魏欣
摘要:近年来我国第三方支付业务快速发展,第三方支付平台上的资金交易量迅速扩大,随着非银行金融支付体系中占据越来越重要的地位,第三方支付为消费者带来了极大的便利和快捷,但也给监管部门带来了巨大的挑战和困惑。中国人民银行作为国家支付体系的监管者,于2010年 9 月正式发布了《非金融机构支付服务管理办法》,将我国第三方支付机构由缺乏监管阶段过渡到了严格审批阶段。本文从近年来我省第三方支付业务发展现状入手,描述现有体制下的监管情况,指出监管存在的问题与不足,并结合西方发达国家对第三方支付机构监管启示,有针对性地提出我国加强和完善第三方支付监管的对策与建议。
关键词:第三方支付;央行监管;支付监管;对策建议
近年来,央行针对互联网金融出台了一系列监管政策与措施,但相对于互联网金融的快速发展,央行监管缺乏有效预判和监督,始终处于“慢半拍”状态,造成监管滞后。中国人民银行作为国家支付体系的组织者、参与者和监督者,应密切关注市场情况,立足防范风险,保障支付安全,有效发挥央行支付监管的重要作用,及时解决第三方支付中存在的问题与不足,促进支付行业健康有序发展。
一、湖南辖内第三方支付机构业务发展现状
1、支付机构稳步增长。据调查统计,截止2013年末,湖南辖内第三方支付机构有22家,占全国已审批机构数的8.2%,其中本地法人支付机构有7家,异地已备案分支机构有15家;从审批业务类型看,获准提供互联网支付业务的有11家,移动电话支付业务的有7家,固定电话支付业务的有2家,预付卡发行与受理业务的有9家,预付卡受理业务的有3家,银行卡收单业务的有13家。从调查情况看,2011年湖南辖内第三方支付机构(含本地法人和异地法人分支机构,下同)有8家,2012年湖南辖内第三方支付机构有14家,呈逐年上升趋势。
2、从业人员初具规模。从第三方支付机构从业人数看,2011-2013年各第三方支付机构分别有从业人员508人、644人和953人,截止2013年末,同比分别增长28%和88%,环比分别增长27%和48%,从业人员呈逐年增长态势,大部分从业人员具备支付管理、信息技术、会计金融等专业背景或相关从业经验,其中银商湖南分公司、商联公司和通联湖南分公司3家机构人员规模较大,2013年末3家公司从业人数占总人数的59%。
3、资产规模不断扩大。从公司资产规模看,截止2013年末,湖南辖内7家法人支付机构年末资产总额在5000万以下有3家,在5000万至1亿元的有3家,10亿元以上的有1家。年末净资产总额在3000万以下的有5家,在3000万至5000万的有1家,在1亿至5亿元的有1家。资产总量和负债总量分别为48.89亿元和42.35亿元,与上年同比大幅增长,分别116.23%和141.45%,所有者权益总量为6.54亿元,其中银商湖南分公司和通联湖南分公司2家分支机构资产合计达 1.13亿元,同比增长26%。
4、公司效益前景可观。从公司效益来看,2013年湖南辖内7家法人机构全年营业收入合计3.65亿元,与上年同比增长187%,净利润合计1.25亿元,其中,银商湖南分公司和通联湖南分公司实现净利润分别2948万元和361万元。中移公司首次实现扭亏为盈,实现净利润1.43亿元,其余6家法人机构仍处于盈亏平衡或亏损状态。
截止2013年末,各第三方支付机构备付金余额在1000万元以下的有20家,在1000万至5000万元的有1家,在5亿元以上的有1家。
二、目前湖南辖内第三方支付监管现状
自总行颁布《非金融机构支付服务管理办法》及其实施细则以来,湖南辖内人民银行各分支机构根据总行的统一安排部署,本着“积极稳妥、规范发展”的原则,加强制度建设,促进规范发展,坚持依法监管,严格支付业务许可初审,开展专项检查与调查,稳步推进第三方支付业务监督管理。
(一)加强监管制度建设。为促进湖南辖内第三方支付机构提升内部控制与风险防控水平,长沙中心支行先后制订并出台了《湖南省支付机构内部管理与控制工作指引》、《湖南省支付机构消费者权益保护工作指引》,明确支付机构内部机构设置、基本框架,内部风险控制目标等;印发了《湖南省银行卡收单业务管理实施细则》,对特约商户管理、业务外包管理、终端机具管理以及本地化经营管理提出了具体要求。
(二)开展执法检查和调查。2011年以来,长沙中心支行协同省监察厅、省预防腐败局开展省内多用途预付卡专项检查,强化预付卡风险管理,规范预付卡市场的发展。组织对省内支付机构(包括法人机构和已备案分支机构)进行了全面执法检查,查出违规问题及风险隐患200多个,督促各支付机构整改落实;对部分违规问题和风险隐患较多的机构,对其高管人员实行约见谈话,并先后对存在严重违规问题的两家支付机构处以8万元罚款。建立支付机构市场违规行为社会监督举报机制,根据社会监督举报,调查了3家未在人民银行分支机构备案违规开展支付业务的线下收单支付机构,并向其总部所在地人民银行发出协调处理的函;对省内一家未获许可从事互联网支付业务的法人机构进行清退处理。与此同时,对省内已备案的支付机构分公司进行业务调查,针对存在的问题与风险隐患,提出改进建议;根据总行要求,对星联公司、快钱湖南分公司违规开展业务进行调查,及时向总行报告有关情况,切实维护支付机构市场秩序。
(三)探索非现场监测管理。为加强对辖内支付机构的非现场监管,2012年,长沙中心支行下发了《关于支付机构信息及数据报送有关事项的通知》,建立了业务数据报送机制,要求支付机构定期向人民银行分支机构报送有关业务数据和经营管理等信息,对相应数据进行分析,针对可能存在的风险隐患及时进行风险提示。2013年,长沙中心支行组织研发了支付结算非现场监管与评估系统,进一步强化非现场监管信息系统建设,并建立了支付机构经营与业务合规评价体系。
(四)推动银政企支付业务的协调与合作。按照总行的要求,协调银联湖南分公司、中国电信、中国移动、中国联通起草完成《移动支付业务管理办法》;积极与省政府、省发改委沟通协调,将积极促进湖南第三方支付市场发展、推动第三方支付机构与电子商务企业合作纳入《湖南省促进电子商务发展发展实施方案》;引导并鼓励支付机构与银行机构合作,促成中移公司与省内12家银行机构召开了移动支付业务合作座谈会,促成其与中国银联、招商银行长沙分行等有关机构合作推出基于NFC手机钱包业务;指导省内星联、星广等预付卡支付机构与中石化、公交地铁等相关企业合作,将预付卡使用领域延伸到汽车加油、公交地铁等公共服务领域;指导并推动中移、鹰皇等互联网支付机构与湖南有线、步步高、省供销社等企业合作,拓展服务领域;中移电子商务有限公司成为全国农村地区手机支付试点机构,并成功试点农村地区手机支付业务。
(五)加强宣传培训。调查期内,长沙中心支行先后组织支付机构人员开展《支付机构预付卡业务管理办法》、《银行卡收单业务管理办法》《支付机构客户备付金管理办法》等制度培训,培训人员500多人次;组织对省内各支付机构负责人进行相关业务知识的培训和考试,共培训和考核相关人员70人,有效提升了各支付机构从业人员的合规意识;定期召开支付机构工作会议,研讨市场发展形势与存在的问题,部署市场监管政策。
三、第三方支付监管存在的主要问题与不足
(一)监管法律立法层较低。自2010年以来,总行虽然以中国人民银行令和中国人民银行公告分别下发了《非金融机构支付服务管理办法》(以下简称“管理办法”)和《非金融机构支付服务管理办法实施细则》,但其仅是一部部门规章,法律效力层级较低,可采取的监管措施和处罚方法有限,监管的权威性较弱,且未上升到国家法律层面,难以达到预期效果。
(二)监管体系不能适应市场发展需要。管理办法中虽明确规定了支付机构依法接受中国人民银行的监督管理,但第三方支付业务是基于技术创新和支付手段的清算支付业务,涉及电子商务、信息、网络、金融等多个方面,且各类支付产品之间的界限趋于模糊,又与银行创新服务密切相关,在实践中容易产生多头监管或监管空白、法律适用混乱或冲突等问题。而根据调查了解,湖南辖内各级分支机构目前对第三方支付监管还没有成立相对独立的部门对支付机构进行监管,而是由会计财务部门或支付结算部门人员兼管,存在专业人员短缺、监管经验匮乏的情况,加之缺乏现场监督及非现场监督的必要技术手段,分支机构难以对支付机构实现有效监管,不能适应市场的发展需要。
(三)市场准入门槛过高不利于支付市场的健康发展。根据总行下发的管理办法要求,对拟申请设立在全国和省级范围内提供第三方支付服务的机构要求其注册资本分别为1亿和3000万元,相对与美国、欧盟等发达国家来说,我国对第三方支付市场准入十分严格且市场准入门槛较高。调查发现,设置过高的准入门槛容易造成支付市场的垄断行为,不能充分发挥市场自由竞争的功能,也不能更好的促进第三方支付的良性发展,很有可能对从事支付业务的实体因为达不到准入要求,而游离于监管之外,造成“黑色经济”,进一步增大支付市场的风险。这种高门槛的市场准入要求也阻挡了一批十分具有创新能力和积极性的中小企业进入第三方支付行业。
(四)支付交易过程监管操作性较差。第三方支付业务特别是涉及网络交易具有匿名性、迅捷性等特点,由于监管部门对第三方支付机构资金的来源去向、交易是否为真等难以识别,致使不法分子可以通过第三方支付机构进行洗钱、恐怖融资、贿赂、赌博、诈骗、信用卡套现、逃税漏税等非法活动,加之监管部门和监管对象之间存在严重信息不对称,监管部门在监管手段、信息化进程上的差距和联合监管目标的差异性,决定了第三方支付互联网金融创新活动难以在短期内得到全方位动态监管。调查发现,省内部分市州存在没有资质或没有在当地人民银行分支机构备案的第三方机构采用非银联渠道清算、移动POS收单等现象,当地人民银行分支机构苦于证据不充分、监管手段落后而无法实施有效监管。
四、国外第三方支付监管启示及对我国第三方支付监管的对策与建议
(一)国外第三方支付监管情况
美国、欧盟等国家和地区第三方支付起步较早、发展较快,在监管立法上,美国和欧盟虽然都没有专门针对第三方支付的立法,但它们都在原有法律制度基础上加入适应新形势的创新规范,以此来应对第三方支付这一新生事物;在监管理念上,美国和欧盟都是以促进发展为主,以规范监管相结合的模式,采取比较宽松的监管方式来激励创新,让第三方支付业务有相对宽广的发展空间;在客户资金安全上,美国和欧盟都把法律监管的重心放在保障客户资金安全上;在建立有效的管理制度上,美国和欧盟都建立了第三方支付机构从业人员管理制度、第三方支付机构信息公开制度、消费者保护制度等制度。
亚洲的第三方支付监管目前仍处于发展初期。新加坡于1998年颁布了《电子签名法》;韩国以及中国的香港和台湾地区也相继成立了针对第三方支付监管机构,并颁布相关法规条例;香港金融管理局采取了行业自律的监管方式,收到了较好的效果。但是,亚洲各国都没有对第三方支付制订专门的监管法规,相应的监管政策仍处在探索阶段。
(二)我国第三方支付监管的意见与建议
1、健全第三方支付监管法律法规。加强立法建设,尽快出台由国家层面制定并颁布的第三方支付监管条例,提高监管权威和监管效率。明确第三方支付机构的合法地位。监管部门应对从事第三方支付服务类企业从注册资本、保证金、风险管理体系、技术标准运用等多个方面制定详细的准入标准,将第三方支付服务纳入反洗钱管理体系和征信体系。通过法规严格限制第三方支付机构的业务经营范围,控制其支付风险和信用风险,切实防范因第三方支付机构擅自挪用客户在途结算资金形成支付风险,而引发社会问题。
2、构建科学有效的监管体系。第三方支付业务具有综合性的特点,涉及到银行、证券、保险、工业信息等多部门的监管范围。央行应该加强与其他“三会”等监管部门的协调,发挥超级联系人的作用,协调各方监管机构,做到统筹安排、科学监管,避免各方互相推卸责任出现的监管盲点,提高监管效能。建议总行进一步明确专门部门和人员,落实第三方支付监管职责,加快研究第三方支付机构创新产品,不断更新监管要求,完善监管措施和处罚机制,切实加强对第三方支付机构的监管,弥补由于监管力量不足、不到位带来的监管失察。鉴于当前第三方支付行业规模急剧扩大,可以促使其成立行业协会,强化行业自律,并积极引入社会监督。
3、防范第三方支付机构风险。建议参考美国的监管模式将第三方支付机构定位为“货币服务机构”,在做好事后监督的同时,要突出事前管理,强化事中监督,避免不良后果的出现,即:要对支付机构的市场准入、业务范围、资本状况、内部控制、系统运行、风险管理等进行静态监控,又要从技术上完善监管手段,加大资金监测力度,建立动态、实时的风险监测和预警系统,有效防范和控制风险,保护各方利益。建议要求第三方支付机构比照金融机构及时向监管部门报送大额现金交易和可疑交易报告,并接受清算支付、业务创新和反洗钱方面的相关监管,对交易资金进行监测与记录。沉淀资金可交由专门的资产管理公司负责管理。
4、利用现代科学技术监控第三方支付交易过程。监控物流物联网,全方位跟踪定位监控货物的流程,以保证贸易的真实性。实行账户绑定,监控资金流卖方在提供发票、提货单等单据信息后才能在第三方支付机构开设一个与银行账户同名的虚拟账户,这些单据所含信息与税务、质检、工商等部门在一个系统平台上共享,通过相关部门的介入以保证贸易和单据的真实性。通过这两个步骤,实现货物及资金来源去向的定位,可以有针对性地阻截非法交易活动,进而实现对第三方支付交易过程的监管。
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