公共预算基本理论综述

岳晓玉

摘要：公共预算理论研究经过近百年的发展，逐步形成了预算改革理论、渐进主义预算理论、公共选择预算理论、政策过程预算理论、新制度主义预算理论等重要理论。这些理论从研究假设、研究方法，研究范围上展示了公共预算理论的传承、丰富和发展。

关键词：公共预算；基本理论；综述

伴随着公共预算的实践，公共预算理论也在丰富和发展。预算改革理论、渐进主义预算理论、公共选择预算理论、政策过程预算理论、新制度主义预算理论等都是公共预算领域内有着重要影响的理论。其中预算改革理论试图将完全理性引入公共预算，但没有意识到理性限度以及高估预算官员的计算能力而被渐进主义预算理论所取代，但是由于渐进主义无法解释非渐进变化的发生机制，分析方法上存在错误以及规范层面难以自圆其说，因此公共选择预算理论、政策过程预算理论、新制度主义预算理论等应运而生。

一、预算改革理论

19世纪在欧洲国家发展起来的传统预算模式是一种“控制取向”的现代公共预算体制，它的预算重点是投入而不是产出与结果，而且在基数加增长的预算决策模式下很难进行资源再配置，所以，资源的配置效率就无法保证。从20世纪30年代至80年代，为了提高资源配置效率，美国进行了一系列的预算改革。这些改革将预算重点倾向于支出、支出目标的价值和结果导向，包括绩效预算、计划-项目预算、目标管理预算、零基预算。绩效预算将预算的重点从投入转到产出，即预算投入使用后生产出来的公共服务，重心是完成了什么工作。60年代出现的计划-项目预算弥补了绩效预算的这一不足，着重分析支出目标的价值。在计划-项目预算看来，资金应该分配给那些生产出社会所需要的产出或服务的项目或部门。70年代出现的零基预算则完全否定预算基数的合法性，要求所有的支出项目都必须从零开始进行审查。此外，20世纪70年代末出现的新绩效预算模式认为产出不是预算资金配置的最终目的，预算资金应该以结果为导向。这些改革模式最后形成了“预算改革理论”。

由于这些改革模式试图将完全理性引入公共预算中，而且都希望用一种理性的预算分析来取代根据政治判断和预算基数来分配资金的传统预算模式，将政治因素从预算过程中排除出去，这些预算模式最终没能取代传统预算模式，没有为公共预算提供一个稳定的机制。

二、渐进主义预算理论

该理论是由芬诺（ Feno ）和瓦尔达沃斯基 （ Waldavsky ）在20世纪60年代提出的，是这些年来最具影响力的主流理论。正如瓦尔达沃斯基所说，渐进预算的基本命题是：“预算的做出是渐进的，而不是全面的。一个简单的智慧是，支出机构决不会在每个预算年度里根据现有项目的价值和替代项目的价值来积极地评估所有的方案。相反，支出机构的预算要求都是建立在上一年的预算基础之上，并特别关注边际上的增加和减少”。同时渐进预算理论还带有不太明显的规范层面的色彩。

规范性的渐进预算主要包含三点理论假设：①认为多元主义的决策模式是在竞争的预算要求者中分配资源的最优办法。②坚信全面而又理性的预算对于人类行为和政治而言，是不可能实现的。③对于社会实验中适度的微调有着一种规范性的偏见，它主张渐进的学习而不是大幅度的信念上的跳跃。因此，从渐进主义预算理论角度来说，预算过程不仅在实证层面上是渐进的，而且在规范层面上也应该是渐进的。

渐进主义预算理论建构在对人类行为的一个现实的假设之上，即预算者只具有有限理性。有学者指出渐进主义预算理论是公共预算理论建构的最佳起点。循着渐进主义理论的基本内核及发展轨迹，政府预算改革选择先易后难、渐近推进的路径是有效的。

但渐进预算理论也遭受批评与质疑。批评与质疑主要集中在经验研究和渐进预算理论的规范取向方面。如不能正确解释描述性的数据、不能准确地描述预算决策的实际过程等。

三、公共选择预算理论

公共选择理论家创建的预算理论主要有两个：中位投票人定理和官僚预算最大化模型。前者是一个关于公共产品需求的模型，后者是一个关于公共产品供给的模型。在过去的几十年中，政治学家和公共行政学家对这两个理论进行了许多经验检验和理论修正。

1.中位投票人定理

该定理指出，在简单多数的投票规则之下，中位投票人的偏好决定了公共产品的均衡产出水平。该理论的中心结论就是公共部门生产的产出就是中位投票人喜好的产出。该模型最大的优点是它将公共产品产出的均衡水平的决定这个非常复杂的问题简化为发现中位投票者的偏好。

但是，中位投票人模型对中位投票人的界定是模糊的。中位投票人定理假定中等收人水平的人就是中位投票者。其次，该模型不能解释非民主社会的预算，因为在非民主政治中，没有投票人，更没有中位投票人，公共支出的安排并不是根据选民的需求来决定。

2.官僚预算最大化模型

尼斯坎南（Niskanen，1971））提出的官僚预算最大化模型描述了政治家和官僚在预算交易中的关系。，尼斯坎南基于以下两个基本的前提假设建立这个模型的。一是官僚是争取预算最大化的。预算越大，官僚的效用越大。而且官僚们为了生存会尽量将预算最大化。二是官僚通常能实现预算最大化。尼斯坎南认为，官僚和赞助者的关系是双边垄断的，其中，官僚机构通过提供产出来换取预算。但是二者之间会产生信息不对称。产生信息不对称的原因有两点：一是政治赞助者缺少动机去运用潜在的权力。政治家主要关注他们的换届选举，这跟组织产生的纯收益关系不大；二是他们也缺乏有关政府产出过程的必要知识和信息。

但是，公共行政学家和政治学家做了大量的经验研究来检验官僚最大化模型却没有发现支持这一模型的经验证据。在理论上，英国政治学家唐莱威在分析了官僚机构的预算构成后指出，官僚机构的预算构成是不同的，不同预算构成的官僚机构的预算行为是不同的，有些官僚机构并不追求预算最大化。这意味着即使尼斯坎南模型有其正确的成分，它也只能解释一部分而不是全部的官僚预算行为。

四、政策过程框架理论

由于对渐进主义预算模型和公共选择的预算模型不满，一些理论家开始从其他的角度来解释预算过程与结果。政策过程框架就是这样的一个预算模型。这一理论的代表人物是鲁宾教授（Rubin，1997）。

在鲁宾看来，尼斯坎南的预算模型过于简单，同时她还指出，在预算最大化之外，官僚还有其他一些他们非常重视的价值，例如职业主义与公共利益。同时，由于各种新的预算形式的出现，例如各种权利型预算或者赋权型预算，渐进主义预算模型也变得不能很好解释当代美国的预算过程与预算结果。

鲁宾教授的公共预算理论是一个将宏观预算与微观预算结合在一起的预算模型，它不仅研究预算行动者，而且研究预算过程和环境对于预算决策的影响。在这个预算模型中，预算被分成收入、过程、支出、平衡和执行五个相互独立而又前后相继的决策束。在每个决策束中，单个预算行动者的策略、预算过程和预算环境这些因素对预算结果的影响都需要考虑。而且在整个过程中，还需要考虑到公共预算过程的五个主要特点及其影响，它们是环境的开放程度、目标相异的多元行为主体、纳税人与预算决策者的分离程度、预算文件定义公共责任的有效程度以及公共预算所受的各种限制与约束。该理论的特点是聚焦政策，因而实质上是一个预算领域中的政策过程理论。但是，该理论主要是一个关于美国各级政府预算的研究，其有效性在其他国家还未得到验证。

五、新制度主义预算理论

20世纪90年代以来，新制度经济学的委托-代理理论和交易费用理论被用来分析预算问题。

1.委托代理理论

委托代理理论建立在非对称信息博弈论的基础上。非对称信息是指某些参与人拥有但另一些参与人不拥有的信息。委托代理理论的主要观点认为：委托代理关系是随着生产力大发展和规模化大生产的出现而产生的。其原因一方面是生产力发展使得分工进一步细化，权利的所有者由于知识、能力和精力的原因不能行使所有的权利了；另一方面专业化分工产生了一大批具有专业知识的代理人，他们有精力和能力代理行使好被委托的权利。但在委托代理的关系当中，由于委托人与代理人的效用函数不一样，委托人追求的是自己的财富更大，而代理人追求自己的工资津贴收入、奢侈消费和闲暇时间最大化，这必然导致两者的利益冲突。在没有有效的制度安排下代理人的行为很可能最终损害委托人的利益。

由于委托代理关系不管是经济领域还是社会领域都普遍存在，因此委托代理理论被用于解决各种问题。20世纪90年代以来委托代理理论被用来分析公共预算问题。

2.交易费用预算理论

交易费用理论是著名经济学家罗纳德·科斯（Ronald·Cosas）提出的。该理论认为，企业和市场是两种可以相互替代的资源配置机制，由于存在有限理性、机会主义、不确定性与小数目条件使得市场交易费用高昂，为节约交易费用，企业作为代替市场的新型交易形式应运而生。交易费用决定了企业的存在，企业采取不同的组织方式最终目的也是为了节约交易费用。

20世纪90年代交易费用理论被运用来解释公共预算制度的设计。交易费用预算理论的两个重要行为假设：有限理性和机会主义，为研究公共预算制度奠定了基础。交易费用理论中的一些常用概念，如机会主义、不确定性和信息不对称等，都可以用来分析预算管理中的现象。著名公共预算专家瓦尔达沃夫斯基（ Wildavsky ）写道：“换个角度看，预算可以被看作一个合同”。在这个合同里，支出部门承诺提供某种公共服务、达成某一目标，而预算机构承诺提供一定数量的财政资金。预算过程就是一个制定和实施预算合同的过程。财政资源的配置主要就是通过制定预算合同并保证其实施来实现的。在这个过程中，各种交易费用就会发生：形成预算合同时必须支付的事前交易费用，例如：讨价还价的费用、信息费用、协调费用和决策的时间成本，确保预算合同能够实施的事后交易费用。交易费用理论认为各种交易费用主要来源于预算合同制定和实施的预算环境。

新制度主义预算理论提供了一个非常有用的分析框架，该框架非常适合用来分析和解释预算中的制度安排。但它并不能解释绝大部分预算理论所面临的问题。

六、其他预算理论

有学者从研究传统的社会主义经济中发现了一些现象，如软预算约束现象，也有学者通过对我国经济转型期的经济现象的研究，发现了逆向软预算约束现象。

20 世纪70 年代匈牙利经济学家科尔奈（ Kornai ）在研究传统的社会主义经济中，国有企业的一些经济行为时，观察到长期亏损的国有企业由于总是受到财政补贴或其它形式的救助，不能被市场所淘汰。科尔奈将其称为“软预算约束”现象。

“逆向软预算约束”理论是由著名学者周雪光教授提出的。他认为与传统计划经济及其企业行为的“软预算约束”现象相似，在我国的经济转型时期，上级政府出现了通过行政权力，自上而下地向所管辖区域中的下属组织和个人索取资源，动员预算外（特别是非政府部门）资源，以便突破已有预算约束来完成政府政策目标的种种行为，例如税费摊派，“鼓励”企业为政府倡导的工程捐资，或以少量资金为诱饵与下属单位“共建”公共工程等等。这种预算约束软化的状况与传统模式描述的情形相似，但其发生作用的方向相反，所以他把这类组织行为概称为“逆向软预算约束”现象。

此外，一些研究者从政治文化的角度来研究公共预算，开辟了一个理解公共预算差异性的新途径。另有一些学者从诠释研究的角度对公共预算进行了探索。

参考文献：

[1] Schick Allen，The Road to PPB：The Stages of Budget Reform，Public Administration Review，1966.

[2] Wildavsky Aaron：The Politicals Of Budgetary Process，Boston：Little Brown，1964.

[3] 马骏，中国公共预算改革：理性化与民主化，中央编译出版社，2005年.

[4] 布朗，杰克逊，公共部门经济学，中国人民大学出版社，2000年.

[5] 科尔奈，短缺经济学，北京经济科学出版社，1986年.

[6] 周雪光，“逆向软预算约束”：一个政府行为的组织分析，中国社会科学，2005（2）.

[7] 阿尔伯特.C.海迪等著，公共预算经典—现代预算之路，上海财经大学出版社，2006年.