英国农产品质量安全管理体系分析及启示

夏兆刚

(中国绿色食品发展中心，北京 100081)

任何一个国家农产品质量安全的保障，除了需要建立健全一整套管理体制以外，还需要加强标准化生产和监管体系建立。英国作为发达资本主义国家，在农产品质量安全管理方面积累了丰富的经验，其以完善的法律法规和严格的标准作为基础和依据，在政府、协会、生产者、科研机构、市场、认证机构、媒体和消费者等多方共同努力下，确保了其农产品质量安全水平居世界领先地位。英国对农产品质量安全管理的许多经验和做法对提高我国农产品质量安全水平具有重要的借鉴意义。

1 英国农产品质量安全管理体系分析

英国农产品质量安全管理体系不但体现在体制的建立方面，还与其农产品标准化生产、监管体系的完善密不可分。

1.1 农产品质量管理体制完善高效

经过多年的积累，英国逐步形成了完善的农产品质量安全管理体制。

1.1.1 法律法规体系 目前，英国关于农产品质量安全管理的法律法规主要包括两个层面:一是从整个欧盟层面来讲，主要有《农产品品质管理法》、《畜产品加工处理法》和《食品卫生法》等法律法规;二是英国国内相关法律法规，主要包括《食品法》(1984 年)、《食品安全法》(1990 年)、《食品标签规定》(1996 年)和《食品标准法》(1999 年)等。

1.1.2 管理体系 英国在《食品标准法》颁布后的第二年(2000 年)建立了食品标准局(FSA)，其不但负责整个国家食品安全总体事务及制定各种标准，还可以监督中央、地方主管当局等执法部门的工作开展情况。在中央一级，主要由环境、食品及农村事务部负责农产品质量安全执法，在地方各郡、区设立相应机构，实行垂直管理。在英国，农产品质量安全监管机构可依照相关法律法规对农产品的生产、加工和销售场所进行检查，并有权检查、复制和扣押有关记录，取样分析。

1.1.3 检验检测体系 经过多年的建设，英国已经建立起完善的食品安全检测体系，遍布全国的权威检测机构和实验室拥有先进的检测设备和专业的检测人员，可以对种类繁多的农产品及食品提供专业检测检验服务。同时完善的检验检测体系也为政府部门监督检查和执法监管提供了强大技术支持。

1.2 农产品实现标准化生产

经过长期的努力，英国在农产品标准化生产方面打下了良好的基础。

1.2.1 区域化布局是标准化生产的前提 为充分发挥各地优势，英国根据其境内各地区间的自然条件特点配置农林牧生产，将全国农业生产划分为四个区:一是东南部的谷物生产区;二是英格兰南部、威尔士大部和苏格兰北部以畜牧业为主的草原区;三是英格兰中部、北部和苏格兰以谷物和畜牧业并重的农业区;四是以养牛、猪和种植马铃薯为主、兼营林业的北爱尔兰区。此外，经济因素对农业分布也有重要影响。英格兰东、南部和中西部城镇密集、企业多、交通发达，为鲜乳、水果、蔬菜等生产提供有利的市场和运输条件，而苏格兰南部和北部高原、威尔士中部山地等，离经济中心较远，人口较少，至今有大面积土地留作粗放牧场，养羊业仍居重要地位。

1.2.2 规模化经营是标准化生产的基础 在英国，农场作为农业生产的基本经营单位，其按经营方式主要分为两类:一类是数量较多、但规模较小的自营农场;另一类是规模化经营的大型农场。目前，英国大型农场虽然其数量只占到农场总数的4%左右，但其耕地面积却占到农场总面积的45.2%。

1.2.3 高新技术应用是标准化生产的重要保障 英国直接从事农业生产的劳动力数量非常少，主要依靠广泛采用现代技术、现代科学和现代管理来提高劳动生产率，因此，英国较为重视农业土地生产率和单位面积产量的提高，这些都使得农业机械化、自动化和标准化生产比较容易实现。

1.2.4 质量认证是标准化生产重要体现形式 英国农产品从“田头到餐桌”生产链各环节都有第三方认证，有效促进了农产品产业链各环节经营主体标准化水平的不断提高，实现了农产品在各环节质量安全得以全面保障。由附表可以看出，英国农产品产业链环节的标准，既有本国的标准或本国企业的标准，也紧密跟踪了世界发达国家的相关标准，并通过第三方认证贯彻这些标准的实施。

1.3 监管体系健全完善

1.3.1 农产品生产者对质量安全关注程度高 在英国，不管是中小型家庭农场，还是大型农场，基本都为私有农场，世代经营，不但形成了较为稳定的质量控制体系，同时也非常重视自己的信誉品牌，严格按标准生产和管理。此外，英国的农场主或大型农场的生产管理者，均基本收到良好的教育，具有丰富农业生产理论和经验。

1.3.2 相关法律法规执行到位 根据相关法律法规，如果生产者或销售者因为违反相关法律法规而出现产品质量安全问题，都要付出巨大代价。因此，不管是农产品生产者还是销售者，均视产品质量为企业的生命线，其产品质量安全标准普遍高于政府法律法规要求。

1.3.3 农产品质量安全责任主体清晰明确 英国农产品销售者(主要是各大型超市)是农产品质量安全的第一责任人，如果出现质量安全事件，其不但要承担巨额赔偿，而且还要面临信誉度下降的风险。农产品销售者为维护品牌信誉，会十分注重质量控制管理，不但对农产品生产过程、质量标准有严格要求，而且对加工厂生产过程及质量管理也有详细规定。此外，英国农产品的销售渠道主要有两类，一是超级市场(约占79%)，二是中小型超市以及餐馆等食品服务行业(约占21%)。目前，英国几家大型连锁超市，如TESCO、ASDA、Sainsbury's、M＆S 等几乎垄断了直接面向消费者的农产品销售。这些企业在受到政府部门严格的监管的同时，也非常珍惜自己的品牌和声誉，不但对原料生产的环节非常重视，而且对加工、仓储、运输等环节也有严格的要求。

1.3.4 行业协会作用明显 在英国，行业协会作用明显，一方面能够使行业内形成自我管理、自我约束、互相监督、共同发展的行业自律机制，另一方面，行业协会能够为企业在技术研发、推广、质量认证等方面提供形式多样的优质服务。

1.3.5 农产品质量可追溯体系相对健全 英国的农产品质量可追溯体系相对健全，主要得益于三个方面的配合:一是自上而下建立了相关数据库，通过数据库可实现对生产到销售的每个环节进行追踪检查。二是通过协会将农产品生产和销售环节进行有效衔接，英国农业联合会与4 000 多家超级市场建立了销售可溯系统，实现了大多数农产品销售可追溯。三是市场监督管理机制完善高效。消费者在市场上购买的农产品出现质量问题，监管人员可通过追溯系统查找来源并进行处理。

2 对我国农产品质量安全管理工作的启示

2.1 尽快建立齐抓共管、全社会参与的农产品质量安全监管机制

我国农产品生产经营主体形式多种，环节多，周期长，而且市场流通主体类型多，监管难度大。因此，应建立以政府管理为主、全社会力量参与的质量安全监管机制。

2.1.1 进一步完善相关法律法规 随着党中央、国务院对农产品质量安全重视程度日益提高，我国农产品质量安全相关法律法规建设进一步加快。《农产品质量安全法》、《食品安全法》等基本法律法规的出台，夯实了我国农产品质量安全监管的法律基础。但是，目前相关配套法规、规章还不完善，还存在相关标准规定矛盾、不相衔接的地方，需要集中清理、健全和完善，为农产品质量监管提供严密的法律支撑。

2.1.2 进一步加强对农产品生产经营主体的教育 加强相关法律法规的宣传，使农产品生产、销售等环节均熟悉农产品生产和安全管理的法律法规，尤其要强化农产品生产经营主体是农产品质量安全第一责任人的意识，杜绝生产销售假冒伪劣产品，维护自己的经营信誉。

2.1.3 加大农产品质量安全监管力度 除了加强对农产品生产环节的监管以外，还应建立和完善农产品可追溯体系建设，加大对流通、经营等环节的监管。对出现问题的企业及产品，除公示、曝光外，还应加大处罚力度，创造农产品质量安全监管良好的法律环境。

2.1.4 强化农产品质量安全技术支撑 应进一步加快农产品质量安全相关标准及技术规范的制定和推广，积极开展标准化生产，建立健全农产品监督检测体系、质量追溯体系、风险预警机制，为农产品质量安全监管提供强有力的技术支撑和体系保障。

2.1.5 建立全社会共同参与农产品质量安全监管的氛围 除了相关行政主管部门对农产品质量安全加强监管外，还应鼓励农产品流通环节、消费环节、社会组织、新闻媒体积极参与农产品质量安全监督，形成全社会共同参与的农产品监管局面。

2.2 推行农产品质量认证，实现农产品标准化生产

目前，我国已基本建立了适应中国国情的农产品质量认证体系，但如何更好地将质量认证与农产品质量安全管理相结合，还需要进一步加强以下两方面的工作。

2.2.1 严格按照认证相关标准要求开展认证 农产品质量认证的目的是推进农业标准化生产，确保农产品质量安全，而不是仅仅加贴一个认证标志。农产品质量认证实施的过程就是企业生产管理升级换代的过程，需要认证机构和认证主体双方严格按照相关标准实施。目前，国内个别认证机构存在随意降低认证标准、开展恶意竞争等现象，严重损害了认证的公正性和权威性，严重打击了民众的消费信心。英国的认证机构的做法非常值得国内同行学习和借鉴，不管是开展有机产品认证的土壤协会，还是开展小红拖拉机和BRC 认证的相关机构，都具有悠久的历史和广泛的国际影响力。究其原因，除了其相关制度、规范完善，历史悠久外，还与这些机构非常注意自己信誉，严格按照标准开展认证有密切关系。

2.2.2 积极跟踪国际农产品质量认证发展趋势 目前，国内农产品认证已形成了以无公害农产品、绿色食品、有机农产品为主的产品认证和以HACCP、ISO、GAP 为主的体系认证相结合的格局。要进一步提升国内农产品认证的竞争力，就需要积极跟踪国际农产品质量认证发展趋势，探索吸收和嫁接国外先进的认证模式和经验，确保我国农产品质量认证事业能够持续健康发展，进而为提供农产品质量安全水平提供强有力的支撑。

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