水利工程建设管理体制存在的问题及对策

孙成坤 李维维

水利工程建设管理体制存在的问题及对策

孙成坤 李维维

自新中国成立以来，伴随着国民经济的发展和经济体制改革，特别是投资体制改革的深入，我国水利水电工程建设管理模式经历了自营制管理体制、三元管理体制和指挥部管理体制的转变。改革开放以后，水利建设项目往往由项目单位临时组建机构来进行，国家或者政府缺乏监督和管理，使得公共利益得不到保证。

一、当前我国工程项目管理体制的基本格局

我国从20世纪90年代中期开始推行项目法人责任制，在取得效果后，项目法人责任制的推行扩大到包括公益性项目在内的几乎所有基本建设领域。目前，全国所有新开工水利建设项目均组建了工程项目法人单位，形成了以项目法人责任制为核心、招标投标制和建设监理制为服务体系的建设项目管理体制基本格局。

二、当前水利工程项目管理体制存在的问题

1.项目法人制度存在的问题

从理论上讲，项目法人责任制在水利工程建设中推行，解决了工程建设中责任缺位的问题，为提高工程质量和保障资金安全等发挥了很好的作用，是建设管理体制改革中的一大成果。但当前公益性水利工程的建设管理，尽管也实施项目法人责任制，但其本质上仍然是工程指挥部形式，是一种临时性的机构，在管理过程中出现了项目法人责任空化、责任虚位，法人较大范围权力失控的现象，不能有效承担起相应的责任。

2.建设监理制度的问题

建设监理制强调通过实施目标管理，特别是对工程的造价、进度和质量目标的管理（最近又增加了安全管理），加上合同管理、信息管理和综合协调，实现对工程建设的全面管理。从20余年来的实践来看，当前工程建设监理制还存在着以下问题：（1）目前监理大多局限于施工阶段。（2）监理单位资质管理失衡，监理市场较为混乱。（3）业主行为不够规范，制约监理作用的发挥。（4）监理定位应准确，不能充当施工方的质检员。（5）对合同的管理不到位。

3.招投标制度存在的问题

2010年10月《水利工程建设项目招标投标管理规定》颁布实行，水电建设领域招投标活动进入了法制化阶段。应该说，投标招标活动的进行，对节约工程投资、择优选择承包商、促进和提高工程建设管理水平起到了巨大的作用。近年来，随着水利工程建设投资规模不断扩大，市场化逐步推进，也出现了一些不良现象。如招标代理单位不专业、业主行为不规范、施工企业出借资质等，导致一些项目被社会闲杂人员所操控，增加了工程建设风险，加大了管理难度，该问题已经引起社会的强烈反响和国务院的高度重视。

三、解决对策

实践证明，我国在基本建设领域推行的项目法人责任制、招投标制、建设监理制在取得显著成效的同时也存在着一些系统性问题。如何进一步提高管理水平、提高投资效益、降低工程风险是一个亟待解决的重要问题。借鉴国外的先进管理经验和我国近年来试行的代建制管理模式，实行投资人委托独立、公正、专业化的知识密集型的咨询（管理）公司，对工程建设项目的前期决策、建设准备、建设实施提供全过程的咨询和管理服务，应是一种好的模式。

1.代建制度定义

根据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）代建制是指政府（投资主体）通过招标方式，选择具有相应资质、社会专业化的项目管理单位作为代建人，负责对项目进行投资管理和建设实施的组织工作，严格控制项目投资、质量和工期，项目建成后交付使用单位的制度。

2.水利工程建设项目代建制度的可行性分析

（1）推行水利工程建设项目代建制模式时机已基本成熟

加入WTO后，国内的建设管理模式与国际项目管理惯例逐步接轨。2004年7月，国务院发布了《关于投资体制改革的决定》，确立了代建制的指导思想和基本原则，明确对非经营性政府投资项目加快推行代建制，公益性水利工程显然是属于必须推行代建制的非经营性政府投资项目。《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》（中发〔2011〕1号）要求加快水利工程建设和管理体制改革，对非经营性政府投资项目，加快推行代建制。目前，部分试点省市已制定的代建制暂行规定相对来说已较为严密和完善，操作性较强。在这种情况下，在大型水利建设工程中推行代建制模式的时机基本成熟。

（2）业主有实行建设项目代建制的意愿

按照项目法人责任制的要求，业主应将主要的精力集中在如何吸引投资、控制投资以及资本与资产的经营上，繁杂的事务性工作项目交由管理单位来承担。这样，可减少业主在工程管理上人力、物力的投入，而将精力集中于水利工程的可持续发展。

（3）承包商基本具备提供代建服务的能力

随着目前部分省市代建制项目的实施，国内有条件的承包商已开始在项目的前期就介入，参与项目的可研，参与投融资和设计、施工、设备采购、安装调试，直到竣工后的运营维护，通过多项工程项目建设的经验积累，储备了一定的实力，已基本具备尝试承接项目的代建管理的能力。

3.水利工程建设项目代建制度的有效性分析

（1）转变政府职能

在现行管理体制下，许多政府投资工程项目中，将投资与建设、建设与管理等混为一谈，各级政府直接组织工程项目建设，自己监管自己，既当“裁判员”又当“运动员”，造成了“越位”现象。在“越位”的同时存在着“缺位”，即没有一个合理的制度和方式来管好大量的政府投资工程和建筑市场各主体。

实行代建制就有了专业的建设代理机构，各级政府就可以精简其基建处，削减其具体的项目建设管理职能，将主要精力集中到提供公共行政服务和执行有关法律法规，维护社会公平上来，从而形成政府、企业各司其职、强调专业化分工的局面，真正实现市场经济体制下分工所带来的高效率。实行代建制将解决“投资、建设、管理、使用”四位相互混为一体的问题，加强政府对于建筑市场的监管能力。

（2）提高工程建设效率和政府的投资效益

长期以来，我国政府投资项目由使用单位或政府专门设立的建设管理部门作为项目法人实施投资人（投资主体）的项目管理。任何一方出于获得更多的项目管理费或扩大自身职权范围的目的，都有提高建设规模和建设标准的冲动，不利于投资控制。而代建制以招标形式，引入多个代建单位进行建设管理服务的投标竞争，促进了投资人（投资主体）自身管理水平的提高。

实行代建制将真正改变使用管理单位自建自用、非专业、高度分散、小农经济式的政府投资工程管理方式，从而推动专业化的市场的形成和发展，提高我国建设管理的市场化程度，最终提升政府投资工程的建设效率和投资效益。

（3）促进建筑业的结构优化

引入代建制后，投资、建设、管理和运营集中于一个大系统的格局被打破，同时政企不分、行业垄断也被打破，要承接建设代理任务必须通过竞争，从而有利于鼓励代建单位降低代理费用、加强投资控制等。代建制是落实国家“标本兼治，重在治本”要求的具体措施。从制度上、管理方式上进行改革，将促进整个建筑行业（包括勘察设计）的规模调控、结构优化。

（4）推动建筑业行业组织方式的改进

有了高水平的代建单位和代建从业人员，投资人（投资主体）就有了一个高水平的建设管理者，这不仅提高了投资人（投资主体）在市场经济中的竞争能力，也必将提高工程承包方的水平和能力。总之，由于工程总承包模式的先进性，高水平的代建单位一般会倾向于选择总承包方式组织工程的实施，从而形成工程管理和工程咨询促进工程总承包发展的良性循环，不断提高我国建筑业的核心竞争力。代建制模式的发展符合国际工程建设管理的发展趋势，符合国际惯例的工程建设管理方式，促进了我国建筑企业实现走出去的战略，从而扩大了在国际建筑市场份额和影响力，实现了从成本优势向管理优势的核心竞争力的转变。

四、结语

代建制是控制项目规模、建设工期和建设投资的行之有效的管理方法，同现行政府投资项目管理体制相比，代建制具有明显的优势，是当前我国水利工程建设先进的投资管理模式，应在水利工程建设中加快推行

（作者单位：安徽省淮河河道管理局233000 安徽安兆工程技术咨询服务有限公司 233000）