土地流转后农业经营模式转变下的小流域综合治理

姚孝友， 袁 利， 吴 迪，张春平

(淮河水利委员会 淮河流域水土保持监测中心站，安徽 蚌埠 233001)

土地流转后农业经营模式转变下的小流域综合治理

姚孝友， 袁 利， 吴 迪，张春平

(淮河水利委员会 淮河流域水土保持监测中心站，安徽 蚌埠 233001)

土地流转；水土保持；小流域综合治理

土地流转后农业经营模式以规模种植为主要特征，在给山丘区水土流失集中治理创造条件的同时，也因为大面积的土地开垦带来了严重的人为水土流失。传统的以小流域为单元的水土流失综合治理正面临着治理与破坏并存，追求规模经营、经济利益与国家要求生态、社会效益兼顾不匹配等新问题。通过调查淮河流域及周边地区农业经营模式转变下的小流域综合治理项目，研究分析了新时期水土流失的特点、小流域综合治理面临的问题，从创新思路、理念、标准、机制等方面对当前小流域综合治理提出了建议。

党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》允许农民流转土地承包经营权，推进了农业规模化种植、标准化生产、产业化发展。农业经营模式由传统的一家一户农耕模式逐步转变为家庭农场或合作社经营模式。这种以规模种植为主要特征的土地流转后的农业经营模式，在给山丘区水土流失集中治理创造条件的同时，也因为大面积的土地开垦带来了严重的人为水土流失。传统的以小流域为单元的水土流失综合治理正面临着治理与破坏并存，追求规模经营、经济利益与国家要求生态、社会效益兼顾不匹配等新问题。因此，探索土地流转后农业经营模式转变下的小流域综合治理途径，对预防和治理水土流失，保护和合理利用水土资源尤为迫切。

1 水土流失的新特点

多年来，随着农村劳动力转移和生态修复等政策的实施，山丘区的植被覆盖状况有了显著好转，“四荒地”水土流失得到了一定程度的控制。但随着越来越多的企业、大户等通过土地流转实施规模经营，山丘区的水土流失又出现了加剧的趋势。从对淮河流域及周边情况的调查来看，水土流失具有如下新的特点。

1.1 集中连片的强烈水土流失已经不再普遍

在淮河流域南部山区，很难找到成千上万亩集中连片的坡耕地、水蚀坡林地；北部伏牛山和沂蒙山区在山区与平原过渡带和丘陵地带，还存在一定规模的坡耕地[1]，但地块多零散且坡度较缓。目前，小流域内坡耕地、低标准梯田、园地、小片荒地或者林地等多呈镶嵌格局分布，平均流失强度总体上为轻、中度，集中且单一土地利用类型的水土流失情况已很少。

1.2 规模开发的经济林地成为水土流失新源地

在政策引导、利益驱动等多因素影响下，山丘区的农林开发已非常普遍，伴随着土地流转，大面积低效林、灌草坡等被炼山或全垦，这种高强度且缺乏水土保持工程基础的规模垦殖，对土地扰动强烈，水土流失严重，成为山丘区新的水土流失源地。安徽省铜陵县某企业通过土地流转，承包了小流域内几千亩的山地，开垦种植药用牡丹，考虑到该植物不耐涝渍，采取顺坡耕种并开挖深沟，一场降雨就导致多砂砾土壤的坡面冲沟发育，坡下撇洪沟淤满，土壤侵蚀模数达到7 500 t/(km2·a)以上，远超常规坡耕地(2010年大别山区坡耕地坡度多为23°)约2 000 t/(km2·a)的水土流失强度[2]。另据桐柏大别山国家级重点预防区监测调查，2014年安徽省金寨县农林开发造成新增水土流失面积达5.27 km2，相当于该县当年实施的水土流失治理面积(不包括封育保护面积)。

1.3 水土流失蚕食浅薄土壤现象被忽视

北方土石山区土层浅薄，土壤厚度不足30 cm的土地面积约占本区土地总面积的76.3%[3]。这些浅薄土层的山坡地，在小流域综合治理中常被忽视，但在淮河流域大别山、伏牛山等强降水地区，暴雨造成的土地砂砾化现象等相对严重。据调查[3-4]，一场暴雨过后，山丘区耕地土壤中粒径1.2 mm的砂砾增加1.0%～3.6%，若干年后本已浅薄的土壤将失去生产能力；河南西平县2000年6月26日8时至7月13日8时，累计降雨498 mm，暴雨过后，有480 hm2农田被冲压，土层被冲刷厚度平均达5 mm。

1.4 对人为搬移造成土壤流失视而不见

在规模经营的利益驱动下，很多小流域被开发为城市景观苗木圃地，苗木达到一定标准时实施的大苗带土移栽等措施，造成了山丘区熟化土壤的人为搬迁流失。按照每公顷2 000株、每株移栽土球0.25 m3估算，移走的土壤将达500 m3/hm2，平均生长期以5年考虑，相当于年侵蚀深度10 cm。

2 小流域综合治理中存在的问题

随着农民对土地依存度的下降和土地流转后企业、大户等经营活动的强化，传统上以规范农民行为为主导的小流域综合治理，正面临着一系列需要研究和解决的问题。

2.1 治理对象问题

传统小流域综合治理对象主要是分布广泛的坡耕地、“四荒地”，现在实施规划中的小流域综合治理时，可能会发现流域内坡耕地、“四荒地”已经被企业或大户等开发成集中连片的水蚀坡林地，而且连片土地中一些微度侵蚀的灌丛及其他低效林已被全垦了。水土流失治理对象发生了急剧变化，是根据水土保持法对这些农林开发项目进行处罚，还是将其纳入小流域治理对象值得研究。

2.2 治理目标问题

目前，小流域治理仍然延用20世纪90年代的标准，衡量的主要指标是水土流失治理度、泥沙减少率等，尤其特别强调粮食安全，要求小流域治理达到粮食自给等[5-6]。这一治理目标引领了一个时期的小流域综合治理，但随着形势的变化，小流域治理方向已不再是传统单一的农业生产，而是水土资源可持续利用和生态环境可持续维护[7]。因此，部分小流域治理方向转变为清洁型、休闲观光型等，小流域治理目标也由水土流失治理转向了“以维护提高水土保持基础功能为目的的水土资源综合管理”。这就迫切需要研究制定不同功能区的小流域治理目标。

2.3 措施布局与配置问题

传统的小流域措施布局主要是围绕农用土地调整和水土流失分布，实施山水林田路统一规划、对位配置，构建综合防护体系。然而，随着土地流转和农民投劳积极性的下降，小流域综合治理已经转变为片区治理和政府意愿工程，措施布局已脱离了以小流域为单元，而是以某一个或几个集中连片区域为重点，进行山水林田路渠综合配置，那些集中连片区域以外分散在农民手中的水土流失地，已经很难得到治理。这也与目前部分政策的引导和农民的协调工作难做等有关，如：一些地方政府为了吸引投资、促进土地流转和规模经营，制定了优惠政策，并要求林业、水利、水土保持等部门进行投资倾斜；而大多数农民收入的主要来源已不再是土地，所以不仅是投工而且在其土地上实施水土保持工程等工作也非常难做，甚至出现了坡改梯必须给予青苗赔偿等现象。

措施配置上，一方面是缺乏水土保持技术指导的规模经营土地，坡改梯质量差、排水体系不畅，成为新的水土流失源地。另一方面承包企业和大户，在水土保持重点工程投资下，超标准或背离水土保持原则实施一些工程，如山东省沂南县一大户承包的荒山，对裸岩坡面，采取山下挖塘，客土上山整修梯田栽植樱桃等措施，工程造价远超常规水土保持工程投入标准；江苏省盱眙县一大户承包一片裸岩与土壤相间的荒山，水土保持设计是因地制宜地依据土质条件采取植苗造林方式栽植水土保持林，但该大户却深翻除去岩石后栽植用材林。这些非水土保持独立投资建设且超过传统水土保持意义上的工程，如何参照基本建设管理值得探讨。

2.4 治理投资标准问题

目前水土保持工程投资标准都是按照治理面积来确定，既不考虑小流域地形地貌和治理对象特点，也未考虑需要实施的工程组成，从而导致了以虚假水土流失治理面积套取需要实施的水土保持工程资金或低标准治理或仅治理部分需要治理的地块等问题。突出表现在以下几方面：一是很多小流域规划治理面积中，有70%为封禁治理面积，实际上这些封禁区域大多为生态修复区或公益林保护区，植被良好、土壤侵蚀轻微，实施这一措施必要性不大，从而造成投资主要集中于30%需要治理的面积上；二是在规划治理范围内，集中资金高标准治理一部分集中连片的地块，其他水土流失区域则普遍采取低标准治理或不治理；三是不根据实际需要治理，对沟道、坡面水系等无法用面积衡量的工程尽可能少做，甚至不做；四是清洁型、景观休闲型等坡面治理任务小的小流域，多虚列坡面治理面积概算投资后，用于小型湿地、植物防护带、生态河道、村庄面源污染防治和生态建设等工程建设。

3 小流域综合治理建议

根据新水土保持法和形势发展的需求，结合水土流失的新特点、治理中面临的新问题，土地流转后农业经营模式转变下的小流域综合治理，必须从思路、理念、标准、机制等方面进行创新。

3.1 以维护和提高水土保持基础功能为导向

根据《全国水土保持区划(试行)》(办水保〔2012〕512号)，全国有117个涵盖有水源涵养、土壤保持、蓄水保土、生态维护、防风固沙、防灾减灾、农田防护、水质维护、拦沙减沙、人居环境维护等主导基础功能的三级区。不同区域水土保持措施配置应与水土保持区划确定的主导基础功能相匹配，突出措施配置的重点[8]。但在实际工作中，常规小流域综合治理仍然只注重水土流失治理，而忽视保护和合理利用水土资源。新水土保持法提出了在饮用水水源保护区，预防保护、自然修复和综合治理三种措施同步实施，体现了维护和提高水土保持基础功能对水土流失防治措施的决定作用。因此，小流域综合治理应以维护和提高水土保持基础功能为导向。

3.2 以资金扶持农林开发水土保持工程为手段

目前，国家鼓励民营资本治理水土流失，但是以撂荒地、自然草地、低效林等为开发对象的农林项目，虽然不是以治理水土流失为主要目的，但如果规范和引导好，可以提升区域水土保持基础功能，或者为生态清洁型等特色小流域建设奠定基础。因此，在小流域综合治理中应考虑部分资金用以引导并规范农林开发中的水土保持行为。

3.3 研究提出水土流失防治的新指标

根据不同区域特点，研究并提出维护和提高水土保持基础功能的新指标，以完善水土流失防治标准。如水质维护功能区，其水土流失防治标准更侧重于控制泥沙、面源污染物下泄、水体生态环境等的量化指标；土壤保持功能区则侧重于土壤退化控制、土壤理化性能的维护、土地生产能力的提高等。

3.4 探索建立小流域建设管理的新机制

根据小流域特点，既要考虑治理面积，又要兼顾工程内容及标准，统筹资金补助标准；同时进一步创新治理开发机制[9]，探索建立资金直补制度，不再要求地方资金配套等，取消目前各地普遍采取的基本建设项目管理方法。如凡达到水土流失防治标准的，土坎梯田补助3万元/hm2，石坎梯田补助7.5万元/hm2，经果林达到治理标准的补助4.5万元/hm2等，不再考虑某些大户是不是超标准治理等。

[1] 姚孝友,刘霞,张光灿. 淮河流域坡耕地水土流失特点与综合整治模式[J].中国水土保持科学，2012,10(1)：94-97.

[2] 孙鸿烈. 我国水土流失问题与防治对策[J].中国水利，2011(6)：16.

[3] 张学俭,肖幼.淮河流域土石山区水土保持研究[M]. 北京：中国水利水电出版社，2009:80.

[4] 水利部，中国科学院，中国工程院. 中国水土流失防治与生态安全：北方土石山区卷[M]. 北京：科学出版社，2010：71-81.

[5] 郭玉俊.小流域综合治理的探讨[J]. 黑龙江水专学报，2006，33(1)：115-116.

[6] GB/T 15773—2008，水土保持综合治理验收规范[S].

[7] 张新玉，杨元辉.我国水土保持小流域综合治理模式研究[J].中国水利，2011(12):58-61.

[8] SL 335—2014,水土保持规划编制规范[S].

[9] 刘震. 我国水土保持小流域综合治理的回顾与展望[J].中国水利，2005(22):17-20.

(责任编辑 张培虎)

S157.2

C

1000-0941(2015)09-0015-03

姚孝友(1963—)，男，安徽枞阳县人，教授级高级工程师，硕士，主要从事水土保持技术与管理工作。

2015-06-23