新型城镇化中的金融支持政策研究

杨旭

摘要：新型城镇化具有科学内涵，财政支持城镇化“心有余力不足”，地方融资平台存隐患，服务“三农”的金融组织体系不够健全，业务不够丰富，资金供求矛盾严重。要通过发行市政债和资产证券化筹集资金，发挥政策性金融支撑作用，打开民间资本参与城镇化融资的通道，发挥商业性金融的支持作用。

关键词：新型城镇化；问题；金融支持

2013年12月13日，中央召开城镇化工作会议，中国开始走新型城镇化道路。新型城镇化可以破解城乡二元结构、促进农业现代化、提高农民生产和收入水平，有助于扩大消费、拉动投资、催生新兴产业，释放更大的内需潜力，为中国经济平稳增长和持续发展增添动能。也有利于促进社会公平和共同富裕，而且世界经济和生态环境也将从中受益。支持新型城镇化，必须抓住资金这个“牛鼻子”。财税金融政策涉及资金投资，财政金融部门要准确把握新型城镇化的科学内涵，全方位服务好新型城镇化建设。

一、准确把握新型城镇化的科学内涵和资金需求

中国的城镇化取得了显著成就，也积累了不少突出矛盾和问题。必须改变质量不高、粗放扩张的老路。新型城镇化主要“新”在七个方面：第一，强调以人为本，有序推进农业转移人口市民化。第二，强调协调发展，深入推动新型城镇化与新型工业化、信息化和农业现代化同步发展，实现“产城互动”，避免拉美等国出现的缺乏产业支撑的过度城市化现象。第三，优化大中小城市城镇布局，均衡发展。第四，强调“统筹城乡”，推进城镇化和城乡一体化。加快农业现代化和新农村建设，建设乡村，提升农业，缩小城乡差距，促进城乡协调发展。第五，强调生态文明建设和文化传承保护。第六，强调体制机制的改革创新，通过有利于城镇化健康发展的成熟定型的制度体系推进城市化发展。

新型城镇化核心是实现人的城镇化，将进城农民变成“市民”需要从产业结构、就业结构、社会管理等多方面入手，使进城平等享有城镇基本公共服务，真正融入城镇生活。城市吸纳进城务工人员需要新的居住、工作、休息、娱乐、教育、医疗等产品服务供给，这就提出了新城区、新产业、新市民、新农业、新服务五个方面的资金要求。一是“新城区”金融需求。二是“新产业”金融需求。三是“新市民”金融需求。四是“新农业”金融需求。五是“新服务”金融需求。

二、我国目前财政金融支持城镇化中存在的现状和问题

1、财政支持城镇化“心有余力不足”，地方融资平台存隐患

目前财政体制下，地方政府承担基础设施和公共服务建设任务。2001-2011年，地方政府承担了城市市政公用设施建设绝大部分的支出。但地方财政收入占全国总财政收入的比例并没提高，地方财政状况不容乐观。地方本级的一般预算收入只有全国预算收入的一半，而地方本级的预算支出占全国财政总支出的80%，支出缺口部分依靠中央政府的税收返还和转移支付，其余依靠土地出让收入和平台贷款筹集资金。2007-2012年，政府土地出让收入共计12.4万亿元，为城镇化提供了重要的资金来源，但同时也形成“土地财政”，带来一系列问题。据中国指数研究院统计，2012年，全国土地出让金总额排名前10位的城市土地出让金占其GDP的比例约在6%-9%之间；部分城市财政对土地高度依赖，如北京等城市2013年土地出让金收入占财政收入的“半壁江山”。或者依靠融资平台进行举债融资。截止2013年6月，全国地方政府融资平台负债约12万亿。

政府融资平台借款虽然并非政府直接负债，但却具有隐性负债或潜在负债、或有负债的性质，存在不能通过土地出让收益或其他财政收入偿还的时候由政府兜底的风险。不少金融机构和投资者认为融资平台式地方政府的“二财政”“政府附属”，地方政府不会轻易让融资平台违约破产，在某种特殊大背景下，甚至不排除中央政府充当最后“接盘人”，因此对融资平台的放贷借款并非常审慎。这种“政府信用”幻觉并非毫无道理，地方政府信用担保融资平台，地方政府又享受中央政府隐性担保，中央政府最终会为地方政府性债务承担兜底责任。在金融机构产权改革不彻底、治理不完善的制度设计下，地方政府的干预和影响下的各种放贷投资极易膨胀。最近些年的各种银政合作、地方政府争相设立地方商业银行就是例证。事实上，地方政府以获得资金为首要目的，资金需求价格弹性弱，金融市场对政府投融资的约束软化，降低金融资源配置效率。这种政府干预背景下的项目常会忽视项目本身的经济和综合效益（投资者对地方政府财务信息或整体资产负债状况也经常缺乏充分评估），而看重其政府信用属性。

2、服务“三农”的金融组织体系不够健全，业务不够丰富，资金供求矛盾严重

国有商业银行商业化改革后，基层国有商业银行贷款权限上收，演变为单纯的吸收存款机构，农村资金不断流向中心城市和经济发达地区。农民贷款难的问题没有得到解决，新型城镇化更需要资金支持。农村金融组织体系还不够健全，业务不够丰富，提供的金融服务并不能满足新型城镇化建设的需要：政策性金融功能缺位，服务单一，资金来源单一，农村金融一直处于空缺地位；农村信用社股本总量少、资产质量差、历史包袱重，加之产权不明晰、法人治理结构不完善、以及自身业务工具欠缺、结算功能不全，在同业竞争中处于劣势地位；邮政储蓄银行曾长期只存不贷，只从农村吸收资金，但不放贷款，长期扮演农村资金的“抽水机”角色，改革进展缓慢；贷款公司发展滞后，不能吸收存款（不是正规的金融机构），后续资金不足，发展受限；农村保险业规模小、功能不健全；民间金融更多出于地下灰色状态，抗风险能力弱。

三、新型城镇化财政金融政策支持政策研究

2013年12月13召开的中央城镇化工作会议提出，建立多元可持续的资金保障机制。要完善地方税体系，逐步建立地方主体税种，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。建立健全地方债券发行管理制度。推进政策性金融机构改革。鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。

推进新型城镇化需要一系列财政金融政策支持，其中金融支持城镇化尤为重要。金融支持新型城镇化要有新的定位：不只是“造城”“物化”的金融服务，还有大量“市民化”“人化”的金融服务：城镇化金融服务不仅仅城市金融业务，还有大量的“三农”金融业务；城镇化金融服务不只是信贷业务，还有证券、保险、信托、租赁等非信贷类业务。防范城镇化贷款的房地产化，警惕房地产泡沫；防范城镇化贷款的平台化，警惕地方政府融资平台风险；增强对新兴、高端、实体产业项目的支持，防范城镇化贷款的空心化、低端化、非产业化。金融支持新型城镇化发展要抓住农民市民化和城乡一体化这条核心主线，突出支持产业、科学规划、保护生态，重点抓好帮助城乡居民安居乐业、促进公共服务惠及更多人口、营造更优越的生产生活条件、做大做强支柱产业、支持现代农业这五方面内容。

（一）利用资本市场和社会资本为城镇化服务，充分发挥地方债（市政债）在城镇化融资中的重要作用

1、充分发挥地方债（市政债）的功能

市政债利用地方政府的信用作担保，为城市建设筹集资金，是城镇化建设的重要融资工具，被美国、日本等发达国家广泛采用。以美国为例，2007年前后，市政债余额占美国整个债券市场余额的比重在10%左右，占GDP的比重保持在20%左右。美国的市政债券分为收益不足偿还债务的纯公益建设项目的一般责任债券和卫生保健、高等教育、交通和公用事业等收益部分偿还债的收益债券。因为中国资本市场不够发达，在没有其他城镇化融资的制度安排下，地方政府融资更多依靠平台公司进行筹资。平台公司的融资方式主要有两种：一是向银行获取中长期贷款；二是以企业债、中期票据等城投债方式融资，城投债借用城投公司的名义发行，是市政债券的变通。2012年，中国城投类债券发行量达到1.27万亿元，发行支数和发行规模均为2011年的2.5倍。从银行间市场看，城投债发行量占当年发行总量的比例达到11%，比2011年上升7个百分点，占信用债发行总量比例达34%，同比上升14个百分点。但目前城投债发行主体资质下沉、信息披露不及时和信用评级虚高的现象较为普遍，信用风险逐步累积，遭到风险预警。

充分利用资本市场，发行地方债券（尤其市政债），建立市场化的地方政府举债机制，是中国未来新型城镇化融资更为可行的现实选择，是金融财税支持新型城镇化的重点。大力运用债券市场满足城镇化过程中的融资需求，要规范地方政府举债，通过完善地方债券市场，对不同融资渠道的监管框架和制度框架加以整合，建立公平的竞争环境。要在完善市场约束、风险评估分担等基础上，完善信用评级披露和政府负债指标体系等深层次的制度安排，建立合理的地方政府债务管理体制和发债机制，保证其公开透明，接受社会监督。

2、利用资产证券化创新城镇化融资

资产证券化（ABS）是将具有稳定现金流但缺乏流动性的资产通过结构化的设计，对资产中风险与收益进行分离组合，进而转换成可以出售和流通的证券，从而获得资金并提高资产流动性。资产证券化让长期被占用的资金变得可流动起来，增加银行和金融机构扩大业务的能力，同时让投资者获得投资收益。基础设施资产证券化可以为大型项目提供资金融通，有利于优化金融资源配置，盘活存量资产，更好地支持实体经济发展。欧美发达国家70年代即开始推动资产证券化，2012年末，美国资产支持证券存量近10万亿美元，占美国债券市场总量的1/4，仅次于国债，超过公司债券的市场规模；欧盟的证券化市场近年来同样发展迅猛，2012年证券化产品规模超过2万亿美元。2005年中国就开始启动资产证券化，后因美国次贷危机而叫停。20012年国家开发银行发行101亿元的“2012年第一期开元信贷资产支持证券”，重启资产证券化，但离发达国家水平还很遥远。推进新型城镇化，需要大量优质基础设施，通过资产证券化，可以吸纳规模庞大的社会资金，支持更多民生领域建设，减少地方政府对“土地财政”的依赖，有利于减轻银行间接融资压力，化解银行体系风险。

（二）进一步发挥政策性金融作用

政策性金融是为落实国家特定的经济和社会发展政策，在政府支持下，以国家信用为基础，运用各种特殊的投资融资手段，严格按照法定的特殊业务范围、经营对象，以优惠性存贷利率，进行的特殊性资金融通行为。根本特征是“国家目标、政府信用、市场运作”。政策性金融不仅能够促进基础设施部门的高速增长，还能对民间资本产生引导作用。1951年，日本政府成立了“开发银行”，由中央政府全资拥有，主要向国内能源、交通等基础设施部门提供长期低息贷款。在国家政策引领下，大量的民间金融资本也向这些基础部门投资，有效地保障了大规模基础设施建设对资本的需求。

中国大力推进新型城镇化，对于诸如公共交通、城镇排水管网、供气管网、公立医院等公共项目，国家可以积极争取政策性金融机构的融资服务，配合以财政贴息、税收优惠等多种形式的补偿机制，保障项目收益和还款来源，维持新型城镇化建设过程中此类基础设施建设项目融资安全稳定收益。

国家应继续深化政策性金融机构改革，解决中长期债权银行的债信、监管等问题，以更加有效地提供资金支持。通过大力发挥开发性金融“依托国家信用、服务国家战略、资金保本微利”的作用，把政策支持和市场机制有效结合起来，为新型城镇化提供依法合规、成本适中、来源稳定的融资渠道，保证资金需求，降低资金成本。探索采取市场化方式发行新型城镇化金融专项债券，向邮储银行等金融机构和其他机构投资者筹资，鼓励商业银行、社保基金、保险机构、私募基金等积极参与，重点支持新型城镇化建设。

（三）打开民间资本参与城镇化融资的通道

经过30多年的改革发展，中国社会资金比较充裕但找不到投资渠道。只要政府能够提供公平竞争机会，创造良好市场环境，可以发挥财政资金和社会各个层面资金的力量共同推进城镇化。2011年，中国民营经济注册资本总量就高达25亿元。目前，在高速公路建设、城市污水处理、城市水务等诸多领域都有部分社会资本参与，主要有PPP（公私联营）、BT（建设—转让）、BOT（建设—经营—转让）、BOO（建设—拥有—经营）、BTO（建设—转让—经营）、TOT（转让—经营—转让）等模式，但总体上社会资本的参与程度还远远不够。

2013年中央新城镇化工作会议提出，放宽市场准入，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营，为民营资本介入城镇化创造有利的政策环境。国家要创造各种条件吸引民间资本进入城市基础设施、商品房和保障房的建设，城市的给排水、污水处理和减排项目也可吸引民间资本参与。打开民间资本参与城镇化融资的通道，要注意发挥好财政投资的引导功能，通过财政资金的先期投入、财政补助、资本金注入、信贷贴息等手段，引导民间资本参与新型城镇化建设，弥补建设项目现金流量与还贷能力不足的问题，提高投资项目的财务收益，达到以较少财政资金带动更大规模社会资金投入的放大效应。

2014年9月10日，李克强总理在达沃斯论坛演讲指出：“深化投资体制改革，推进政府购买服务、公私合作模式和特许经营制度。”未来PPP模式可能是打开民间投资的发展重点。PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成。公私合营模式（PPP），以其政府参与全过程经营的特点受到国内外广泛关注。PPP模式将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体（企业），政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小。PPP模式比较适用于公益性较强的废弃物处理或其中的某一环节，如有害废弃物处理和生活垃圾的焚烧处理与填埋处置环节。这种模式需要合理选择合作项目和考虑政府参与的形式、程序、渠道、范围与程度。

（四）发挥大型银行商业金融在支持新型城镇化中的主力军作用

据有关部门测算，2013年至2015年，财政资金仅能支持当年城镇化新增投资的五分之一左右，地方政府债券融资规模有限，银行资金仍将是新型城镇化建设的重要来源。商业银行要立足金融实部门际，主动对接各地城镇化建设的具体规划，积极推进银政合作，拓宽合作渠道，创新合作方式，着力构建和完善建立农民市民化金融服务体系、健全产业支撑金融服务体系、完善城镇基础设施金融服务体系、打造现代农业金融服务体系四大金融体系。在建立健全四大金融体系的基础上通过加大资源投入、推出专属产品、优化网点布局、健全联动机制优化服务支持新型城镇化建设。加大资源投入。

建议国家对对城镇化贷款单独安排信贷规模。继续以高于全部贷款增速的标准单独配置新型城镇化信贷规模、经济资本和财务费用，增加对城镇化重点区域的资源配置。在城镇化基础设施融资、消费金融、中小企业金融、农业科技金融和公共服务领域金融产品等方面推出专属产品。对公共服务领域、城镇新人口、农村集体土地确权和流转试点等不同服务对象领域，在准入、评级、授权、担保、流程等方面进行创新。加强在重点城市及辖内城乡结合部、强县强镇的网点配置，调整优化县城以下传统农村地区的网点布局，增强服务对接能力，加快电子渠道建设，重视网络金融、移动金融、自助金融等新型服务渠道，扩大有效服务覆盖。建立健全重点城市群实区域联动机制，搭建群内农业银行分支机构合作平台，推动相互间的业务合作和协调发展[1]。

参考文献：

[1] 蒋超良：《为新型城镇化提供全方位金融服务》，《人民日报》，2013年3月18日.