破冰的期待

□ 李 珍

破冰的期待

□ 李 珍

《能源法》已经到了箭在弦上、不得不发，机不可失、失难再得的时候。

媒体一条消息引人注目：国家发改委网站8月5日发布的信息显示，起草多年的《能源法》已形成送审稿上报国务院，正在配合国务院法制办做好立法审查工作。

酝酿已久的《能源法》，终于有了破冰迹象，这不能不引起全社会尤其是能源行业的关注与期待。

出台是现实的需要

在人类历史上，依法规范能源的系统认识始于近代。但能源立法在世界范围进程的加快，却是受“石油危机”的激发。

上世纪70年代爆发的“石油危机”，让世界能源安全问题凸显。发达国家为保障能源安全，加快了能源立法的进程。法国于1974年制定《省能法》，英国于1976年颁布《能源法》，美国于1978年颁布《国家能源政策法》，日本于1979年颁布《能源使用合理化法律》，德国也于1998年修订《能源经济法》。可以说，这个时期是世界能源法加快出台的时期。这标志着用法律手段规范能源开发与利用活动，调整和解决能源问题，成为世界各国的共识与普遍做法。

中国的能源立法相对落后。这一方面是中国过去长期经济落后，能源安全问题不太突出，能源立法所倚重的国家能源战略与政策的研究也处于较低层次；另一方面是依法治国的思想观念普遍淡薄，对制定能源法借以规范能源经济关系的意义缺少认识。虽然，国家先后出台并施行了《电力法》（1995年）、《煤炭法》（1996年）、《节约能源法》（1997年）、《可再生能源法》（2005年）等能源单行法律，构成了我国能源法律体系框架的雏形，但能源领域一直缺少一部综合性、基础性的法律。随着中国经济社会的快速发展、世界格局的复杂多变，能源问题的重要性日益凸显。中国已经成为世界第一大能源生产国、第二大能源消费国，现有的政策和法律在应对能源需求的快速增长和国内外能源形势变化等方面已经显得力所不及。

中国，急需出台一部全面体现能源战略和政策导向、总体调整能源关系和活动的能源基本法，同时不断健全以《能源法》为核心的能源法律体系建设。《能源法》的立法，不仅是能源法律体系中基本法的制定，也是为修改和制定其他能源专门法和配套法规提供法律依据和价值取向，更有助于解决能源专门法与其他法律、能源专门法之间的衔接。能源法的制定由此提上日程。

可以说，《能源法》是国家有关能源领域的一部综合性、基础性法律，其调整对象应涉及中国能源各个领域普遍存在的共性问题、基本问题、重大问题、综合性问题，这是任何一部能源领域的单行法都无法解决的。

有专家表示，世界各国能源立法的经验与实践表明，制定能源法有助于解决如下重大问题：一是明确国家能源发展的总体战略，确立能源开发利用的战略思想、方针、目标和措施。二是确立能源行业各单行法律的指导思想和基本原则，协调各单行能源立法。三是确立能源中长期规划的法律地位，为实现能源发展目标提供法律保障。

也有专家认为，能源领域需要一部“小宪法”，从根本上说，是由我们国家能源领域的“三大需求”所决定的。

一是我国能源战略安全的需要。目前，我国能源对外依存度日益提高，石油对外依存度57%，天然气对外依存度31.6%，煤炭对外依存度10%，因而有必要用基本法律去处理能源安全与可持续性问题。

二是法律体系需要一个统领能源法律部门的基本法。在实践中，由于缺少这样一部统领性的基本法，以致现有的单行法律法规彼此间存在冲突与矛盾，有些制定于上世纪后期，也已不能满足所在行业的需要。这就使得制定一部基本法，发挥统领作用，把涉及整个法律部门的基本原则、制度和内在逻辑关联确立下来，成为当务之急。

三是能源对内与对外的合作需要基本法来规范。随着能源对外依存度不断提高，我国日益重视发挥国内、国际两个市场对保障能源供应的作用。然而，现行的对外能源合作立法制定较早，已经不适应实践的需要，例如对涉及国家经济安全的投资行为进行审查等问题就需要补充。开拓国际市场，如何争取法律保障，也需要有上位法为依据。

可以说，是现实呼唤中国能源领域的基本大法尽早出台。

出台的契机来临

早在2005年10月，媒体就披露，国务院时任总理温家宝亲自批示起草《能源法》，随后，国家能源领导小组及其办公室成立，开始启动能源法的起草工作。

2006年1月，《能源法》起草组成立。国家能源办、国家发改委等15家单位为起草组成员单位，参与起草工作。

经近两年努力，《能源法》多个讨论稿形成，几经修改后形成征求意见稿。2006年12月，《能源法》修订完毕，发往各相关单位征求意见，并向社会全文公布征求意见。

那时，全国上下都以为，“征求意见稿”汇总各方面的意见后，报国务院法制办，交由全国人大环资委或财经委审定，再报全国人大法工委通过，提交全国人大常委会等程序，最早2007年底或2008年就可以正式出台。

却不料，这一等，就是8年。这一等8年，或许印证了一个至理：立法不是一件随心所欲的事情。在某些情况下，等待是无奈的，却也是不得已之下的次优选择。

问题是，现在《能源法》何以又要加快出台？

有专家分析认为，是经济新常态倒逼转型，形成《能源法》出台的新契机。其一，近年我国能源工业快速发展，能源需求旺盛，供应能力明显提高，产业体系进一步完善，为经济社会发展奠定了坚实基础。我国已成为世界第一能源生产大国和第二能源消费大国。近十年来，清洁能源发电装机大幅增加，风电和太阳能发电实现了从无到有的跨越，2014年，非化石能源装机约占总装机的32.65%。

其二，“新常态”悄然成为宏观经济的新背景。对能源行业而言，需求增长将明显放缓，生态环境约束将进一步增强，能源生产和消费革命持续推进将会是我国能源发展的“新常态”。适应“新常态”的发展要求，能源行业必须进行深层次结构调整，实现能源工业从体量的飞速发展到质量的有效提升，完成量变到质变的华丽转身。《能源法》必须进行解答。

其三，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要发挥市场在资源配置中的决定性作用。对于能源行业来说，这意味着能源将回归其商品属性，由资源的稀缺性和供求关系来决定价格。对于政府部门来说，这意味着要重新审视自身的职能定位，减少对能源领域的干预，进一步简政放权，大幅度减少能源审批事项，从过去的以批代管，向事中、事后监管转变。这就要求以法律的形式加以明确，在能源市场化上给出答案。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出全面推进依法治国，这对能源立法工作无疑也是一大利好。

也正是因为契机来临，习近平在2014年6月中央财经领导小组第六次会议研究中国能源安全战略时，明确要求加强能源法律法规的“立改废”工作和能源法治体系建设；11月国务院发布《能源发展战略行动计划》，也提出要健全能源法律法规。《能源法》已经到了“箭在弦上，不得不发”“机不可失，失难再得”的时候了。

非万能但引人期待

“小智者治事，大智者治人，睿智者治法。”《能源法》的出台是解决能源领域问题的必要，依法治国的必然。通过《能源法》的制定与实施，构建能源安全立法保障制度，有助于明确国家能源发展的总体战略，有助于确立能源产业发展的方针、目标和措施，有助于明确能源市场的准入、价格、储备、投资等基本行为规范，构筑稳定、经济、清洁、安全的能源供给体系，以能源的可持续发展支持经济社会的可持续发展，已得到全社会的认同。这是《能源法》出台并得到实施的有利条件。

然而，诚如有能源专家指出的那样，中国是能源生产大国，也是能源消费大国，能源领域的问题极为复杂，其中体制问题尤其是中国能源不安全的一大隐患，光靠一个《能源法》不可能解决所有问题。

而且，中国能源立法虽已初具规模，却并不完善，比如石油、天然气、原子能领域至今没有单项立法。这决定了我们国家的《能源法》不能采取美国的“法典化立法”模式。但日本式的“政策性立法”模式，因缺乏操作性，难以解决实际问题，也不宜采用。剩下的 “通则式立法”模式，即韩国《能源基本法》、蒙古《能源法》、德国《能源产业法案》等能源立法所采用的模式，即在法案中规定，在能源事项上具有管辖权的各国家机关的权限、能源活动许可证、能源费率与价格、能源监管机构对能源部门的安全和技术监管、争议的解决和处罚等一套基本规则，也未必适用于中国。

我们国家的特殊国情决定了能源立法只能采取综合立法模式，即主要对涉及能源安全、能源效率、能源管理、能源环境保护等全局性问题加以规范，同时对能源其他各单行法加以补充，所发挥的作用是宏观管理和对单行立法加以协调和拾遗补缺。这要求实现从政策性立法向应用性立法、从“软性”倡导向“软硬”结合、从现实应对向科学前瞻、从政府唱“独角戏”向多主体合作、从分割立法向协调立法转变。但这个转变的难度很大。比如，要增强法律的可操作性，就要在立法中明确规定一些量化指标，但量化指标放在法律中虽然具有约束作用，但如果这些指标不能按期完成，也会有损法律的权威性。

然而，凡事不是非得等到什么条件都成熟了才来行动，也不可能求毕其功于一役。我们对《能源法》破冰的期待，只能建立在实事求是的基础上：坚持能源安全原则、能源可持续利用原则、节能与能源效率原则、能源与环保协调原则，承载经济增长、社会公正与环境保护三种法律价值，通过其制定与实施，为修改和制定其他能源专门法和配套法规提供法律依据和价值取向，不断完善能源法规体系，达到保障能源供给、促进能源开发、优化能源结构、维护能源安全、规范能源清洁利用、加强能源合作的目的，在我们国家建立起一个健康有序发展的行业生态。

第一，期望这部法律能够立足于市场经济进行制度设计与安排，正确反映权力和利益诉求，进行有效的制度设计，既起到统领作用，不代替各能源单行法，又解决好能源法律与能源政策的协调配合，促成一个主管、协管、监管加行业协会自律和社会公众参与的综合能源管理体制。

第二，期望这部法律能够从国情与世界能源的现实出发，既鼓励促进可再生能源形成新的可替代能源，同时也坚持把煤炭、石油等化石能源的清洁、高效和综合利用放在突出的位置，构筑稳定、经济、清洁、安全的能源供给体系，支持经济社会的可持续发展。

第三，期望这部法律能够以能源效率为出发点，以能源安全与能源效率为目标值，用产权效率与政府公平来推动能源产业的集约发展和清洁发展，促进建立统一、有序、和谐的国内外能源市场，避免私采滥挖造成的开采失控、效率低下、能源浪费，推动全社会能源节约。

（作者单位：重庆能源集团物资公司）

链接

《能源法》 立法进程

2005年，时任国务院总理温家宝和副总理曾培炎批示，启动《能源法》立法。

2006年初，《能源法》起草工作启动。

2007年，举办中国能源法国际研讨会，形成《能源法》（送审稿）。

2008年12月，《能源法》（送审稿）上报国务院。

2009年，成立《能源法》审查修改工作小组，形成《能源法》（修改稿）。

2010年，召开多次专题论证会、修改工作会，参加中美能源立法透明度对话。

2013年，《能源法》被列入国务院立法计划。

2014年6月，习近平在中央财经领导小组第六次会议研究中国能源安全战略时，明确要求加强能源法律法规的“立改废”工作和能源法治体系建设；11月国务院发布《能源发展战略行动计划》指出，要健全能源法律法规。

2015年8月，《能源法》形成送审稿上报国务院。