、教科文卫支出、社会保障与就业支出等，2014年该比重仅为10.7%；加上财政支农涵盖范围较广，致使出现了无法切实保证农业生态环境保护的资金投入的局面。另一方面仍未形成多元化的资金投入渠道，对农业生态环境保护若能由政府与市场共同承担，效果必定事半功倍，但目前几乎完全由中央和湖南省级财政支出，本应作为支出重点的市县乡级政府苦于财政吃紧、确实有心无力；另外社会资金的激励、引导机制不够，乡镇企业也是置身事外。

（二）税收政策对农业环保的调节力度有限。一方面我国目前的税制当中并无专门的环保税，税收政策的环保作用分散的体现在诸如增值税、营业税、所得税等不同税种的优惠政策当中，严重制约着税收环保效应的发挥。另一方面自2006年农业税取消，除烟叶特产税外，收入完全来源于农业的税种不复存在，税收政策更多地针对于城市的资源保护和污染治理，难以直接作用于农业生态环境保护方面，比如消费税，就未将破坏农业环境的、浪费可再生资源的消费行为纳入税目，资源税，征税范围也较窄，较为稀有的农业资源，如森林、湖泊、草场等均未征收资源税。

（三）排污收费政策执行过程中存在缺陷。一方面排污企业存在谎报、瞒报实际排污情况，甚至抵制拒缴行为，另外行政主管部门也可能出现以招商引资为由，甚至是行贿、受贿等，收费数量上随意减少、减免的现象，导致排污费难以实现足额征收，以2014年湖南省国控企业排污费缴纳情况为例，就有14家国控企业未足额缴纳，欠缴排污费占这14家企业本年开单金额的21. 7%，其中新化县某公司本年开单金额24096元，本年入库金额0元，分文未缴。另一方面排污费的使用并未严格遵照国家规定，实行“收支两条线”，征收的排污费并未完全上缴财政，地方政府或多或少存在截留行为，演变成政府小金库，用于其他方面支出。

三、保护湖南农业生态环境的财税政策建议

（一）继续加大财政投入力度。在逐步加大投入力度的前提下，坚持以政府投入为主的原则，明确各级政府的投资方向，中央财政主要承担受益面较大、涉及范围较广，如农林资源的防护、测土配方施肥项目、土壤及水资源监测项目、标准化禽畜养殖项目、新型农技推广等的支出责任，而具有受益面较小、涉及范围较窄特点的项目，如农村清洁工程、农村沼气建设项目、农作物秸秆综合利用等，则由地方政府承担主要责任，这也势必要求中央和省级政府加大和完善转移支付力度，真正实现市县乡级政府在农业生态环境保护上既有心、亦有力，确保各项措施的落实。与此同时，也应采取如财政贴息、财政投资补助、税式支出等事前优惠方式引导、激励社会资金的流入。

（二）进一步完善税收政策。首先，适时开征环保税，并将农村生活污染物和农业生产排放物纳入征税范围，遵循“谁污染谁付费”的原则，但税率的设计上应区别于城市生活、生产污染，充分考虑农民、乡镇企业等的承受能力。其次，扩大资源税的征税范围，将农业稀有资源森林、湖泊、草场等纳入其中，并根据可再生资源的再生成本合理确定税率高低。另外，调整消费税税目，逐步对破坏农业生态环境、浪费农业资源的消费行为征收高税率。通过对税制的改革和完善，充分发挥税收政策对农业污染防治和环境保护的作用。

（三）规范排污费的征收与使用。加强排污费征收工作的稽查力度，一方面促使企业能依据排污费征收标准科学、真实地核定企业污染物的排放数量，准确报送数据、开展申报；另一方面也有助于规范各行政主管部门的收费意识，杜绝不对排污企业开展监测、征收时按费反推、协商收费的现象。与此同时，重视排污费的使用管理，所有支出均应根据预算安排，专款专用，事前、事中、事后全方位监控，杜绝截留、挪用等行为，提高资金使用效率。

（四）强化其他配套政策。首先，我国对农业生态环境的关注晚于城市，加之农业生态环境是一个极为复杂的系统，因此各级政府应制定符合自然规律、经济规律的长远规划，并辅助以配套法律，明确各自职责，相互协调。其次，科学地方政府考核体制，避免以环境污染、资源浪费为代价追求高GDP的现象。另外，提高农民的文化程度，加强其环保意识，使其自觉养成保护环境、节约资源的生活、生产方式。

［1］中央财政累计安排农村环保专项资金达135亿元，http：// news.china.com.cn，2013.3.15.

［2］湖南省财政厅湖南省环境保护厅关于下达2014年农村环境保护专项资金的通知，http：//www.hnczt.gov.cn，2014.12.16.

［3］全国注册税务师职业资格考试教材编写组.2013年全国注册税务师职业资格考试《税法》教材［M］，北京：中国税务出版社，2013.

（作者单位：湖南商学院）

湖南省教育厅科学研究项目“湖南省农业生态环境保护的财税政策研究”阶段性成果，项目编号：14C0630。