十三届四中全会以后党的集体领导思想的发展

王春玺

（中央财经大学马克思主义学院，北京100081）

十三届四中全会以后党的集体领导思想的发展

王春玺

（中央财经大学马克思主义学院，北京100081）

摘要：在改革开放和发展社会主义市场经济的条件下，以江泽民、胡锦涛、习近平为代表的中国共产党人进一步发展了党的集体领导思想：提出了使民主集中制制度化、体系化、具体化的思想，阐述了决策科学化、民主化与民主集中制的辩证关系，提出了“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”等16个字党委集体决策原则以及相关的决策程序。

关键词：中国共产党；集体领导思想；决策原则；决策程序

党的十三届四中全会以后，中国共产党面临的世情、国情、党情发生了巨大变化。随着苏联解体、东欧剧变，世界格局已由两极变为多极，不少共产党执政的国家先后放弃了民主集中制原则，选择了西方所谓的“民主制”。党的十四大以后，随着社会主义市场经济的逐步建立，中国共产党“已经从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党；已经从受到外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设的党，成为对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的党”。[1]（P536）党的历史方位的变化对我国民主集中制建设和集体领导制度建设造成了双重影响。但是，“在改革开放和发展社会主义市场经济的条件下，民主集中制不仅不能削弱，而且必须完善和发展”。[2]（P44）在新的历史条件下如何发挥中国共产党的组织优势和制度优势，应对各种挑战？以江泽民、胡锦涛、习近平为代表的中国共产党人进一步丰富和发展了党的集体领导思想。

一、提出了使民主集中制制度化、体系化、具体化的思想

邓小平在1978年召开的中央工作会议上明确提出了民主制度化、法律化的思想，并提出，“使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”。[3]（P146）在中国共产党的领导制度体系中，“民主集中制最为重要、具有最高权威，是基础性的和本源性的。是制定其他相关制度时需要始终贯彻的原则。”[4]在实践中，民主集中制的执行之所以经常会出现随着领导人的意志转移而转移的状况，很重要的原因就在于“没有形成严格的完善的制度。”[3]（P330）也就是说，与民主集中制相关的具体的领导制度、工作机制、决策程序还不完善有关。党的十三届四中全会以后，江泽民、胡锦涛、习近平等人更加重视民主集中制的制度建设，强调要使民主集中制制度化、体系化、具体化。

1994年5月，江泽民指出：“解决贯彻民主集中制存在的问题，根本的是靠加强制度建设，这包括需要制定新规矩的要制定，制度不够完善的要完善；也包括已有的正确的规则要认真执行。”[5]（P594）这段话指明了使民主集中制制度化的三个方面要求：一要进行制度创新，要立规矩，建立与民主集中制相关的制度体系，二要完善已有的民主集中制的一系列制度，三是强调对民主集中制及其相关制度的执行。2001年，江泽民在庆祝建党80周年大会上指出：“制度建设更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。要进一步完善民主集中制的各项制度，进一步完善党的领导制度和工作机制，从制度体系上保证民主集中制的正确执行。”[6]这里强调的是从领导体制和工作机制入手保证民主集中制的执行。在党的十六大报告中，江泽民提出了从制度上完善民主集中制的重点以及体制机制改革的突破口，那就是“以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。”[7]①江泽民：《全面建设小康社会开创中国特色社会主义事业新局面》，载《人民日报》2002年11月18日。

党的十六大以后，胡锦涛提出了制度建设的重点环节以及使民主集中制的制度具体化问题。他在党的十六届六中全会第二次全会上指出：“一些班子在决策和用人等方面出现问题，或者班子成员发生腐败问题，很重要的一个原因就是民主集中制坚持得不好，贯彻执行民主集中制的具体制度不健全。”[8]（P691）党的十七大进一步提出，以健全民主集中制为重点加强制度建设。[9]2008年2月，胡锦涛在全国组织工作会议上提出：要根据新情况新变化，“加快完善民主集中制的具体制度，切实把民主集中制更好地落实到党的领导制度、组织制度、选举制度、工作制度、监督制度等方面。”[10]2009年，党的十七届四中全会通过的决议提出：“建立健全以党章为根本、以民主集中制为核心的制度体系”。决议还从五个方面强调了健全民主集中制的措施：坚持和完善党的领导制度；保障党员主体地位和民主权利；完善党代表大会制度和党内选举制度；完善党内民主决策机制；维护党的集中统一。[11]2011年，胡锦涛在纪念建党90周年的讲话中强调，推进党的制度建设，“要坚持以党章为根本、以民主集中制为核心，坚持和完善党的领导制度”，“构建内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的制度体系”。[12]党的十八大报告也指出：“要坚持民主集中制，健全党内民主制度体系”。[13]

党的十八大以后，习近平总书记也强调要加强民主集中制的制度建设。党的十八届三中全会则提出：“完善党和国家领导体制，坚持民主集中制，充分发挥党的领导核心作用。”[14]这就突出强调了党的领导体制在民主集中制的制度建设中的作用。

上述思想为党建立和完善民主集中制的制度体系指明了方向和具体路径。党的十三届四中全会以后，党中央围绕民主集中制建设的制度化问题制定并颁布了一系列具体的规章、制度、条例、法规。1994年1月颁布的《中国共产党地方组织选举工作条例》对实行党内差额选举的范围、程序作了明确规定。1995年1月印发的《中国共产党党员权利保障条例（试行）》规定了党员行使民主权利的具体措施。1996年颁布的《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》对如何在民主集中制原则下开展工作提出了具体要求。1997年2月印发的《中国共产党纪律处分条例（试行）》对违反民主集中制原则的行为规定了具体的处罚措施。2002年7月颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》强调党政干部选拔任用的民主性。党的十六大以后，制定并颁布的关于党内民主和集体领导方面的法规更多。2004年颁布的《中国共产党党内监督条例（试行）》构建了包括集体领导和分工负责制度、民主生活会制度、信访处理制度、舆论监督制度、党内巡视制度等十一项制度在内的党内监督制度体系。2004年颁布的《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》和《党政机关竞争上岗工作暂行规定》有利于拓宽选人视野，引进竞争机制，调动各方面积极性，推动公开选拔工作和竞争上岗工作的经常化、制度化。2004年4月中央组织部颁发的《党的地方委员会全体会议对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选表决办法》规定，由常委会决定党政下级正职到全委会投票表决下级党政正职，有利于发挥全委会在对重大人事任免上的作用。2004年10月颁发的《中国共产党党员权利保障条例》从党员权利、保障措施、责任追究等方面对党员党内民主权利保障做了规定。2006年颁布的《党政领导干部职务任期暂行规定》、《党政领导干部交流工作规定》、《党政领导干部任职回避暂行规定》等健全了对干部的民主管理。2008年7月颁布的《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》为充分发挥各级党代表大会代表作用奠定了制度基础。2009年7月颁布的《中国共产党巡视工作条例（试行）》使党内巡视制度朝着规范化、制度化方向发展。同年7月还颁布了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》对党政领导干部受到问责的七种情形作出明确规定。综合这些制度以及党的十四大、十五大、十六大、十七大、十八大等历次党代会对民主集中制的规定，可以看出，党中央逐步建立和完善了民主集中制和集体领导的具体制度和体制机制，初步形成了贯彻民主集中制的制度体系。虽然这一系列制度的颁布实施为民主集中制的正确执行创造了条件，但这些制度还不够集中，尚未形成一个完整的制度链条，还有待于今后进一步完善。

二、阐述了决策科学化、民主化与民主集中制的辩证关系

作为党的领导制度的民主集中制，是民主制和集中制的有机结合，恰好体现了领导决策科学化、民主化的要求。继万里1986年在全国软科学研究工作座谈会上首次明确提出决策科学化、民主化问题之后，“党的决策的民主化和科学化”被写进党的十三大报告，成为全党共识。党的十三届四中全会以后，以江泽民、胡锦涛、习近平为代表的中国共产党人进一步深化了对决策科学化、民主化的认识，科学阐述了决策科学化、民主化与民主集中制的辩证关系。

1.决策的科学化、民主化是实行民主集中制的重要环节

1992年，党的十四大报告指出：“决策的科学化、民主化是实行民主集中制的重要环节，是社会主义民主政治建设的重要任务。”“领导机关和领导干部要认真听取群众意见，充分发挥各类专家和研究咨询机构的作用，加速建立一套民主的科学的决策制度。”[15]（P236）这里不仅强调了决策民主化、科学化在民主政治建设的重要地位，还从决策制度上对决策的民主化、科学化提出了要求。1994年，党的十四届四中全会通过的《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》强调：“要建立健全领导、专家、群众相结合的决策机制，逐步完善民主科学决策制度。”[16]（P961）这就在决策制度的基础上进一步提出了“决策机制”的概念，并突出了决策机制“三结合”的特点。1997年，党的十五大报告指出：“要把改革和发展的重大决策同立法结合起来。逐步形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制，推进决策科学化、民主化，提高决策水平和工作效率。”[2]（PP29-30）此后，党的十六大报告、党的十七大报告也反复强调要推进决策科学化、民主化，并从完善决策机制上提出了具体措施。2012年6月，习近平在全国创先争优表彰大会上的讲话中指出：我们要以民主集中制为核心，坚持和完善党的领导制度，“完善党内民主决策机制，坚决克服违反民主集中制原则的个人独断专行和软弱涣散现象。”[17]既然决策的科学化、民主化是实行民主集中制的重要环节，因此，从完善党内民主决策机制入手，就能有效克服违反民主集中制原则的现象。

2.民主集中制是实现决策科学化、民主化必不可少的的制度保证

1989年11月，江泽民在党的十三届五中全会上指出：民主集中制是党的根本的组织原则，“历史经验证明，什么时候我们能够坚持这一原则，决策就比较正确，党就团结统一，工作就做得比较好；什么时候这个原则贯彻得不好，决策就容易失误，认识就难以统一，工作中就会发生这样那样的偏差。”[18]（P715）这就从历史经验的角度论证了是否坚持民主集中制原则与决策成败之间的辩证关系。同年12月，江泽民明确提出：民主集中制是“实现决策科学化、民主化必不可少的制度保证”。其原因在于，民主集中制的“基本出发点和落脚点，在于充分调动党的各级组织和全体党员的积极性和创造精神，在党中央领导下，集中全党的正确意见，团结一致地为人民利益而工作。”[15]（P97）也就是说，只要坚持民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的民主集中制，充分发挥各级党组织和广大党员的积极性创造性，集中全党智慧，才能从制度上保证党的决策的正确和有效实施。2004年9月，胡锦涛在十六届四中全会第三次全体会议上对各级领导班子提出了明确要求：“要坚持贯彻民主集中制，建立健全决策制度和议事规则，把民主讨论、集体决策与明确分工、落实责任结合起来，提高决策科学化、民主化水平，既防止个人独断专行、搞‘一言堂’的现象，又防止名为集体负责、实则无人负责的现象，保证领导班子高效、协调运转。”[19]（PP320-321）换言之，要提高决策科学化、民主化水平，保持领导班子高效、协调地运转，必须贯彻民主集中制原则。

坚持执行民主集中制原则是实现多谋善断——决策民主化、科学化的重要体现——的可靠基础和重要保证，江泽民认为，从领导干部的决策工作来说，贯彻执行党的民主集中制的过程也就是多谋善断的过程。领导干部在工作中应该努力学会既能多谋又能善断。所谓多谋，是指“在决断前要谨慎周密地加以论证，广泛听取各方面的意见，集中干部群众的智慧，为果断决策提供正确依据和可靠基础。这也就是多谋的过程。”[2]（P143）所谓善断，是指善于审时度势、果断决策，“对于符合党的路线方针政策和中央要求的事情，看准了的，就要果断决策、雷厉风行，绝不可优柔寡断、延误时机。”[2]（P142）他认为，多谋和善断是辩证统一的。如果不征求或根本听不进大家的意见，只是凭个人或少数几个人拍脑袋决定问题，这样的决断就可能变成武断。如果关键时刻不当机立断，犹犹豫豫，延误了时机，那样就变成了优柔寡断。这都是违背民主集中制原则和多谋善断要求的。

三、提出了党委集体决策的原则和程序

围绕各级党委在决策中如何执行民主集中制这一问题，江泽民总结并提出了党委集体决策的“十六字”原则。1999年6月，他在建党78周年座谈会上指出：“我一直讲，领导班子要坚持集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”。“重大问题决策、重要人事任免，都必须坚持民主集中制，坚持集体讨论，会议决定，严格按照规则和程序办事。”[2]（PP364-365）2001年，江泽民在庆祝建党80周年纪念大会上重申：“按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，进一步完善党委内部的议事和决策机制”。[1]（P287）这“十六字”原则后来被写进了党的十六大修改后的党章，成为党委内部决策的原则。

党中央还规定了不同中央领导机构实行集体领导的工作规则。1987年，党的十三大后召开的首次政治局会议的议程就是通过了《十三届中央政治局工作规则（试行）》、《十三届中央政治局常委会工作规则（试行）》、《十三届中央书记处工作规则（试行）》，大大推进了中央权力运作的规范。2002年12月，中央政治局会议通过了十六届中央政治局工作规则。总之，“按照民主集中制原则，中央政治局、中央政治局常委会以及中央书记处分别制定了会议制度和工作规则，强调中央政治局和中央政治局常委会实行集体领导制度，进一步推进了党中央工作的制度化、规范化。”[20]（P612）

江泽民在党的十六大报告中要求各级决策机关完善重大决策的程序，“建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意性。”[7]从中可以看出，保证党委决策科学性的程序大致包括：情况反映制度——社会公示社会听证——专家咨询——决策论证。

以胡锦涛为代表的中央领导集体更加重视集体决策的制度建设，不断完善决策程序。2004年，党的十六届四中全会提出：“建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度、重大决策征求意见制度，逐步推进党务公开，增强党组织工作的透明度”。全会针对不同的“重大事项”的决策进一步细化了民主决策机制：“对涉及经济社会发展全局的重大事项，要广泛征询意见，充分进行协商和协调；对专业性、技术性较强的重大事项，要认真进行专家论证、技术咨询、决策评估；对同群众利益密切相关的重大事项，要实行公示、听证等制度，扩大人民群众的参与度。”[21]也就是说，党委决策的程序比党的十六大的提法更加严密：除了专家咨询、社会公示与听证、决策论证等环节，还增加了协商和协调——技术咨询——决策评估等流程。

2007年，党的十七大报告提出：“推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。”[9]2009年，党的十七届四中全会《关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》提出：“拓宽党员意见表达渠道，建立健全党内事务听证咨询”等制度。[11]这是党内第一次提出要建立党内事务听证咨询制度。国内近年来在涉及民生、公共服务等领域已经逐步采取了听证咨询制度，但将人民群众的听证咨询延伸到执政党内部，还是一个很大的突破。开展党内事务听证咨询，扩大了党内决策的民主化程度。

2012年，党的十八大报告提出：“坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，发挥思想库作用，建立健全决策问责和纠错制度。”“把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商实效性。”[13]这就从三个方面丰富了决策程序：一是强调了思想库在“决策咨询”中的作用，二是强调了决策问责和纠错制度在“决策反馈”中的作用，三是突出了政治协商在决策之前和决策之中的作用，从而使决策程序更加完整：决策咨询——政治协商——集体决策——决策问责。

需要特别指出的是，党的十八大报告提出的“决策之前和决策之中”的协商已经不局限于原来意义上的政治协商——通过政协组织、党派团体等渠道与民主党派、无党派人士的协商，而是扩大到国家政权机关、人民代表大会和党的代表大会等更多渠道的协商，包括党际协商、党政协商、党群协商、党内协商。这种协商的突出特点就是决策协商的对象更加广泛、层次更多。正如党的十八大报告所说：“要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力。”[13]协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。社会主义协商民主制度概念的提出，丰富了民主的实现形式，凸显了中国特色的民主决策与西方民主决策的比较优势。

以习近平为总书记的党中央进一步完善了集体决策的程序。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中”。“拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。”[14]增加“基层组织、社会组织”作为协商渠道，说明了协商渠道的多样性，表明这种决策协商是在“全社会”开展的“广泛”协商。该决定还指出：“加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度。”“完善规范性文件、重大决策合法性审查机制。”“健全重大决策社会稳定风险评估机制。”[14]这样，从政治协商机制到决策咨询机制，从重大决策的合法性审查机制、重大决策的社会稳定风险评估机制，形成了一个环环相扣的民主决策过程，从而能保证决策的民主化和科学化。

综上所述，各级党委集体决策的程序主要包括决策信息收集（情况反映、领导集体的调查研究）——决策方案的论证（社会公示与社会听证、专家论证与技术咨询、党内事务听证咨询）——广泛的多层次协商——会议集体讨论决定——决策考核评估（决策问责和纠错制度）等环节。

参考文献：

[1]江泽民文选:第3卷[M].北京：人民出版社，2006.

[2]江泽民文选:第2卷[M].北京：人民出版社，2006.

[3]邓小平文选:第2卷[M].北京：人民出版社，1994.

[4]王新清、李遵清、徐飞.坚持和完善民主集中制[J].高校理论战线，2005，（4）.

[5]江泽民论有中国特色社会主义（专题摘编）[Z].北京：中央文献出版社，2002.

[6]江泽民.在庆祝中国共产党成立80周年大会上的讲话[N].人民日报，2001-07-02.

[7]江泽民.全面建设小康社会开创中国特色社会主义事业新局面[N].人民日报，2002-11-18.

[8]十六大以来重要文献选编（下）[Z].北京：中央文献出版社，2008.

[9]胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗[N].人民日报，2007-10-25.

[10]胡锦涛.在全国组织工作会议上的讲话[N].人民日报，2008-02-19.

[11]中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定[N].人民日报，2009-09-28.

[12]胡锦涛.在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话[N].人民日报，2011-07-02.

[13]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗[N].人民日报，2012-11-18.

[14]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[J].求是，2013，（22）.

[15]江泽民文选：第1卷[M].北京:人民出版社，2006.

[16]十四大以来重要文献选编（中）[Z].北京：人民出版社，1997.

[17]习近平.始终坚持和充分发挥党的独特优势[J].求是，2012，（15）.

[18]十三大以来重要文献选编（中）[Z].北京:人民出版社，1992.

[19]十六大以来重要文献选编（中）[Z].北京:中央文献出版社，2006 .

[20]十六大以来重要文献选编（上）[Z].北京:中央文献出版社，2004.

[21]中共中央关于加强党的执政能力建设的决定[N].人民日报，2004-09-27.

[责任编辑李冲锋]

The Development of the Party’s Collective Leadership Thoughts since the Fourth Plenary Session of the 13th CPC Central Committee

WANG Chun-xi
（School of Marxism, Central University of Finance and Economics, Beijing 100081, China）

Abstract:In the context of reform and opening-up and the development of socialist market economy, the Chinese Communist Party represented by Jiang Zemin, Hu Jintao and Xi Jinping has further developed the Party’s collective leadership thoughts. In addition to a proposition of an institutionalized, systematic and crystalized democratic centralism, they also expounded the dialectical relationship between scientific, democratic decision-making and democratic centralism. They put forward the collective decision principle of Party committee, i.e.,“collective leadership, democratic centralism, case specific consultations and decision made through meeting”. They also proposed the decision-making process which follows the procedures of“the collection of decision-making information, the demonstration of decision alternatives, decision making consultation, collective decision-making through meeting and feedback”.

Key words:Communist Party of China; thoughts on collective leadership; decision-making principle; decision-making process

作者简介：王春玺（1969－），男，湖北枝江人，法学博士，中央财经大学马克思主义学院教授。

基金项目：本文系2010年国家社会科学基金一般项目“改革开放以来中国共产党集体领导体制与机制创新研究”（批准号：10BKS046）的阶段性研究成果

收稿日期：2014-10-26

中图分类号：D25

文献标识码：A

文章编号：1674-0955（2015）01-0090-06