景宁县生态公益林建设现状、问题与对策

周林明 叶庆荣 洪 峰 陈莉娟

（1 浙江省景宁县林业局；2 浙江省景宁县林业总场323500）

景宁畲族自治县地处浙江省南端，位于北纬27°28′42″—28°10′52″，东经119°13′40″—119°58′19″，是全国唯一的畲族自治县，也是浙江省九个重点林业县之一。全县土地总面积292万亩，林业用地面积242.4万亩，“九山半水半分田”的自然条件决定了林业在社会经济发展中的基础地位和重要作用。由于林业在生态建设中的重要作用，景宁县一直以来都十分重视林业生态建设，尤其近十年实施了生态公益林建设与保护工程，取得显著成效,为景宁县畲乡生态文明建设构筑了绿色生态屏障。

1 生态公益林建设现状

景宁县于1999年被列入林业分类经营试点县，着手建设生态公益林。2001年组织开展了公益林首次区划界定工作，全县共区划界定公益林面积82.9 万亩。2003年完善区划界定方案，界定生态公益林面积85 万亩。2004年，对全县省级以上重点公益林作了进一步调整完善，全县省级以上重点生态公益林建设规模为720593 亩，占林业用地总面积的30.0%。2006年、2008年，分别对集体林、国有林场进行小幅扩面10360 亩、19305 亩。2009年，又新增扩面省级重点公益林541770 亩。

至今，全县省级以上重点生态公益林建设面积1292028 亩，占全县林业用地总面积的53.3%，建设规模目前位列浙江省第五。其中，按事权等级分，国家级生态公益林488120 亩，省级生态公益林803908 亩；按权属分，国有公益林103640 亩，村组集体及个人所有公益林1188388 亩。主要分布于全县21 个乡镇（街道）231 个行政村和2 个国有林场26 个林区，大体上形成“一环三带四块”的生态网络格局（一环是指滩坑库区周围第一重山脊线以内的林地；三带是指省道公路、瓯江小溪、飞云江干流两侧第一重山脊线以内的林地；四块是指城镇饮水源头、自然保护区、草鱼塘森林公园、岩石裸露山体坡度36 度以上采伐后难以更新的林地），体现了突出重点，兼顾一般，合理布局。

2 生态公益林建设主要做法

2.1 规范资金补偿

2.1.1 规范发放程序

一是设立专户。在县财政局设立了“森林生态效益补偿基金专户”，所有补偿基金实行专户管理、专帐核算。县财政配套资金及时、足额划到基金专户。二是实行资金直接发放。严格规定损失性补助资金和管护资金的发放对象、补助范围；由乡镇、村组织清册编制、公示，报送县林业局、财政局审核，在县农村信用社采用实名制开设林农的个人帐户，损失性补偿资金直接发放到补偿对象的帐户；建立层层签收与严格审核制度，确保补偿资金发放安全到位。三是严格管理经费。三项经费和管理费用实行专款专用，严格按照项目经费使用规定管理使用。

2.1.2 及时发放补偿资金

在生态补偿资金中，损失性补偿资金是用于直接补偿给对公益林享有所有权或经营权的个人或单位组织。从2004年到2013年，损失性补偿标准分别是5 元/亩、5 元/亩、6 元/亩、8 元/亩、11 元/亩、13 元/亩、13 元/亩、15 元/亩、15 元/亩、21 元/亩，10年间共发放损失性补助资金11737.2 万元，直接受益的对象惠及21 个乡镇（街道）的2.52 万户林农、231 个村级集体经济组织和两个国有林场，惠及农户占全县农业户数的82.3%；受益群众9.9 万人，占全县农业人口的83.4%。其中，直接发放两个国有林场损失性补偿1018.39 万元，直接发放村级集体经济组织损失性补偿资金2116.86 万元,平均每个村级经济组织直接受益9.58 万元；直接发放林农个人的损失性补偿资金8601.95 万元，平均每农户直接受益0.34 万元。

2.2 健全管理模式

一是建立县、乡、村三级联动管理体制。县级建立全县生态公益林建设领导小组，分管副县长为组长，相关部门为成员，并在县林业局设立公益林管理机构，部署协调全县公益林建设管理工作；各乡镇成立公益林管护领导小组，负责本辖区公益林管理管护工作；各村建立公益林管护组织，制定村规民约，落实管护措施，配合上级部门做好管护。二是层层签订责任书，分工负责。县政府与各乡镇政府签订生态公益林建设管理责任书，乡镇政府与各村委签定公益林管护责任书，县林业局与各乡镇林业站签订公益林监管责任书，明确责任，层层分工负责，保障了公益林建设和管护工作顺利开展。三是实行目标管理考核，生态公益林建设管理与保护列入县政府对各乡镇（街道）的年度目标管理考核内容。

2.3 完善管护模式

一是建立了管护制度。2005年景宁县制定出台了《景宁畲族自治县重点生态公益林管护实施意见》，建立了管理管护体系。2013年又进一步完善，出台了《景宁畲族自治县重点生态公益林管护工作实施方案》，同时制订了《景宁畲族自治县重点生态公益林护林员管理细则》、《景宁畲族自治县重点生态公益林管护检查验收办法》等系列管护制度。二是实行全覆盖统一管护模式。对全县的公益林及商品林实行全覆盖管护，各乡镇各村依据乡情村情设置专兼职护林员，实行统一管护；国有林场与合作林由经营单位设置专职护林员管护。全县设置专职护林员78 名、兼职护林员194 名。

2.4 改进经营措施

一是封禁，对重点生态公益林实行封禁管护、封山育林，重点是沿小溪两岸封山区，严格限制公益林采伐利用，开展多种专项行动，严厉打击破坏公益林建设的违法犯罪行为。二是改造，对火烧迹地及荒山实施绿化造林，营造生物防火林带；对低效林分，实施阔叶化景观林改造，营造高产高效美观的阔叶林和针阔混交林。景宁县共营造改造生态公益林8.7 万亩，生物防火林带192 公里，让生态公益林不仅绿而且美观。三是森林抚育，实施生态公益林中幼龄森林抚育项目，近年来已完成生态公益林森林抚育10.2 万亩，促进林木生长，提升林分质量。

3 存在问题

3.1 权益纠纷解决难

一是林权界定不清晰。景宁县在上个世纪八十年代进行林权界定工作，由于存在四至不明晰、“一山多主”等不规范性现象，很难将林权清晰地反映在地籍系统中，这些都给建立在林权基础上的公益林界定造成难度。二是区划界定没到位。由于公益林区划界定时间紧、各乡镇林业技术力量薄弱，一些乡镇只界定到行政村，村内就由村干部自行划分，造成了区划界定没到位，近年来有不少林农为此上访。三是纠纷解决机制缺乏。公益林权益矛盾比较复杂，作为公益林管理机构，对纠纷只能进行协调，在实际工作中调出方往往不配合，使得纠纷解决难度大，缺乏科学的权益纠纷解决机制。

3.2 结构功能简单

景宁县是重点林区县，林农靠山吃山，一直以来都非常重视森林的经济功能，经营目的趋向于松、杉等树种，较少重视生态功能，造成树种结构比较单一、林分质量不高、林相不够整齐、生态功能单一、景观效果不佳。全县129 万亩重点生态公益林中松、杉等针叶树种的林分占比达到60%以上，而生态功能较好的阔叶林占比不足30%，影响了作为保护生态环境的公益林的生态功能的充分发挥。

3.3 保护与利用矛盾

景宁县经济比较落后，林农对山林的依赖程度较高，尤其是部分被界定为公益林的人工林现已成材，林农要求采伐利用的愿望非常迫切。景宁县生态公益林主要在沿滩坑库区两岸为主，相对来说属于低海拔、交通便利的区域。随着经济社会的发展，对林地开发利用的需求也在增强，许多需要进行开发利用的林地均属于公益林，限制了开发利用与森林旅游业的发展，限制了经济社会的发展，保护与利用的矛盾渐渐突显。

3.4 体制机制滞后

从2007年以后，景宁县实行了乡镇机构改革，改变了原有以条管为主的管理体制，区域林业工作站被撤并到乡镇，乡镇林业站工作人员列入乡镇管理。在新管理体制下，许多乡镇林业技术干部要围绕乡镇政府中心工作，实行了驻村，林业技术力量不断减弱，同时乡镇、村干部对生态公益林建设管理工作积极性不高，新的管理体制机制尚在健全与完善中，生态公益林建设管理体制机制相对滞后，工作比较被动，给公益林建设管理与保护工作带来了较大的难度。

3.5 监测体系建设滞后

生态公益林建设与保护是一项长期的重点生态工程，需要对其建设效果实行监测与评估，按照浙江省林业厅的要求，生态公益林建设县要建立生态公益林建设监测体系，实行长期监测，由于景宁县公益林管理机构管理职能不健全，林业技术力量比较薄弱，至今尚未建成森林生态监测体系，无法开展森林生态状况和生态公益林效益监测评估工作，监测体系建设比较滞后。

4 对策与建议

4.1 实行分类经营管理

根据景宁县的县情，实行生态公益林的分类经营管理。一是长期禁封类，主要是滩坑库周、自然保护区、小溪两岸及县城一级饮用水源地，实行一、二级保护的国家级省级重点公益林，实行长期禁封措施，相应按最高补偿标准进行补偿。二是中期封育类，主要是中、高海拔山区实行三级保护的省级重点公益林，采用一定期限合同制，与农户签订保护利用合同，允许农户进行适当采伐利用，按中档补偿标准进行补偿。三是开发利用类，主要是一些风景点、滩坑库周实行三级保护的省级重点公益林，允许进行森林旅游开发、林下养殖、农家乐，实行低档补偿标准与开发受益方补偿相结合。

4.2 建立补偿增长机制

一是定期提高补偿标准。按现有的补偿标准，还没有完全弥补公益林所有权人因保护生态而造成的损失，政府应增加公共财政对生态公益林投入，根据经济社会的发展，定期提高补偿标准，以减少公益林所有权人的损失。二是鼓励社会出资。以政府公共财政投入为主，同时可从滩坑电站等受益单位的用水、用电中适当提取森林生态效益补偿资金，从旅游业中征收森林景观生态效益补偿费，从采矿行业中征收森林生态效益补偿费，从温州等受益的下游地区实行转移支付等多途径来拓宽补偿资金渠道，以弥补资金不足。

4.3 健全管理体制机制

一是在块管的管理体制下，进一步明确县、乡镇之间的管理职责与权力，做到分工明确、权与责一致性，加大乡镇公益林管理在县政府对乡镇管理考核中的权重，理顺管理体制。二是公共财政应适当提高公益林管理保护经费，并合理分配县林业主管部门与乡镇之间的管理经费，调动乡镇政府与村级保护管理公益林的积极性。三是健全公益林管理机构的责权，把原来的景宁畲族自治县林业生态工程服务中心改成林业生态工程管理中心，并赋予相应的管理职权，以便更好地开展管理工作。

4.4 实施生态景观改造

县级财政应设立专项资金，用于生态公益林低效林分的改造。一是对英川、沙湾一带生态薄弱区位、郁比度小于0.4 的低效林分，通过造林、补植、改造、封禁等经营措施，加大生态修复、生态治理力度，提升林分质量。二是对滩坑库区周围及风景区生态景观较差的低效林分实施生态景观林改造，营造绿化效果好、美化效果佳的彩叶树种，改善公益林树种结构，提高森林质量，增强生态公益林的生态保护、景观美化功能。

4.5 建立监测评估体系

生态公益林建设是一项长期的生态保护重点工程，资金投入大、社会关注度高，为了科学评估建设成效，需要加快建立监测评估体系。设立长期性固定监测点，每年对公益林的林分消长情况、保持水土、涵养水源、固碳制氧、保护生物多样性等因子进行定点监测，并对监测结果采用科学评估模式进行分析、评估，科学评价生态公益林建设成效。建立全县森林生态环境动态监测、评价和预警体系，为景宁县生态环境建设保护和森林可持续发展提供科学依据。

[1] 李土生，陆献峰，周子贵.公益林管理指南[M].北京：中国林业出版社，2010，9.

[2] 卢应贤.建宁县生态公益林发展现状与对策[J].华东森林经理，2012，（03）.

[3] 姚凤鸣，卢婷，陈静谊.浙江省余姚市生态公益林建设现状和思考[J].华东森林经理，2013，（01）.

[4] 景宁畲族自治县林业局.浙江省景宁畲族自治县重点生态公益林区划界定成果报告[R].2004，9.

[5] 景宁畲族自治县林业局，景宁畲族自治县财政局.浙江省景宁畲族自治县省级公益林扩面工作区划界定成果报告[R].2009，7.

[6] 景宁畲族自治县林业局.浙江省景宁畲族自治县公益林建设十周年成效及工作总结报告[R].2011，9.