社区卫生服务机构构建公共卫生服务专职队伍模式的SWOT分析

黄 翔，杨华杰，赖秀娟，余雪强，朱敏渊，赵伟平，梁家斌，欧伟麟，周志衡，王家骥



·中国全科医疗/社区卫生服务工作研究·

社区卫生服务机构构建公共卫生服务专职队伍模式的SWOT分析

黄 翔，杨华杰，赖秀娟，余雪强，朱敏渊，赵伟平，梁家斌，欧伟麟，周志衡，王家骥

目的 探讨在我国社区卫生服务机构构建公共卫生服务专职队伍模式的优势、劣势、机遇及挑战。方法 利用SWOT分析法，从理论层面深入分析在社区卫生服务机构建立和实行国家基本公共卫生服务项目专职队伍的可行性和所面临的主要困境，同时结合中山市三乡镇社区卫生服务中心2010年1月—2013年12月的实践经验做进一步阐述。结果 三乡镇社区卫生服务中心公共卫生服务专职队伍模式能够有效整合现有资源，尤其是在合格公共卫生人力资源不足的情况下能够最大限度发挥现有人力资源优势，节约机构运行成本，实现了基本医疗与基本公共卫生服务的均衡发展，在提升社区整体形象的同时丰富和创新我国全科服务团队的结构和内涵，然而，由于该模式与现存主流发展模式存在较大差异，其探索和实践面临较大的主流压力，基于此，应紧密结合目前我国大力推动和发展社区卫生服务的机遇，积极深入探索和实践多样化的国家基本公共卫生服务模式，促进基本医疗和基本公共卫生的良性发展。结论 在社区卫生服务机构建立和实行公共卫生服务专职队伍在一定时期内符合我国社区卫生服务的需要，具有可操作性，能体现公共卫生公益性。

社区卫生服务；公共卫生；专职队伍模式；SWOT分析

黄翔，杨华杰，赖秀娟，等.社区卫生服务机构构建公共卫生服务专职队伍模式的SWOT分析[J].中国全科医学，2015，18(25)：3016-3019.[www.chinagp.net]

Huang X,Yang HJ,Lai XJ,et al.SWOT analysis of the establishment of the professional team mode of public health service in community health service settings[J].Chinese General Practice，2015，18(25)：3016-3019.

长期以来，我国在开展社区基本公共卫生服务过程中十分强调社区全科团队的作用[1-2]，对于全科服务团队的组建、人员结构组成、工作开展方式等进行了理论探索和实践研究[3-5]，但到目前为止，仍然没有形成统一的、标准化的全科团队模式，这就为社区卫生服务机构探索、创新和实践新型的全科团队服务模式，尤其是公共卫生服务专职队伍模式提供了契机和可能。尽管目前国内已有地区组建成立并运行了公共卫生服务专职队伍模式[6]，但对其研究仍十分缺乏，基于此，本研究利用SWOT分析法，从理论层面深入分析在社区卫生服务机构建立和实行国家基本公共卫生服务项目专职队伍的可行性和所面临的主要困境，同时结合中山市三乡镇社区卫生服务中心2010年1月—2013年12月的实践经验做进一步阐述。

1 基层社区卫生服务机构建立和实行公共卫生服务专职队伍的优势

1.1 缓解目前社区公共卫生人力资源短缺的压力，降低社区卫生服务机构的运行成本 目前，普遍存在缺乏组建高效全科医生团队所需的人力资源[5]，全科医师人才的缺乏已经成为制约我国社区卫生服务工作进程的瓶颈，成立由预防医学专业人员组成的公共卫生专职队伍能够有效整合和高效利用人力资源，节约人力成本，提高并优化基本医疗和公共卫生方面的资源配置效率和实施效果，最大限度缓解目前我国社区，尤其是不发达地区社区卫生服务机构公共卫生人力资源短缺的压力，保证公共卫生服务工作的顺利开展和落实。

中山市三乡镇社区卫生服务中心于2009年对下辖的16家社区卫生服务站实现了一体化管理，极大推动了整个镇社区卫生服务事业的发展[7]，但仍然面临着人力资源短缺的压力。为寻找更好为居民提供公共卫生服务的方法，2010年该中心在中山市率先组建并成立了由9名预防医学专业人员组成的公共卫生专职队伍，负责参与、管理、监督、指导和考核中心及其下辖16家社区卫生服务站的基本公共卫生服务工作，并结合自身实际情况按照国家、省市的考核方法制定了相应的考核方案，工作开展实行分片区责任制，与各站点全科医生、护士等其他医务人员密切结合开展公共卫生服务项目。该模式极大地缓解了人力资源压力，节省了人力资本，将“六位一体”功能区分为基本医疗和公共卫生服务两大项，分别由社区卫生服务中心(站)和社区卫生服务队专职负责，二者并驾齐驱，既相互独立又互为依托，既明确分工又密切合作，分别发挥了“手”和“脚”的作用，解决了公共卫生服务与基本医疗服务看似互不相联、工作矛盾多等问题，实现了公共卫生服务与基本医疗服务的有机结合和良性发展。

1.2 提高与促进基本医疗和基本公共卫生服务项目的落实，提高公共卫生服务均等化 该模式既有利于社区卫生服务站技术水平的提高，使其能专心经营，保障优质医疗服务的开展，同时又使得国家基本公共卫生服务项目能够得到切实开展和落实，公共卫生服务专职队伍与各站点分工明确、相互合作、各司其职、互为补充，切实保障了国家基本公共卫生服务的开展和落实，对于提高公共卫生服务均等化起到了积极的推动和保障作用，使公共卫生服务更“专”更“精”，更能服务于民。2013年中山市三乡镇社区卫生服务中心居民健康档案数较2011年初增加333.17%，管理高血压患者较2011年初增长584.79%，管理糖尿病患者较2011年初增长671.34%，孕产妇、儿童的管理率也在不断上升，同时年基本医疗业务量从2010年的46.3万人次增长到2013年的56.8万人次，年均增长22.68%。

1.3 有利于提升社区卫生服务机构的整体形象 该服务模式下，基本医疗服务和公共卫生服务能够形成更加稳固的合力：公共卫生多样化的服务方式能够进一步宣传社区，提升社区形象，而基本医疗的优质服务能够为基本公共卫生服务的开展创造良好的外部环境，二者互为促进，互相补充。

1.4 能够实现社区卫生服务机构和其他公共卫生专职机构的良性联动与合作 目前，我国基本公共卫生服务项目的范围逐年扩展，所涉及的服务项目牵涉部门较多，该模式能够有效发挥公共卫生人员的专业优势，使其与其他公共卫生专职机构间的合作与沟通更加顺畅，从而减少部门间人为造成信息不对称现象的出现。

1.5 有力结合我国基本国情，丰富和创新我国全科服务团队的结构和内涵 总体来说，目前我国合格的全科医学人才仍十分缺乏，社区公共卫生人才队伍还不够壮大，不同地区人力资源差别较大，特别是对于经济发展较为落后的地区来讲，其对于人才的集聚效应不够突出，吸引力度不足，从而导致其在开展和落实社区“六位一体”服务方面压力巨大。公共卫生专职队伍服务模式下，公共卫生与基本医疗相对独立发展，侧重点更加明确，目标更加清晰，二者并非完全割裂，而是既分工明确，又相互合作，能够有效结合专业人才的专业优势，并最大限度放大和发挥人力资源的整体优势。同时，该模式突破了传统意义上全科服务团队的范式，与目前我国较为流行的以全科医生、全科护士、公卫医师等为主体组建而成的全科团队服务模式差异较大，全部仅由公共卫生人员组建而成，通过社区卫生服务中心的垂直管理与各站点的合理分工实现二者的明显区别和有效连接，这进一步丰富和创新了我国全科团队的结构和内涵，对于全科团队服务模式是一种有益的补充和探索。

2 基层社区卫生服务机构建立和实行公共卫生服务专职队伍的劣势

2.1 该模式与现存主流发展模式存在较大差异，其探索和实践面临较大的主流压力 现阶段尽管有地区在社区卫生服务的发展过程中明确将“六位一体”功能区分为基本医疗和基本公共卫生服务，但在具体开展和落实公共卫生服务方面仍然采用主流的全科团队模式。本研究所提出的公共卫生服务专职队伍模式明显有别于主流全科团队服务模式，其探索和实践将面临更多的来自卫生行政主管部门和主流学者的质疑，这对于推动该模式的探索实践不利。

2.2 公共卫生服务专职队伍模式缺乏必要的认同感，目前在国内的探索与实践不足 一个好的服务模式必然是经过实践的检验得到认可，目前公共卫生服务专职队伍模式在社区卫生服务的实际发展过程中实践不足，探索力度不够深入，尤其是在政府和绝大多数学者层面认可度不高，认同感不强，这对于该模式的进一步探索和发展形成了一定的束缚。

2.3 基层公共卫生人员缺乏，难以组建高素质的公共卫生服务专职队伍 目前我国社区卫生服务机构在公共卫生人才储备和队伍建设方面还存在较大的不足和缺陷，一是社区机构缺乏足够的公共卫生人员；二是现有公共卫生人员的数量、结构及素质存在较大的差异，远远无法满足机构发展和居民公共卫生服务的需求[8-9]；三是目前社区卫生服务对本科及以上公共卫生人才的吸引力还不够，绝大多数毕业生不愿意到社区卫生服务机构工作，尤其是对于社区卫生服务发展相对滞后的地区，该问题十分突出。基层公共卫生人员的缺乏，严重制约了高素质公共卫生服务专职队伍的组建和发展。

2.4 成立公共卫生服务专职队伍容易导致社区基本医疗和基本公共卫生服务相对独立 目前，社区“六位一体”服务作为一个整体，是落实和践行我国预防为主、防治结合、中西医并重功能定位的重要体现，同时也是实现社区“守门人”职责的关键所在，因此国家基本公共卫生服务与社区基本医疗服务二者缺一不可。尽管目前多数社区卫生服务机构将“六位一体”按条块区分为国家基本公共卫生服务与基本医疗服务[10]，但多数是仅限于管理层面的区分，而公共卫生服务专职队伍的组建则是在管理和功能层面将二者进行了一定程度的区分，尽管有分工与合作，但如何确保二者能够协调发展和切实落实则成为运作该模式的关键所在，稍有不慎则会造成社区基本医疗和基本公共卫生服务的相对独立，从而影响到社区卫生服务的可持续发展。

3 基层社区卫生服务机构建立和实行公共卫生服务专职队伍的机遇

3.1 目前国家在大力推进社区公共卫生服务发展，为公共卫生服务专职队伍建设带来机遇 自2009年新一轮医疗卫生体制改革实施以来，我国在大力推进社区卫生服务发展的基础上，更是逐步提高国家基本公共卫生服务的财政投入力度，拓展国家基本公共卫生服务的项目和内容，这在客观上决定了社区卫生服务机构对公共卫生人才和机构的需求数量在逐步加大，这就为公共卫生服务专职队伍的建立和探索发展带来了机遇。

3.2 社区全科医生对社区公共卫生服务的参与有待提升，为社区公共卫生服务专职队伍建立指导、监督地位提供机会 目前多数地区已大致将“六位一体”功能区分为基本医疗服务和公共卫生服务。三乡镇社区卫生服务中心根据自身发展实际情况，组建了一支专职从事国家基本公共卫生服务项目的社区卫生服务专业服务队，其与社区卫生服务站相对独立发展，分工清晰，侧重点明确，目前为止运作良好，这就为公共卫生服务专职队伍建立指导、监督地位提供了机会和可能，表明公共卫生服务专职队伍的组建和发展完全符合目前国内社区卫生服务发展的主要趋势和方向。

3.3 公共卫生服务专职队伍的建立为个人发展带来了机遇，并迸发了机构发展的动力 公共卫生服务专职队伍独立发展的运行机制为公共卫生人员提供了良好的施展专业技能的平台，为个人发展提供了更加丰富多样的机会和可能，能够形成人才聚集效应，改变以往社区卫生服务机构由于公共卫生岗位前景和价值感不强而无法吸引到高素质人才的尴尬局面，此外，公共卫生与基本医疗各自相对独立发展能够使组织内部迸发潜在的危机感，从而提高了社区医务人员与公共卫生人员的忧患意识，这对于社区卫生服务的可持续发展起到了积极的促进作用。

4 基层社区卫生服务机构建立和实行公共卫生服务专职队伍的挑战

4.1 公共卫生服务专职队伍的服务模式仍有待于进一步深入探索和实践 目前公共卫生服务专职队伍的服务模式仍处于探索阶段，部分地区进入实践阶段，三乡镇社区卫生服务中心目前的实践表明该模式在社区卫生服务发展的特定阶段和环境下运行良好，但其推广应用性尚有待于进一步的研究和分析。

4.2 公共卫生服务专职队伍模式运行效果仍有待于进一步深入研究和分析 基层社区卫生服务机构构建公共卫生服务专职队伍的模式，与目前国内较为普遍推行的包括全科医生、护士和公共卫生等人员在内的全科服务团队模式存在较大的差异，其实际运行效果和推广应用性，存在的主要缺陷和不足，以及如何为大多数专家学者、社区卫生服务机构和居民等所接受还有待于进一步的明确、研究和分析。

4.3 公共卫生服务专职队伍模式对人员的业务素质和能力提出了更高的要求和标准 公共卫生服务专职队伍模式某种程度上是为了最大限度整合和有效利用好较为匮乏的人力资源，发挥人员的专业优势，进一步优质、高效地开展和落实国家基本公共卫生工作，同时为节约成本，实现人力资本的最大边际效应，因此就要求该队伍的组建必须控制在一定的规模和范围内，这就对该队伍的人员综合素质和能力提出了更高的要求和标准。

4.4 公共卫生服务专职队伍模式对目前我国公共卫生领域的考核方式提出了挑战 目前，我国在国家基本公共卫生考核方面做出了明确的规定，对于公共经费的使用实行专款专用原则。公共卫生服务专职队伍模式下由于社区各站点与公共卫生服务专职队伍实行相对独立发展的策略，以既分工明确又相互协作的原则开展和落实国家基本公共卫生服务工作，社区卫生服务中心(站)内除公共卫生人员外其他人员均属于有限度参与国家基本公共卫生工作，尤其是在目前社区卫生服务机构工作人员待遇普遍偏低的情况下，如何平衡、分配和使用公共卫生经费便成了必须要考虑的重要问题之一，这也对目前我国在国家基本公共卫生领域的考核方式提出了一定的挑战。

5 小结

综上所述，公共卫生服务专职队伍模式对我国社区卫生服务机构开展和落实国家基本公共卫生服务模式是一个有益的探索和补充，具备较强的可操作性，尤其是对公共卫生人力资源不足或者稀缺的地区具有较为明显的优势，三乡镇社区卫生服务中心的实践证明该模式能够有效整合机构资源，发挥集约优势，同时对社区卫生服务机构的自我完善和发展起到了积极的促进作用。针对目前公共卫生服务专职队伍模式存在的劣势和面临的挑战，本研究认为需要重点关注并解决的仍是人力资源问题，建议根据自身的实际情况有针对性地加强现有人员的培训[11]，同时可通过吸引高校应届毕业生逐步实现以单位自主培养(培训)为主、高等院校引进为辅的人才队伍建设途径和方式：一是通过双向自愿选择强化队伍的稳定性和职业认同感；一是结合理论与实践提高业务素质和能力，以建立一支能力胜任、素质过硬、认同感强、理念统一的高素质人才队伍，并深入探索、研究和分析该模式的实际运作效果，发掘该模式的潜在优势。

中山市三乡镇社区卫生服务中心社区公共卫生专业服务队的实践表明，在基层社区卫生服务机构建立和实行公共卫生服务专职队伍有力地结合了目前我国发展社区卫生服务所面临的实际情况，完全符合国内社区卫生服务发展的主要趋势和方向，具备较强的可操作性，优势明显，能够最大限度地体现公共卫生公益性，因此应积极推动其深入探索和实践，并对其运行效果做深入细致地全面分析和总结，促进我国社区卫生服务的快速发展和居民健康水平的提高。

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(本文编辑：崔沙沙)

SWOT Analysis of the Establishment of the Professional Team Mode of Public Health Service in Community Health Service Settings

HUANGXiang,YANGHua-jie,LAIXiu-juan,etal.

SchoolofPublicHealth,GuangzhouMedicalUniversity,Guangzhou510182,China

Objective To investigate the advantages,disadvantages,opportunities and challenges in the establishment of professional team mode of public health service in community health service settings.Methods Using SWOT analysis method,we made an in-depth analysis of the feasibility and dilemmas in the establishment and implementation of professional team of national public health service program in community health service settings from the theoretical perspective.And we made a further illustration based on the practical experience of Sanxiang Town Community Health Service Center in Zhongsan City from January 2010 to December 2013.Results The professional team mode of public health service in Sanxiang Town Community Health Service Center can well coordinate the current resources.When the qualified human resources of public health are inadequate,it could make the best use of available human resources,thus saving the operating cost.The mode has facilitated the balanced development of basic medicine and basic public health service,bettered the overall image of community and enriched and innovated the structure and connotation of national basic public health service.However,great difference still exists between the mode and current prevalent modes,which brings great roadblock in the exploration and practice of the mode.Therefore,we should seize the opportunity provided by the vigorous promotion of community health service in China and actively explore and diversify the mode of national basic public health service,in order to boost the benign development of basic medical care and basic public health service.Conclusion The establishment of community health service settings and the implementation of professional team of public health service will accord with the needs of community health service in China in a period of time.The mode is operable and serves the public welfare.

Community health services;Public health;Professional team mode;SWOT analysis

广东省医学科研基金(B2013092)；广东省高等学校优秀青年教师培养计划项目(Yq2013138)；中华医学会医学教育研究项目(2012-QK-2)；广东省研究生教育创新计划项目(2013JGXM-MS27)；中山市医学科研基金(2013A020303)

510182 广东省广州市，广州医科大学公共卫生学院(黄翔，赖秀娟，欧伟麟，周志衡，王家骥)；中山市三乡镇社区卫生服务中心(黄翔，赖秀娟，余雪强，朱敏渊，赵伟平，梁家斌)；华中科技大学同济医学院附属梨园医院，华中科技大学同济医学院公共卫生学院(杨华杰)

周志衡，510182 广东省广州市，广州医科大学公共卫生学院；E-mail:zhihengz@163.com

王家骥，510182 广东省广州市，广州医科大学公共卫生学院；E-mail:gy_wangjiaji@163.com

R 197

A

10.3969/j.issn.1007-9572.2015.25.004

2015-04-17；

2015-06-20)