农业部事业单位岗位设置管理实践与问题研究

吴 启，陈先国，于 靖 (中国兽医药品监察所，北京100081)

岗位设置及聘用制管理改革是事业单位人事制度改革的重要内容之一。科学设岗是推行事业单位人员聘任制的前提，岗位是聘用的基础，岗位设置直接关系到聘用制度的实现。推行聘用制度，加强岗位管理，必须从规范岗位设置入手。事业单位岗位设置是事业单位根据各自单位性质和工作特点，科学设立岗位并进行管理的内部人事管理制度，是顺利实施岗位管理、实现事业单位人员由身份管理向岗位管理转变、逐步打破职务终身制的前提和基础。开展岗位设置管理工作，建立岗位管理制度，是事业单位人事管理制度的重大改革和创新。

农业部事业单位是我国事业单位的一个重要组成部分，长期以来，为我国“三农”事业的科学健康可持续发展做出了积极贡献。农业部事业单位岗位设置及聘用制改革也跟随全国事业单位人事制度改革同步推进。2005年，农业部办公厅印发了《农业部事业单位人员聘用制实施办法》，明确了事业单位职工实行全员聘用制。2007年，农业部办公厅又发布了《农业部事业单位岗位设置管理试行办法》，细化了岗位设置管理的具体实施办法，以保证同一类型的事业单位岗位设置大体相同。2009年，农业部事业单位陆续开始首次岗位设置及聘用工作。经过近5年的实践，各单位均摸索出一套适合本单位实际情况的岗位设置管理机制，取得了较好的效果，积累了宝贵的经验。但是，在岗位设置管理工作中还存在“按需设岗难”、岗位职数管理结构不合理、高级岗位管理不规范等问题，制约着各单位的发展，亟待我们在今后的工作中予以完善解决。

而在现有的研究中，如何完善事业单位岗位设置管理，解决岗位设置管理工作中存在问题的相关研究不足，需要更多的单位和人员共同参与事业单位岗位设置方面的课题研究，以科学的理论指导实际工作，推动事业单位改革的不断深入。

1 农业部事业单位岗位设置改革探索

1.1 农业部事业单位岗位设置的基本情况 中华人民共和国农业部成立于1949年，直属事业单位也有大部分成立于建国初期，各事业单位门类多，职能差异大。从资金来源看，分为财政补助和经费自理两种情况，其中财政补助事业单位占绝大多数。按现行预算科目可分为农业、畜牧、水产、农垦、农机、科研、教育7类，其中农牧渔业及科研事业单位占绝大多数;按各单位的职能和承担的主要任务可分为教育培训、科学研究、新闻出版、执法监督、技术推广、政策研究、政府辅助、社会团体及其他单位等9类，其中科学研究事业单位占绝大多数。

实施岗位设置前，农业部事业单位45个(含7个参照公务员法管理的事业单位)，核定编制总数25 890个，在编人员20 790人。管理岗位4 970个，其中司局级393个，正局级116个，副局级277个，正处级1 134个，副处级1 239个。各占百分比为 2.3%，5.6%，22.8%，24.9%。专业技术岗位14 483个，其中正高级岗位1 369个，占9.5%;副高级岗位3 700个，占 25.5%;中级岗位 5 359 个，占 37.0%;初级岗位4 055个，占28.0%。工勤技能岗位5 061个，其中技术工3 916个，普通工人岗位1 145个，各占百分比为77.4%、22.6%。

2009年开始，农业部事业单位陆续开展了首次岗位设置工作，并取得了阶段性的成效。截止目前，农业部直属事业单位仍为45个(其中4个单位设有66个二级单位，单位总数为102个)。核定编制总数25 779人，编制内职工16 877人，编制外职工6 004人(具笔者了解，部分单位劳务派遣人员未统计在编制外职工内)。管理、专业技术、工勤等三类岗位实有人员分级别、分单位、分地域统计汇总结果分别见表1～3所示。

表1 农业部事业单位分岗位等级各类人员统计表人

表2 农业部事业单位分部门各类人员统计表人

表3 农业部事业单位分地域各类人员统计表人

1.2 农业部事业单位岗位管理及相关配套工作的主要做法及探索 2003年全国人才工作会议以来，农业部认真贯彻落实中央关于深化事业单位人事制度改革的要求，坚持从事业单位的实际出发，积极推进以岗位管理制度和聘用制管理为核心的人事制度改革，研究制定相关的配套政策，进行了积极的探索。

在用人制度改革方面。20世纪90年代初，农业部率先在科研系统进行了全员聘用制试点，尔后，逐步扩大到其他事业单位。1995年，全国事业单位机构和人事制度改革工作会议后，农业部先后对不同类型的事业单位进行了专题调研，基本摸清了农业部事业单位人事制度改革的现状。当时，部分事业单位试行了聘用制。2001年农业部印发了《农业部关于深化事业单位人事劳动改革的若干意见》和2005年印发了《农业部事业单位人员聘用制实施办法》之后，农业部事业单位人事制度改革的步伐进一步加快。

在分配制度改革方面。在事业单位试行了工资总额包干和工资总额与经济效益挂钩浮动的办法。目前，绝大多数事业单位实行了工资总量控制。1993年工改后，农业部建立了工资增长机制，在保证事业单位工作人员工资收入水平稳步增长的基础上，不断扩大事业单位分配自主权。在分配形式上，逐步建立符合不同类型事业单位特点的工资分配形式。积极探索按劳分配与按生产要素分配相结合的途径和办法，使工作人员的薪酬与岗位职责、实际贡献和事业发展紧密结合。

在社会保险制度改革方面。为保证事业单位人事制度改革的顺利进行，2003年开始，先后在所属出版社、杂志社等单位开展了养老保险试点，积极推进自收自支事业单位实行社会养老保险统筹。对社会保险制度改革的积极探索，缓解了部分事业单位人员多、“包袱”重的矛盾。

随着事业单位人事制度改革工作的不断深入，长期以来一直沿用管理党政机关工作人员的办法管理事业单位已不适合时代的发展，党的十七大明确提出了岗位管理代替身份管理的人事制度改革，并明确岗位管理制度是今后事业单位人事管理的基本制度，人员聘用要以岗位设置为前提条件，考核要以岗位职责任务为目标，工资待遇要根据岗位确定，退休待遇也与原工作岗位密切相关。2007年农业部人事劳动司着手开展了事业单位类型和岗位设置及岗位数额的重新核定工作，由此启动了新一轮事业单位岗位设置改革。按原人事部有关规定，对事业单位分为以管理为主、以专业技术为主、以工勤技能为主三种类型单位，并对各类事业单位管理岗位各职级，专业技术岗位的高、中、初级技术职务，以及工勤技能各职级结构比例实行总量控制。各单位根据实际情况制定本单位特点的岗位聘用管理办法，报农业部人事劳动司批准后具体操作实施。截止目前，共有97个单位完成岗位设置方案备案工作，96个单位完成岗位设置工作，97个单位实行聘用制度管理。

2 农业部事业单位岗位设置存在的问题及原因分析

2.1 因人设岗现象难以完全消除 按照原人事部《事业单位岗位设置管理试行办法》中的要求，“事业单位要按照科学合理、精简效能的原则进行岗位设置，坚持按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理。”而从实际情况来看，大部分单位难以做到只根据单位履行职能设岗。一般都要按照单位履行职能确定岗位数量，再按照岗位的数量按岗聘用，也就是“以事定岗、以岗定人”。

目前无法实现这一目标的原因，一是单位承担的职能或者说是要干的事情，处在变动之中，岗位的数量也呈动态;二是由于历史的原因，单位人员结构不合理，严格“按需设岗”会造成岗位数量减少，而且由于事业单位的社会保障机制不健全，没有建立合理的人员进出机制，无法安排下岗人员。

2.2 沿用身份管理，编制外用工岗位设置尚不规范 农业部事业单位沿用行政机关的身份管理模式，分为编制内职工和编制外职工。编制内职工又有干部和工人两种身份。干部身份职工一般聘在管理岗位或专业技术岗位上，工人身份职工一般聘在工勤岗位上。编制外职工分为劳务派遣职工和劳动合同职工。由于事业发展的需要和编制的限制，大部分事业单位都聘用了编制外职工。统计数据显示，农业部事业单位编制内职工占总编制的65.5%，实有编制外职工占工作人员的26.2%，编制内和编制外职工比例为2.8∶1。目前岗位设置管理只针对编制内职工，而部分编外人员在岗位任务、职责与编制内人员是相同的，却享受不到编制内职工的同等待遇。

造成这一现象的主要原因为:一是市场供过于求，编制外用工成本低廉。编外人员的薪酬计算，基本上采用参照编制内人员的同等计酬办法(岗位+津贴+奖金)，实行“一口价”。同时按照规定上社会保险和住房公积金，一般薪金待遇为编制内职工的三只之一至一半。二是相对编制内职工易于管理，解除(终止)派遣合同或劳动合同易于操作，造成编制外职工有所顾虑，工作效率及业绩往往比编制内职工要高要好。三是历史原因造成近年退休人员较多，补充编制内职工要考虑单位总体人员结构和年龄层次，客观出现了一些单位编制内职工逐年减少的情况。四是事业单位工人身份编制内职工招录形式缺失，造成工勤岗位大量空缺。而由于工勤岗位工作性质特殊，招聘学历层次较低的编制外职工从事工勤岗位工作成为部分单位的首选。

2.3 同时在两类岗位任职人员较多 按照原人事部《事业单位岗位设置管理试行办法》中的要求，“事业单位人员原则上不得同时在两类岗位上任职，因行业特点确需兼任的，须按人事管理权限审批。”而统计数据显示，既在专业技术人员岗位又在管理岗位工作的(以下简称“双肩挑”)人员有2 212人，占管理人员总数的47.4%，占专业技术人员总数的21.3%。聘用在正高级岗位上的双肩挑人员占对应专业技术岗位人员(专业技术1～4级)的58.1%，聘用在副高级岗位上的双肩挑人员占对应专业技术岗位人员(专业技术5～7级)的27.2%。农业部事业单位大多数是以专业技术岗位为主的事业单位，而以专业技术岗位为主的事业单位，如果不允许“双肩挑”，处级以上管理岗位竞聘人员会大幅缩减。

造成这一现象的主要原因为:一是薪酬的差别。按照目前执行的岗位工资，专业技术四级比管理四级岗位工资高，专业技术六级和管理五级岗位工资基本相同，按照“薪岗选岗”的思想，如果不允许“双肩挑”，很多正高以上专家不愿选择正处级岗位，副高以上专家不愿选择副处级岗位。二是如果只有管理职级而没有专业技术职务(或只有资格)，难以在专业技术工作的部门内实施有效领导。三是事业单位退休待遇普遍是高级职称专业技术人员退休费较高，在退休以后遇到提高社会养老金时待遇不同，高级专业技术职务可以在普遍增加的基础上另加一块，而行政职务没有;四是以专业技术为主的事业单位除少数部门如党务部门、人事部门外，管理岗位和专业技术岗位工作相互联系紧密，且人员的交流频繁，如果不允许“双肩挑”，对于人员流动，调动职工积极性会增加难度。

2.4 专业技术岗位职数设置不合理 按照原人事部《事业单位岗位设置管理试行办法》中的要求，“专业技术高级、中级、初级岗位之间的结构比例全国总体控制目标为1∶3∶6。高级、中级、初级岗位内部不同等级岗位之间的结构比例全国总体控制目标:二级、三级、四级岗位之间的比例为1∶3∶6，五级、六级、七级岗位之间的比例为2∶4∶4，八级、九级、十级岗位之间的比例为3∶4∶3，十一级、十二级岗位之间的比例为5∶5”。而统计数据显示，农业部事业单位高级、中级、初级岗位之间的结构比例大概为4∶4∶2，二级、三级、四级岗位之间的比例为 1∶2∶7，五级、六级、七级岗位之间的比例为 2∶3∶5，八级、九级、十级岗位之间的比例为2∶2∶6，十一级、十二级岗位之间的比例为5∶5(由于笔者无法拿到岗位职数设置比例，只对实际聘用人员进行统计)。

造成这一现象的主要原因为:一是大部分农业部事业单位历史悠久，人员结构不合理，为保持政策连续性及平稳实施岗位设置改革，必须兼顾老、中、青各类人员利益。二是要实现农业现代化，农业事业单位担负着农业科技创新的重要历史使命，农业高科技、高技能人才较为集中，造成中高级专业技术岗位人员较多。三是专业技术职务评聘分开后，历史遗留高级专业技术人员比例较高问题各单位需要较长一段时间进行内部消化，另外每年职称评审获得高级专业技术任职资格人数增多积压造成“高职低聘”现象也需要各单位妥善解决。四是农业部事业单位承担的各项职能要求专业技术性较强，根据市场人力资源市场现状及事业单位所在地省份招录人员的有关政策，补充工作人员以硕士以上学历为主，按照职称评聘相关规定，硕士毕业生2～3年、博士毕业生当年即可认定中级专业技术职务，造成初级专业技术岗位人员相对较少。

2.5 工勤岗位职数设置不合理 按照原人事部《事业单位岗位设置管理试行办法》中的要求，“事业单位一级、二级、三级工勤岗位的总量占工勤技能岗位总量的比例全国总体控制目标为25%左右，一级、二级岗位的总量占工勤技能岗位总量的比例全国总体控制目标为5%左右”。而统计数据显示，农业部事业单位一级、二级、三级工勤岗位总量占工勤技能岗位总量的39.2%，一级、二级岗位总量占工勤技能岗位总量的10.6%。另外一级、二级、三级工勤岗位实际聘用人数平均超过设定岗位职数的40%，四级以下工勤岗位实际聘用人数均不能达到设定的岗位职数。

造成这一现象的主要原因为:一是为解决历史遗留问题，设置工勤岗位职数偏多，但结构比例与总体要求不符。二是事业单位新招录工勤人员途径缺失，随着正常晋升技术等级人员增多，四级以下工勤岗位聘用人员则减少。三是部分事业单位执行“距离退休不足一个聘期且不参加上一岗位等级竞聘的，可不占岗位职数”的政策，造成一级、二级、三级工勤岗位实际聘用人数超过设定岗位职数。四是工勤岗位人员老职工多，年龄较大，具备的专业知识、工作能力与管理及专业技术岗位职责需求有一定差距，难于转岗聘用。

2.6 岗位设置后续管理方式单一 要真正实现岗位管理制度，要做好包括明确岗位职责、工作任务、考核指标及办法、薪酬标准等各项工作。而在实际岗位设置过程中，各单位在聘用工作中基本能够实行竞聘上岗，基本上能够严格按照聘用程序执行。而竞聘上岗后的岗位考核管理基本沿用机关事业单位的年度考核办法进行，后续管理完全由各单位根据实际制定，缺乏一套科学、严谨且行之有效的考核管理办法，客观形成“上去容易下来难”的局面，造成了岗位管理流于形式，普遍存在重竞聘轻管理的问题。

2.7 没有建立系统的绩效管理制度 很多老职工仍存在“论资排辈”的老思想，“按绩取酬、按能取酬”的薪酬观念没有在人们的心目中建立主导地位。岗位责任、业绩与劳动报酬没有紧密的联系，导致了岗位差异的弱化，关键岗位的重要性得不到突出，出现同酬不同工的现象。特别是事业单位的薪酬制度是在公务员工资制度基础上形成的，导致了职工薪酬与人力资源市场价格脱轨。有些简单劳动岗位的薪酬高于市场平均价格，有些复杂劳动岗位低于市场价格，导致对外没有竞争力、对内没有说服力的情形出现。而绩效工资分配时又主要依据职工工作态度(出勤率)，缺少对工作能力的量化考核指标，并不能反映职工实际的工作能力和劳动价值，失去了应有的激励效应。

岗位设置管理存在的问题中，有历史层面的(例如因人设岗、身份管理方面的问题)、有执行操作层面的(双肩挑、专业技术和工勤岗位方面的问题)、有后续管理层面的(后续管理、绩效管理方面的问题)。这些问题是事业单位在人事劳动制度改革过程中不可避免的。根本原因在于事业单位的多样性和制度建设、机制建设的不完善。解决这些问题，也必须在管理体制上深化改革，不断完善政策，统筹兼顾，稳步前进。

3 完善事业单位岗位设置管理的建议

建立岗位设置管理制度，推行聘用制，是事业单位人事管理制度的重大改革和创新，事关新型人事管理制度的建立，事关职工切身利益，既要积极推进，又必须稳步实施。

3.1 加快推进事业单位分类改革 加强事业单位分类指导与管理，有利于建立与市场经济体制和各项事业自身发展规律相适应的现代事业管理制度、促进事业单位创造更多更好的经济效益和社会效益的高度，重新界定事业单位的范畴和属性，还原事业单位主要从事社会公益服务的本来面目。

根据农业部事业单位的职能任务、举办形式和发展趋势等综合因素，按社会功能将现行事业单位进行比较科学客观的分类。针对各类事业单位不同的特点和自身发展规律，按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，对主要承担行政职能的事业单位，要逐步转为行政机构或将行政职能划归行政机构;对主要从事生产经营活动的事业单位，要逐步转为企业;对主要从事公益服务的事业单位，要整合资源，强化公益属性，加强政府监管。

3.2 科学制定岗位总量、最高级别和结构比例设置 根据国民经济发展水平、国家经济实力、农业部的“三定”方案，调整理顺事业单位的职责任务，并根据事业单位新的职能定位、承担的工作任务，确定岗位总量、最高级别和结构比例设置。事业单位的根本任务是促进国民经济的发展。要充分考虑到国民经济发展水平对事业单位的要求，结合我国发展实际，统筹兼顾，合理做好事业单位的发展定位和宏观布局。

鉴于农业部大多数事业单位的公益性质，有赖于国家经济实力作为保障，而各级各类事业单位的职能定位客观上决定了其所需要的岗位量、岗位级别和结构比例。因此，必须根据国民经济发展水平、国家经济实力和农业部事业单位职能定位，因地制宜地合理确定岗位总量、最高级别和结构比例设置。

3.3 稳步推进岗位设置管理制度改革 充分考虑现有人员结构、机构编制、干部职数、单位承担的工作任务等因素，确保平稳推进，逐步调整到位。长期以来，事业单位以身份管理为主要特征，形成了约束单位规格、规模的机构编制、干部职数等管理方式和配套制度，其形成是国家根据单位的职责任务、功能定位确定的，因此，由身份管理向岗位管理过渡过程中，必须考虑到政策的连续性和改革的渐进性，妥善处理岗位管理同编制管理、干部管理的关系。此外，岗位设置关系到广大干部职工的切身利益，改革要理顺关系，必须充分考虑到各单位现有的人员结构等基本状况。要充分考虑到机构编制、干部职数等因素对改革的影响，要充分考虑到各单位所承担的工作任务的延续性。改革是为了更好地促进发展，要将促进各单位更好的完成任务、实现职能作为明确其岗位总量、结构比例和最高级别的一个基本标准。

3.4 妥善解决编制外人员纳入岗位管理的相关政策 原有计划经济下的用工遗留问题、当前的编制管理和实际用工形式多样化等情况决定了事业单位必然存在编制外用工。在从身份管理到岗位管理的转变过程中，必须尽快制定对编制外用工的岗位管理方案和聘用制度，明确编外用工的岗位总量、岗位等级、岗位比率、管理权限、聘用程序、考核激励等相关规定，建立岗位等级规范，规范编外人员“进、管、出”等环节的管理办法。稳定编外人员队伍、落实岗位职责，更好调动其工作积极性。

3.5 改革分步进行，逐步调整到位 事业单位改革事关重大，岗位设置和聘用制改革，关系到广大干部职工的切身利益，各级各类事业单位的复杂性决定了改革必须分步进行，要充分处理好改革的速度与发展的承受度之间的关系，不能一刀切，不能一蹴而就。同时，在改革过程中必须加强调查研究，形成科学高效的信息反馈机制，对于改革中出现的问题及时发现、及时研究、及时解决，保证改革逐步调整到位。要按照“创新体制、搞活机制、调整关系、发展产业”的基本思路和“按照社会事业更大发展”的改革总体目标，提高事业单位整体素质和社会效益，促进领域初步改革成果的基础上，对各类事业单位的改革采取“先易后难、分类实施、逐步到位、稳妥推进”的办法，逐步建立公益目标明确、资源配置合理、布局结构规范、运行机制高效、监管制度健全的现代事业单位管理体制和运行机制。

［1］中华人民共和国人事部.《事业单位岗位设置管理试行办法》.国人部发［2006］70 号［Z］.2006.

［2］中华人民共和国人事部.《事业单位岗位设置管理试行办法的实施意见》.国人部发［2006］87号［Z］.2006.

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