领导干部运用法治思维与法治方式能力论纲

吉龙华

（中共云南省委党校 法学教研部，云南 昆明 650111）

领导干部运用法治思维与法治方式能力论纲

吉龙华

（中共云南省委党校 法学教研部，云南 昆明 650111）

法治即法的统治。法治思维指用法治的理念，从法律角度观察、分析、思考问题；法治方式指通过法治思维形成的，以法律规则、法律程序、法律制度处理问题的方法、措施。领导干部应当具备办事依法、利益平衡等四方面的法治思维能力和自觉扩大民主、依法履行职责、依程序解决问题等五方面的法治方式运用能力，并通过带头学法、用法等途径，切实提高运用法治思维和法治方式的能力。

领导干部；法治思维；法治方式；运用能力

党的十八大报告提出要提高领导干部运用法治思维和法治方式的能力。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题决定》再次指出，要提高党员干部法治思维和依法办事能力，党员干部要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。可见，领导干部的法治思维和法治方式运用能力，对依法治国、推进发展、维护稳定的重要意义，体现了新时期对领导干部执政水平和执政能力的要求。

一、法治要义

（一）法应具有至上的权威，任何权力都要受法律约束

这是人治与法治的根本区别。在人治状态下，存在着一个至高无上的个人权力，“国王便是法律”，“生法者君也”。在法治状态下，“法律是不说话的国王”，要求做到法律面前人人平等，全民守法、服法，不存在超越法律的特权，不存在不服从法律的阶层、组织、个人。

（二）法能够制约权力、保障权利

这是法治的基本功能和核心。法律规定了权力的来源，明确了权力的行使方式和对权力的制衡、监督，以及责任的承担；现在提出和实行的权力清单、责任清单制度就是法律功能的体现。另一方面，法律确认和赋予了人们行为的自由和界限、利益的正当性和相应的能力，马克思说，法典就是人民自由的圣经。由此，法一方面制约权力，一方面保障权利。

（三）法要体现公平正义

这是法治的本质属性和终极目标。一个公平正义的制度，要从三个方面考量：

1.机会平等，体现为程序公正。机会平等就是罗尔斯所说的权力和地位在机会均等基础上对每个人开放。马克思讲，程序是法律的生命形式，因为这种“形式”能够保障大家具有同等的机会。

2.得所应得，体现为实体公正。“得所应得”体现了“自然正义”和法律上的“因果报应”关系，即付出与得失、行为与后果的对应。每个人所得应当与其付出相当，要对自己的行为担责，权利义务要对应。

3.扶助贫弱，体现为社会公正。由于能力、机会、政治等因素，一个社会不可避免地会产生贫困弱势者。怜悯之心、同情之心人皆有之，这是一方面；罗尔斯讲，社会经济不平等应当尽可能地有利于从中得益最少的人。因此，从人道和社会稳定、人们共同利益上讲应给他们扶助。

二、法治思维与内容

（一）法治思维的特征

法治思维作为一种思维模式，指用法治的理念从法律角度观察、分析、思考问题，它是以合法性为起点，以公平正义为中心的一个逻辑推理过程。［1］法治思维不完全等同法律思维，其侧重的是依据法律的原则和精神思考问题，而不能等同于处理个案的法律思维方法。

1.尊崇法律权威。“法律必须被信仰，否则它将形同虚设，”［2］法律至上成为一种普遍的信念，当全体公民，尤其是掌权者，相信法律、服从法律并内化为自己的思维习惯时，法治才能变成一种现实。截至2013年底，我国现行有效法律243件、行政法规731件、地方性法规（包括自治条例和单行条例） 9347件，［3］法律可谓不少，然而，不信法、不依法、不守法者却大有人在，根本的是心中没有规则，法律也就“形同虚设”。

2.以公平正义为价值目标。“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。”［4］公平正义既是衡量一种制度优劣的标准，也是法治思维的核心要素。在缺乏法治文化传统的国度中，公平正义尤其难能可贵。因此，从立法到法律实施的各个环节，以及在国家治理中都要以公平正义作为分析、思考问题的准则。

3.按法律规则行事。法律规则具有普遍性、明确性和强制性，它给人们带来秩序和对未来稳定的预期，因此成为人们行为的尺度。人与人之间的社会关系是靠规则联系的，现代社会作为“大社会”并以市场为基础，主要是靠法律规则调整和规范，并由此形成按法律规则行事的习惯。法治的社会心理基础，就是在全社会中形成自觉遵守规则、按规则行事的意识。

4.统筹思考权利与义务。权利是被一个社会所认可和视为正当的利益，并由此得以向他人主张、间接支配他人的能力。“拥有权利意味着有资格做什么或者要求什么，以增进自身的福利。”［5］权利意味着利益和自由。义务是对应于权利的必须为或不为一定行为的一种约束和代价。义务意味着某种负担和限制。权利的实现依赖于义务的履行。享有权利的同时必须承担义务，承担义务也就意味着能主张或享有某种权利。法治思维也就是从权利和义务角度观察、分析、处理问题，以实现法律的规范作用，从而达到对社会的良好治理。

（二）法治思维的主要内容

1.秉持法治理念。法律至上、人权保障、公平正义是法治的基本标志，也是法治的最基本理念。法治思维首先是建立在法治理念基础上的思维，一些人虽具有法律知识、技能，以法律为业，但未必真正树立起这方面的信念，知法犯法、有法不依、执法违法、徇情枉法等就是典型。

2.依据法律思考、分析问题。思考问题，分析问题，处理问题要，以法律为依据，即通常说的“以法律为准绳”，并形成法律性思维习惯：合不合法？法律规定何在？证据在哪里？程序是什么？

3.依据事实思考、分析问题。实际上是一种对“证据”和事实的重视，即在思考、分析问题时，要有事实依据，要有比较充分、客观的事实，而不是主观推断或想象，这就要树立证据意识。

4.利益平衡的思维。法律要体现人们的共同意志和利益，这就要求在立法上平衡好各方面的利益，而不同的利益群体也要有所妥协；在法律实施上，依据法律的原则、方法、规定能够达成当事方利益的平衡。因此，法治思维很大程度上就是平衡思维。

三、法治方式的特点与种类

法治思维是法治的内在方面，作为一种思想认识活动和过程，必然要外化为法治行为即法治方式。所谓法治方式，是指通过法治思维形成的，以法律规则、法律程序、法律制度处理问题的方法、措施。

（一）法治方式的主要特点

1.它是一种文明的方式。法律是“理与力”的结合，法律具有强制性，但不是赤裸裸的暴力，它要“讲理”，要“以理服人”；法律会对个别人实施武力，但不是一种战争的方式，因此，它是一种和平方式；同时，它要体现人道主义精神。法律对人进行惩罚，尤其是剥夺他人的生命，不仅要有充分的理由，而且有严格的程序，要以人性的、不损及人的尊严的方式进行。

2.它是一种公平的方式。法律具有非人格化的特点，不会因人而异。法律对普遍性的考虑是第一位的，对特殊性的考虑是第二位的；法律是事先规定的，因此，立法者不可能预见这些法律对于特定的人会产生什么影响，也无力预见特定的人将把它们运用于实现什么目的［6］，从而与那些即时性的个人意志相区别。由此才能做到法律面前人人平等，一视同仁，反对歧视。

3.它是一种理性的方式。法律的普遍性、明确性和强制性，表明了法律的“合规律性”，法律理性意味着人们规划、控制自己行为的合理化程度；法治所要求的法律是良法，它是在民主基础上制定的，能够体现事物的规律，反映多数人的利益，具有科学性。

4.它是一种稳定的方式。人们的活动很大程度上依赖过去的经验，否则难以生存。因此，法律不能朝令夕改、反复无常，否则，人们就会无所适从，从而导致社会秩序的混乱；法律要给人以合理的预期和明确的指引，否则，就会急功近利。因此，法治既要规范眼前，也要着眼未来。

（二）法治的主要方式

1.民主方式。民主是一种能够体现多数意志、反映多数利益的政治制度。民主是法治的前提，同样，法治也体现着民主的原则和方式，在立法、司法、执法、守法、护法上体现出多数的意志、民众的参与、大家的决断。如论证制度、协商制度，陪审员制度、听证制度和舆论监督等制度。

2.权力制约方式。“把权力关进制度的笼子里”，已是世界性共识。如何制约权力，虽然有一定分歧，但总的是“以权力制约权力，以权利制约权力”。党的十八大报告指出：“要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”；权力要公开行使，实行权力清单制度，要保障民众的参与权，要加强各方面的监督。

3.权利救济方式。法一方面制约权力，一方面保障权利。公民权利能够得到有序、有效、公平的救济，是社会和谐、文明、安定的保障。“法是由权利构成的，救济手段只是这些权利的程序外衣。”［7］所以“没有救济就没有权利”。申诉、请愿、复议、仲裁、诉讼、补偿、赔偿等等都是救济的方式。

4.正当程序方式。“正当程序”的概念来自美国宪法修正案第5条的规定：“未经正当的法律程序不得剥夺任何人的生命、自由或财产”。正当程序主要体现在程序的平等、中立、公开、参与性上。法治方式就是大量正当程序的方式。

5.责任追究方式。责任是基于主体一定的义务或行为而必须承受的后果。责任是秩序和实现目标的保障。根据责任性质的不同，责任追究的方式有民事、行政、刑事责任追究的方式，有纪律惩戒和道德谴责的方式。法律责任的追究和承担是法律实施、法律权威、法律秩序实现的保障，因而是法治的重要方式。

四、领导干部应具备的法治思维和法治方式运用能力

（一）领导干部应具备的法治思维能力

1.树立法治的理念。真正形成法大于权、法律面前人人平等的意识，具有公平正义的理念，维护法律尊严。“法大于权”、“法律面前人人平等”在理论上已是共识，但在现实中、在一部分人的意识深处并没有完全得到认同。中国是一个官本位文化甚浓的社会，权大于法、特权思想在一些领导干部中还不同程度地存在，以权压法、以言代法的现象随处可见。因此，在思想深处真正形成法大于权和平等理念不是一蹴而就的事。

2.养成法律性思维习惯。即养成办事情依靠法律、遇到事情去找法律、解决问题积极运用法律、化解矛盾纠纷凭借法律的习惯。这些“习惯”貌似简单，但践行并非易事。“依法与依政策”是一个由来已久的问题，现在比较突出的是以“红头文件”代替法律，依领导者个人的意志、尤其是依“一把手”意志行事。所以，要养成法律性思维习惯，要通过长期的学习、训练、实践。

3.用事实说话。“用事实说话”很大程度上也就是“用证据说话”，而不是凭空想象或杜撰，或“想当然”。“科学发展观”的实质是客观性、规律性，如何做到客观、把握规律，靠事实，在法律上就是证据。另一方面，就是要听取各种意见，尤其是反对意见，而不是刚愎自用或偏听偏信，独断专行。

4.具有利益平衡的思维能力。在立法上和政策的制定上要兼顾各阶层、各群体的利益，处理好眼前和长远、局部和整体、少数和多数的利益问题；在司法上，在不违背法律规定的前提下，平衡好当事各方的诉求；在行政执法上要注意手段与目的平衡。

（二）领导干部应具备的法治方式运用能力

1.自觉扩大并运用民主方式。民主是一种“多数决”的制度，因此，民众的参与渠道和意见吸收是民主的关键。当今，互联网、信息技术为民众广泛参与提供了充分的条件。为此，党的十八报告指出，要“更加注重健全民主制度、丰富民主形式，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，要“完善基层民主制度”，“健全社会主义协商民主制度”。

2.自觉约束权力并接受权力制约。一是领导干部在主观上要有对权力约束的愿望，树立正确的权力观。在我国，权力过于集中、权力不能有效制约，“一把手”拥有巨大权力，除非上级撤换，否则不能解决问题。因此，其权力约束的自觉性非常重要。二是通过建章立制，规制领导干部的权力，依法依规行使权力。现在，自由裁量权不当行使，行政不作为、乱作为，有法不依、执法牟利的现象还不同程度地存在，根本的是制度不严密、执行不力。

3.保障公民权利能够得到有效救济。权利是一种行为的自由，其实现、维护很大程度上依赖法律和政府的保障。如公民环境权，由于公民受自身能力所限，很大程度上取决于政府的保障。为此，要尊重公民的权利，尤其是程序性权利，如知情权、参与权、救济权。

4.依法履行职责，勇于承担责任。也就是要敢于“担当”。但是“担当”不是决心和胆量的大小，不是“拍胸脯”，而是正确履行法定职责、不逃避责任。职责由权力、义务构成，职责主要取决于法律的规定。“依法履职”才能做到不越权、不错位、不缺位。对于不当行使权力产生的消极后果不逃避、不推诿。

5.依程序解决问题。程序是人们对一定行为过程的安排，是看得见的正义，“在这里，法律的重点不是决定的内容、处理的结果，而是谁按照什么手续来作出决定的问题的决定。”［8］如回避、告知、听证、时限、送达等。现在存在的问题是，程序意识淡薄，忽视公民的权利救济，表现在信息公开不充分、相对人参与不足、听取意见不够、决策程序不规范等。

五、提高领导干部法治思维和法治方式运用能力的途径

（一）带头学法，提高法律知识水平

完善领导干部学法制度，建立健全学法的长效机制。学法不能流于形式，“喊在嘴上、挂在墙上、却没有落实在行动上”，“讲起来重要、做起来次要、遇到问题干脆不要”。要有计划、定期组织领导干部参加相关法律知识的学习培训，在学习内容上，既要学习宪法、通用法律知识以及与履行职责相关的法律知识，又要重视法律原则、法治精神等法治思维能力方面的培养。

（二）善于用法，提高依法办事能力

1.依法决策。依法决策是科学、民主决策的保障。虽然这方面尚没有统一的法律规定，但一些法律法规已有相应规定，如论证、听证、评估等制度。中央、国务院也有相关的规定和要求。为此，要进一步建立健全公众参与、专家论证和党委政府决定相结合的公共决策机制，要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。

2.善于运用法律手段化解矛盾。法律规定了行为的方式、程序，规定了相应的法律责任，它为解决问题提供了依据、尺度。面对矛盾纠纷，要具有“解决问题用法、化解矛盾靠法”的意识，能够在法律的框架下理性地解决纠纷、化解社会矛盾，而不是靠“武力解决”。

3.创新行政执法方式。要积极推行行政指导、行政合同、行政奖励等柔性或激励性执法方式，多运用说服教育、调解疏导、劝导示范等非强制手段和软权力执法，给行政管理相对人提供法律帮助、政策指导和技术支持，寓执法于服务之中，融处罚于教育之中。学会运用第三方力量和市场机制，发挥行业自律和社会监督的作用。

（三）加强监督，严格责任

1.建立有效的权力制约制度和科学的程序制度。

党的十八届三中全会决定指出，要“形成科学有效的权力制约和协调机制”，把权力关进制度的笼子里。一是要建立健全权力相互制约的机制，防止权力过于集中于某一个机构和某一个人身上。二是形成决策、执行、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。三是要健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。

2.推进权力运行公开化规范化。公开意味着民众的参与，尤其是当这种公开与现代传播媒介结合起来时，民众参与的程度就空前的广泛。因此，公开是预防腐败、反腐的一个十分重要的途径。“群众的眼睛是雪亮的”，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度。

（四）完善体制机制，促进公平正义的实现

党的十八大报告指出:“加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会保障体系，努力营造公平的社会环境，保证人民平等参与、平等发展权利。”在司法上，要“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”。

［1］缪蒂生.提升领导干部运用法治思维和法治方式能力［EB/OL］.2012-12-12.

［2］哈罗德·J·伯尔曼，梁治平译.法律与宗教［M］.北京:中国政法大学出版社，2003.

［3］中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定辅导读本［M］.北京:人民出版社，2014:87.

［4］罗尔斯，何怀宏等译.正义论［M］.北京:中国社会科学出版社，1998:3.

［5］陈舜.权利及其维护［M］.北京:中国政法大学出版社，1999:5.

［6］哈耶克.自由秩序原理［M］.北京:生活·读书·新知三联书店，1997:189.

［7］巴里尼古拉斯，黄风译.罗马法概论［M］.北京:法律出版社，2004:21.

［8］季卫东.法治秩序的建构［M］.北京:中国政法大学出版社，1999:21.

责任编辑：许如江

D 902

A

1671-2994（2015）05-0170-04

2015-08-09

吉龙华（1964-），男，江苏南京人，中共云南省委党校法学教研部教授。研究方向：政府法治。