新常态下我国粮食安全面临的问题与对策建议

钟 鑫，王 琛，张忠明，吴敬学

(1中国农业科学院农业经济与发展研究所，北京 100081;2农业部规划设计研究院，北京 100125)

确保国家粮食安全是治国理政的头等大事，2013年12月召开的中央经济工作会议确立了“谷物基本自给，口粮绝对安全”的粮食安全目标，提出了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的粮食安全战略。自2004年以来，我国粮食产量实现“十连增”，2013年全国粮食总产达到60 193.5 万t，粮食安全保障能力持续增强。然而，在全国经济发展进入新常态的背景下，资源环境约束加剧、粮食生产现代化水平不高、粮食需求结构性变动、种粮农民增收缓慢等新问题日益凸显，如何打造粮食产业发展新常态，促进粮食产业持续健康发展，成为亟待解决的重要问题。

1 新常态下中国粮食安全存在的突出问题

1.1 城镇化建设与粮食安全协同推进的路径有待探索

近年来，我国已进入全面推进新型城镇化建设的时期，城镇化率以年均增长1 个百分点左右的速度增长，由1978年的17.92% 提高到2013年的53.73%。根据国家统计局发布的数据，截至2013年末，我国城镇人口达到7.31 亿，比2011年增加0.19 亿人［1］。城镇化的发展在增加了粮食需求的同时，对粮食生产也产生了重大影响。

1.1.1 城镇化发展对粮食提出了更大的需求

首先，城镇常住人口和农民工等城镇流动人口的持续增加提高了粮食的需求量，改革开放以来，我国城镇人口逐年增加，由1990年的3.02 亿增加到2013年的7.31 亿，年均增长率达到3.92%;大批农民工涌进城市，2013年我国农民工总量达到了2.69 亿，这部分农业户籍者已经不再或较少从事农业生产，成为城镇粮食消费者。根据高启杰等学者的相关文献测算［2］，城镇居民比单个农村居民多消耗原粮17.18kg，仅是负担这部分农民工的口粮供给就需要增加462.1 万t 的粮食供应。其次，城镇居民对肉蛋奶等副食品的人均消费量远高于农村居民，据测算，如果将除直接粮食消费以外的副食品转化成原粮，城镇居民等量粮食消耗量为223kg，农村居民的仅为140kg，这就对饲料粮提出了更高的需求。

1.1.2 城镇化发展在很大程度上制约了粮食生产

首先，城镇化带来的城市规模扩张占用了大量的耕地资源，同时在耕地占补平衡过程中，普遍存在低产田换高产田、劣等地换优质地的问题，使得城镇化的发展在减少了耕地数量的同时，也造成了耕地质量的下降［3］。其次，城镇化过程中农村青壮年高素质劳动力大量外流，从事粮食生产的劳动力“老龄化、妇女化”问题严重。再次，城镇化伴随的居民消费结构升级，使得农民倾向于生产蔬菜水果及其它高效经济作物，从而对粮食种植产生了替代作用。

综上，城镇化建设一方面增加了粮食的需求，另一方面也给粮食的供给带来结构性的变化，在土地、劳动力等其它生产要素资源趋向减少的情况下，探索新形势下新的发展路径成为亟待解决的关键问题。

1.2 政府干预与市场调节在粮食安全战略中的协调关系需要进一步界定

粮食供求的基本平衡和价格的基本稳定是国家粮食安全、经济平稳健康增长的重要保证，因此，必须加强对粮食产业的宏观调控。然而，在市场经济条件下，粮食产业的发展，也取决于土地、劳动力、资本等要素资源的配置情况。因此，如何更好地协调政府调控与市场调节的关系，需要进一步探索。

1.2.1 市场机制对粮食产业的调节作用需进一步增强

过去的10年里，我国市场粮食价格整体呈波动上升状态，种粮的效益在逐步提升，但种粮收益依然偏低。2007—2012年，3 种主粮的平均收益低于3 150元/hm2［4］，比花生低59.49%，种植黄瓜、辣椒等蔬菜的收益要比种粮高10 倍以上，农民外出务工月收入即可达到2 000 余元。如何进一步发挥市场尤其是价格对粮食产业发展的引导作用，推进粮食商品化、经营市场化发展，推动资源有效配置，成为新形势下提高种粮收益的关键。

1.2.2 政府粮食宏观调控政策有待进一步完善

当前政府对粮食调控主要通过最低收购价、临时收储、直接补贴等方式进行。最低收购价和临时收储对粮食价格产生了托底作用，在增加了种粮农民收入的同时，也造成了我国粮食价格长期高于国际市场，增加了粮食收购、加工企业的成本，从而在很大程度上导致了国内粮食的高库存压力。现有粮食补贴政策的指向性和精准度有待加强，部分直补资金并未补贴到种粮农民，而是进入到脱粮农民手中，失去了鼓励种粮的本来意义。此外，政府对粮食价格的正常上涨过度敏感，存在盲目打压符合市场规律的正常粮价波动的问题。

1.3 生态文明目标与粮食安全目标之间的协调机制尚未形成

在粮食需求总量增加、消费结构快速升级的新形势下，实现我国粮食中长期供求平衡难度加大，保障国家安全的任务加重。与此同时，我国农业生态环境保护的形势仍然严峻，严重影响农业的可持续发展。新时期生态安全和粮食安全两个目标之间博弈机制的建立，亟需协调和优化。

1.3.1 过度片面追求粮食产粮很大程度上造成了生态环境恶化

长期以来，我国把增加粮食产量作为农业生产的首要任务。为了达到增加粮食产量的目的，首当其冲是增加粮食作物的种植面积，由此引发了大量毁林还耕、回草还耕、开荒造田等事件;在提高粮食单产方面，加大了化肥、农药、农膜等的使用，据统计，目前我国化肥的平均使用量是发达国家化肥安全施用最大值的2 倍，但平均利用率仅为40%。复种指数高、连年耕地透支能力、过高的耕地利用强度，使得耕地质量不断退化，农业部数据显示，因土壤贫瘠化、盐化和酸化导致的耕地质量退化面积达到总耕地面积的40% 以上，华北耕层浅化、东北黑土层薄化和西北部耕地盐渍化问题突出［5］。

1.3.2 脆弱的生态环境影响了粮食产业的持续健康发展

首先，化肥、农药的过量使用以及农膜残留造成的农业面源污染问题，大大降低了现有农业可利用资源的使用效率。以农膜残留为例，第一次全国污染普查公报的数据显示，我国种植业地膜残留量达到12 万t。未及时清理的残膜、废膜遗留在耕地里，不仅改变了土壤的特性，影响植物生长，其分解的有毒、有害物质对大气、水资源等也造成直接危害，制约以后粮食产量的增加;其次，粮食生产导致的环境破坏，加剧了自然灾害发生的频率，增加了经济损失。2012年，我国西南、黄淮和长江流域部分地区发生较严重的旱情，全国作物累计受旱面积为0.21 亿hm2，其中受灾0.09 亿hm2、成灾0.035 亿hm2、绝收0.003 亿hm2，因旱造成粮食损失1 161 万t，损失严重。

1.4 新型经营主体与社会化服务组织的配套亟需进一步强化

培育新型经营主体、发展农业适度规模经营，是提高粮食生产效率、增加农民收入、进一步保障粮食安全的必然要求。对于进行粮食生产的种粮大户、家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体而言，完善的农业社会化服务对其快速发展必不可少。但是，农业社会化服务与新型经营主体不配套、不协调的问题依然突出。

1.4.1 现有农业社会化服务难以满足新型经营主体的迫切需求

近几年种粮效益逐步提高，据河南省农业厅调查结果显示［6］，种粮大户粮食生产亩均成本比普通户低22.3%，且亩均收益比普通户高13.8%，规模种粮生产收益明显高于散户，规模化种粮农户对农业社会化服务的需求也已由简单的生产环节的服务向资金、技术、市场信息、运输、销售、管理等综合型服务拓展，但现有的服务主体仍然主要集中在产前、产中，而产后服务仍然比较薄弱，形式较为单一，内容不够充实、实用。政府公益型社会化服务组织投入不足，实际服务能力差，服务设施落后，服务内容不配套;经营型农业社会化服务组织缺乏有效监管缺失，损害农民利益情况时有发生;农民自发的农民专业合作社等服务组织服务水平低、参与市场竞争意识不够。加之农田水利基础设施的落后，许多地方出现了粮食生产规模不经济的情况。

1.4.2 新型农业社会化服务体系发展不平衡，配合不紧密

首先，各种类型的服务主体之间各自为战，配合不紧密，未能形成良性循环的服务网络，未能充分发挥自己的专业优势同其它服务组织联系起来形成协同作用机制，同一区域同一类型社会化服务组织交叉、重叠，造成资源的浪费，限制服务能力的提高［7］;其次，农业社会化服务体系发展失衡，服务主体以产中的农机服务、种植技术服务等为主，有关产前和产后社会化服务的主体相对较少，融资、保险、营销及其它农村金融服务缺位。在粮食的规模化生产过程中，农业投入相比于分散的小农户要大的多，维持粮食规模化生产正常运转需要大量的资金，融资贷款问题成为影响种粮经营规模的主要因素。目前，由于抵押物缺失等原因，部分种粮大户难以从银行等正规金融机构贷款，不得不四处借债，甚至依靠“高利贷种粮”，农村金融服务新机制待进一步探索和完善。

1.5 四化同步要求与粮食产业现代化发展水平的差距突出

1.5.1 四化同步发展对粮食产业现代化提出了更高的要求

我国已进入四化同步发展的阶段，农业依然是四化同步的短板，粮食产业是我国农业的重要组成部分，没有粮食产业的现代化，也就没有农业的现代化，四化同步也就无法实现。实现粮食产业的现代化，外在表现是物质装备水平、科技支撑能力的现代化，其内在含义则是劳动力生产率的提高。

1.5.2 我国粮食产业现代化水平依然较低

其首要表现在于基础设施和物质装备水平低。耕地质量总体仍处于较低水平，2/3 以上农田是中低产田，旱、涝等灾害呈多发频发重发，农业“靠天吃饭”状况尚未根本改变。尽管耕种收综合机械化水平达到了57.17%，但面临着农机装备结构不合理、农机农艺和信息技术融合不够紧密、农业机械化公共服务能力不强等诸多挑战。其次，农业科技支撑能力不强，我国农业科技投资强度在2011年仍在0.7% 的水平徘徊，仅相当于21 世纪初发达国家政府平均农业科技创新投资强度(2.36%)的1/3，农业科技创新投入仍然不足，农业科技进步贡献率虽然已经达到55%，但仍大大低于发达国家的水平［8］。最后，劳动生产率和土地产出率依然偏低。2010年我国劳均谷物产量976.43kg，只相当于世界平均水平的50%;我国劳均肉类产量147.49kg，只及世界平均水平的77%，远远落后于欧美等发达国家。

2 保障我国粮食安全的对策与措施

2.1 建立和健全城镇化建设与粮食安全协调发展机制

2.1.1 在保护现有耕地的基础上，提高粮食生产综合效益

实行最严格的耕地保护制度，尽快在城镇周边建立一批永久性基本农田，严格实行占补平衡，严防城镇化建设挤占耕地，确保粮食种植面积不减少［9］;同时，要充分提高土地利用效率，通过出台相关政策法规对撂荒现象进行限制，加快完善土地流转机制，探索农村土地承包经营权的合理流转，按照依法、自愿、有偿的原则，促进土地向种粮大户、家庭农场等新型农业经营主体集中。引导农民按照规模化、集约化、专业化和标准化的要求，进行土地的适度规模经营，提高粮食生产的规模效益。

2.1.2 加强对职业农民培育和扶持

加快制定职业农民认定标准，拓宽培养途径，完善扶持政策，培育和强化一批新型农业经营主体。种粮大户和家庭农场作为目前开展集约化、专业化、规模化粮食生产的有效形式，应是培育的重点。加大扶持力度，对符合扶持条件的种粮大户和家庭农场，探索实施特殊的扶持政策，新增农业补贴也重点向其倾斜，并对经营面积达到一定规模的种粮大户和家庭农场予以奖励。同时，在加大扶持力度的基础上，重点做好对其农业技术、农业经营与管理、市场营销的指导，提高其市场竞争力，努力实现粮食安全和农民经营效益的双提高。

2.2 在政府适度干预的基础上积极发挥市场的调节作用

正确处理好市场调节和政府宏观调控的关系，做到市场调节能够实现的政府坚决不管，市场调节难以实现的政府适度干预。

2.2.1 要发挥市场调节在粮食产业发展中的关键作用

进一步完善粮食价格形成和市场调控机制，积极推动最低收购价与以粮食直补为代表的农业补贴政策向粮食目标价格制度的逐步转变。同时，积极推动粮食的产业化经营，探索“龙头企业+种粮大户+粮食生产基地”、“农民专业合作社+农户+粮食生产基地”等集粮食规模化生产、技术推广、精深加工、市场销售于一体的大型粮食产业化集群经营模式，增加农民种粮收益分成，提高农民种粮积极性。

2.2.2 要掌握好新形势下政府干预的“度”

在保证“谷物基本自给、口粮绝对安全”粮食安全战略的基础上，通过进出口和粮食储备两个调控工具，发挥好政府稳定市场、防止粮食价格过度波动的作用;政府要积极发挥好政策引导的作用，做好农业基础设施建设等外部性高的工作，创新投融资机制，引导社会资本投入农业，并发挥监管作用，切实维护好农民的利益。

2.3 丰富与拓展粮食安全中的生态安全内涵

在注重满足我国粮食需求的基础上，提倡可持续的粮食安全，把生态安全作为目前的重要任务来抓，将“18 亿亩耕地红线”标准由“数量控制”向“质量控制”转变。

2.3.1 加强对可持续粮食安全的重视力度

把培育粮食生产环境承载力作为新形势下粮食安全考核要求，将地力培肥、土壤改良、养分平衡、农田节水和耕地修复等质量建设和集成技术的应用，作为耕地治理重点，结合0.53 亿hm2高标准农田建设，确保耕地生产能力和可持续发展能力同步提升。

2.3.2 加强生态高产粮食生产模式的示范与推广

短期任务与长期目标结合，加强既节约资源、环境友好又提升粮食生产能力的生态高产粮食生产模式研究与探索。在水资源条件不同的地区有针对性的实施农田节水工程，如，在地表水富集的区域主攻地表水的合理利用，在缺水严重的地区主攻节水技术的应用等。在华北、东北、西北等拥有大量盐碱地的区域实施盐碱地综合开发利用工程，拓宽耕地范围，提高耕地质量。针对重金属污染较重的地区加快农业环境质量工作进程，针对东北黑土层变薄、土壤有机质含量下降的区域，重点开展耕地农田保护设施建设。

2.4 加强社会化服务助推适度规模经营

建立以公共服务机构、农民专业合作社、家庭农场和农业产业化龙头企业为多元主体，功能互补、职能衔接、覆盖全程、方便高效的农业社会化服务体系，构建新型农业社会化服务格局［10］。建立各类型服务主体的协同作用机制。政府承担起直辖市各主体发挥各自优势同其他服务组织协同作用的组织和引导任务，促进新兴社会化服务体系的高效运行，稳步推进粮食生产的适度规模经营。

2.4.1 政府主办的公共服务机构，以提供公益型服务为主

重点开展具有较强公益性、基础性的社会化服务工作，建立以农业信息服务、技术服务为主要内容的现代农技咨询平台等，推广农技推广责任制、科技入户包村联户制等效果良好的社会化服务模式，提高服务效率。

2.4.2 以农业龙头企业为代表的经营型社会化服务组织，以提供经营型服务为主

要规范该类型社会化服务组织的运行机制，强化其与农户的利益共享与风险共担机制，引导其重点承担融资、营销等产后社会化服务，推进相互之间的产品和要素双向化、稳定化互换，实现双方效率和效益的共同提升。

2.4.3 鼓励农民专业合作社积极参与社会化服务和需求信息的提供和传递

积极扶持和鼓励农民自发的农民专业合作社承担农机服务、农业技术服务等可以从农业科研院所“二倒把”而来的产中服务，并及时通过这些在粮食生产一线的生产者将农业技术的服务需求信息传递给农业科研院所，提高社会化服务对粮食高效生产的贡献程度。

2.5 加快推进以物质装备和科技支撑为重点的粮食产业现代化

2.5.1 进一步加大农业基础设施建设投入力度

做好工程项目顶层设计，加强部门协调，强化项目监督管理，着力提高农业基础设施和装备水平，确保农业综合生产能力不断提高。以农田建设工程、设施农业工程、加工贮藏工程、市场物流工程、防灾减灾工程和农业信息化工程等建设为重点，完善农田基础设施。

2.5.2 进一步提高科技对粮食产业现代化生产的支撑作用

加强产学研结合，促进农机农艺融合，推动主要农产品生产全程机械化和全面机械化，提升作业机械化水平;构筑农业农村信息高速公路，统一农业物联网感知、传输和应用技术标准，提升信息化水平。巩固完善国家农业科技创新体系和应用推广体系，加快农业科技研发、集成示范和推广应用，促进农业从资源依赖向科技驱动的根本转变针对国家和区域现代农业发展面临的共性问题，开展关键技术的联合攻关，形成区域农业科技集成模式，提升科技集成化水平;加强新型职业农民的认定与扶持，完善农民教育培训体系，提升农民职业化水平。

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