我国林业非政府组织存在的问题及对策研究

陈 钦，严泽琳，白斯琴，王团真,郑梦妮

（1.国家林业局 杉木工程技术研究中心，福州 350002；2.福建农林大学 经济学院，福州 350002；3.福建农林大学 管理学院，福州 350002）

理论研究

我国林业非政府组织存在的问题及对策研究

陈 钦1，2，严泽琳3，白斯琴3，王团真2,郑梦妮2

（1.国家林业局 杉木工程技术研究中心，福州 350002；2.福建农林大学 经济学院，福州 350002；3.福建农林大学 管理学院，福州 350002）

非政府组织在社会经济发展中发挥重要作用。通过分析我国林业非政府组织状况，发现存在的问题，提出了加强法制建设，放宽规制；立足于服务会员，合理定位；加强林业非政府组织自律机制建设；强化人才建设，充分利用志愿者资源等措施，为我国林业非政府组织发展决策提供参考。

林业；非政府组织；管理对策

非政府组织是舶来语，全称是non-government organizations，简称NGO。非政府组织的历史渊源久远，如果宽泛地解释非政府组织，有的学者甚至认为最早的非政府组织可以追溯到中世纪的罗马天主教会。而现代意义上的非政府组织在19世纪初期才出现，例如1839年成立的反奴协会，1852年成立的国际印刷联盟，1855年成立的世界青年基督教社团联盟。非政府组织在19世纪发展比较缓慢，20世纪发展较快。在20世纪80年代，随着“全球结社革命”的兴起，非政府组织作为在政府和市场之外的第三部门，不仅逐步确立了自己相对独立的地位，而且在数量上、活动范围与领域上、社会影响力上越发表现出急剧扩张之势。根据《国际组织年鉴》统计，国际非政府组织数量在过去10年中增长了4倍。非政府组织数量的增长与其对国际的影响是呈正比的，目前非政府组织积极活跃在联合国、世界银行、OECD和WTO中。

现阶段，非政府组织规模逐渐壮大，经济、社会功能逐渐增加，并通过与政府合作互补的模式成为了政府与社会、与市场间联系的纽带。同时美国学者普特南经过对非政府组织的研究，也表明了非政府组织的存在与运作有利于经济的增长。基于林业部门与非政府组织间合作不够深入，急需研究非政府组织如何在林业的可持续发展中发挥作用，以此推进林业经济发展。

1 我国林业非政府组织发展状况

1917年我国首个林业非政府组织中国林学会（中华森林会）成立。改革开放后，伴随经济的发展与民主、法制的完善，中国林业经济学会、中国林业产业联合会、中国林业教育学会、中国绿化基金会等其它林业非政府组织也应运而生，分布在林业的各个领域，并与各级政府林业主管部门配合，在我国林业工作的各个领域展开卓有成效的工作。

以中国林学会为例：1917年由凌道扬、陈嵘等林业教育界先辈发起倡导，本着“集合同志，共谋中国森林学术及事业之发达”的宗旨，成立了中华森林会，随后更名为中华林学会，即现在的中国林学会的前身。新中国成立后，老一辈的林业专家陈嵘、沈鹏飞等更积极倡导恢复林学会的活动，使中国林学会于1951年2月恢复成立，同时推举第一任林业部部长梁希为重建的中国林学会首任理事长。1978年起，改革开放的政策为林学会的工作增添了新的活力，使学会各项工作蓬勃发展，组织走向正规化。全国会员代表大会是中国林学会最高权力机构，在闭会期间，由理事会作为领导机构，而理事会休会期间，则是常务理事会行使理事会职责，其中日常具体工作由中国林学会秘书处主持。随着中国林学会不断发展壮大，目前其已拥有近9万名个人会员，34个二级分会，在全国31个省区市设有省级林学会，成为了中国林业建设、科教兴林的中坚力量之一。建国以来，中国林学会作为科普性、学术性以及公益性的社会团体，一方面通过促进林业科技人才培养、推广林业技术、发挥好党政机关与市场的桥梁作用，使林业技术与经济紧密结合，推动我国林业持续、健康、快速的发展；另一方面中国林学会不仅加强与国际学术组织的交流合作，与日本、英国、澳大利亚等国的林学会以及林业非政府组织进行多方面的合作交流，活跃学术思想，而且充分利用其非政府特性，与台湾中华林学会开展民间交流活动，发展、加深两岸林业工作者的友谊[1]。

2 我国林业非政府组织存在的问题

与美国、加拿大等发达国家的林业非政府组织相比，我国林业非政府组织还不够成熟，在发展过程中存在以下问题。

2.1 对政府依附性强

林业非政府组织的领导主要由政府主管部门安排，林业非政府组织收入主要来自挂靠单位的拨款和补贴，导致林业非政府组织依附性强。一方面，我国林业非政府组织是由相应的政府林业部门主管，由行政划拨经费，在主从关系上，其隶属于政府管辖；另一方面，在人事配置上，并非采取国外林业非政府组织由会员选举产生领导的模式，而是由政府主管部门委派，使林业非政府组织成为吸收政府人员冗余的地方。由以上两方面看，我国林业非政府组织与政府之间的联系千丝万缕。而发达国家林业非政府组织的主要收入来源为会员入会费、常年会费、经营与服务收入、会员捐款、民间委托收益以及其他收入[2]。

2.2 定位不明确

非政府组织作为政府与市场联系的桥梁，为二者提供咨询与帮助，需要具备专业化的服务能力。目前中国大多数林业非政府组织的主要活动依然属于传统范畴—学术研究、办好书刊、做好政府政策宣传与科普宣传等，出现同质化现象、任务定位不明确，对会员实质性的帮助较少。发达国家林业非政府组织的任务是与政府部门沟通协调做咨询，同时为会员提供各种服务，大多数能够在林业经营上为会员提供实质性帮助[3]。

2.3 与会员的关系没有理顺

林业非政府组织作为会员之家，应该是一个为会员提供优质服务的平台。但是，我国有的林业非政府组织对其会员的需求不够了解，同时又缺乏有效的沟通模式，进而对会员缺少吸引力，无法形成凝聚力，更无法提高组织自身的服务水平。

2.4 质量参差不齐

虽然我国林业非政府组织在数量上达到了一定的规模，但是各个组织在质量上存在一定的差异。有的林业非政府组织制度相对规范，运行相对合理；有的林业非政府组织则属于低水平重复建设，无法提供高质量的咨询服务平台。

2.5 资金缺乏

我国林业非政府组织作为公益性法人社会团体，不仅资金来源形式较为单一，而且其经营收入比例、企业捐赠收入比例和社会募捐比例都偏低[4]。目前，资金缺乏已经成为制约我国林业非政府组织发展的一个重要因素。其中隶属于政府林业主管部门的林业非政府组织，其经费虽然可以由行政划拨，但是近几年来政府开始削减划拨比例，尽管这类林业非政府组织积极应对变化，依然无法满足资金需求；一部分林业非政府组织具有行业管理性质，例如林产工业协会，与市场紧密联系，主要通过经营取得收入，但是依然无法满足活动资金的需求；还有一部分林业非政府组织因没有经费基本不开展活动。

2.6 对市场经济运作规律把握不够

在经济全球化的形势下，我国林业非政府组织没有适应好市场的运作规律，无法从过去的“等、靠、要”的计划经济思维中突破，使得林业非政府组织的市场运作效率不高，经营收入比例较低，生存能力较差。

2.7 人才缺乏

林业非政府组织是一个专业化的服务平台，无论是给政府作咨询，还是给会员、林农提供帮助，都需要专业化服务。是否能提供高质量的专业化服务，人才是关键。以往一般的林业非政府组织工作人员素质不高，组织能力相对薄弱，导致组织运行效率不高。近些年来，这类情况已经逐步改善，但是由于社会待遇、收入水平与生活生存等因素的影响，难以引进优质人才，专业化队伍的构建尚需时间。

2.8 缺乏自治性

林业非政府组织自身缺乏有效的自治，理事会和监事会无法充分发挥监管作用。其一，在林业非政府组织中理事的数量过多，造成决策延迟，甚至出现理事不“理事”，监事不“监事”的现象。其二，组织中理事多为在职官员或者专家担任，基于其自身事务繁忙，无法抽出足够时间处理林业非政府组织的工作。基于以上两点，要实现良好的自治还存在一定的难度。

2.9 尚未建立农户与政府的桥梁

林业非政府组织主要任务之一是建立农户与政府的桥梁，使政府更加了解农户的生产经营情况，并通过政策反馈给农户，而农户能够知道政府积极为民办实事，并通过满意度反馈到政府。我国传统的林业非政府组织主要从事学术研讨和刊物发行，而农户往往很难理解这些深奥费神的文章。

3 对策

3.1 加强法制建设，放宽规制

市场经济发达的美国与加拿大对如何管理非政府组织有健全、完善的法律、法规和制度。相比而言，我国仍处在社会主义市场经济初级阶段，有关林业非政府组织的法律、法规和章程尚不健全，多侧重于行政机关如何对非政府组织进行监管规制，而忽视了对其独立地位的认可和合法权益的保障。因此，必须建立和健全这方面的法规、制度[5]。

目前我国与非政府组织相关的法规主要是由国务院颁布的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》等，均属于行政法规，其中在宪法和条例之间缺少一个法律层次的立法，并且现行条例也存在许多不足，与发达国家相比有较大的差距。总的来说，非政府组织受到的限制还过于严厉，不仅有业务主管单位和登记管理机关的双重管理，而且还有同业竞争和跨地域的限制。

虽然林业非政府组织以“推进社会公益”作为宗旨，但是无规矩不成方圆，无法保证所有人都按照相同的价值取向前行。故没有强有力的法制保障，缺乏立法，就无法保障林业公益活动的有序开展。随着社会不断进步，信息流通速度更快，林业非政府组织的活动范围也在不断扩大，为了使大众享有更优质的服务，必须加快完善法律制度，建议在以下两个方面做出调整：第一，放宽我国林业非政府组织成立的条件限制，同时简化申报程序，剔除非必要的流程，营造良好的外部发展环境。例如对于非法人形式的林业非政府组织只需通过法定程序进行备案登记即可。第二，完善税收优惠制度，制定专门针对林业非政府组织的税收优惠政策，做好其相关优惠资格的审核工作，保障税收优惠政策公平公正地落实。

3.2 引入评估制度，完善管理机制

每年年底，美国与加拿大的林业非政府组织会进行一场关于当年各项工作情况的综合测评，而该测评由会员和社会志愿者组成测评小组进行。我国可以借鉴美国与加拿大的评估形式，通过间接的社会监管来完善林业非政府组织的管理机制。例如建立事后评估机制，组建一个相对独立的评估机构，通过采用定量与定性指标对林业非政府组织的绩效、组织效率、综合能力进行测评。

3.3 立足于会员，提供优质服务

美国林学会和加拿大林业职业协会为其会员提供较多的就业机会，塑造良好的就业环境，使组织运行得当。正因为两国的林业非政府组织与会员保持了有效的良性沟通，为会员提供优质的服务，才使得组织自身能够发展壮大，形成组织与会员间的良性循环。因此。我国林业非政府组织需要立足于服务会员，依据会员需求寻找发展空间，强化组织建设，提高服务水准。一方面建立合理的沟通平台，强化会员与会员、会员与组织之间的联系，形成组织凝聚力；另一方面通过互联网整合会员需求信息，有针对性地组织业务技能培训，提升业务服务质量。

3.4 转变观念，提高认识

其一，随着社会经济的发展，我国政府对林业非政府组织的认识由怀疑转向支持，对其管理理念也应从监管转变为规范服务。在适应社会主义市场经济建设的过程中，政府要通过宏观调控把握大局，逐渐将人事任免、管控等权力还给林业非政府组织，给予组织一定的自理空间。

其二，由于过去我国对公益事业发展的文化理念认识不深，现在更应该通过政府积极提倡志愿者精神和公益精神，合理引导公众参与林业非政府组织的活动，提升林业非政府组织的社会认同感、支持度，促进精神文明建设。与此同时又能推广社会教育，科普林业知识，强化社会广大公众对林业非政府组织的正确认识，创造有利于林业非政府组织发展的环境。

其三，林业非政府组织在新形势下更需要适应时代的变化，积极成为政府与市场联系的纽带，以其民间性、非营利性和公益性的特质来充当着社会解压阀和缓冲带，积极协助政府林业工作，规范林业市场竞争机制，维护公众利益均等化，努力实现组织自身价值，成为独立于政府的第三方机构。

其四，减少政府对林业的直接干预，一些政府林业管理职能交给林业非政府组织负责。

3.5 要逐步摆脱对政府部门的经济依赖，争取经济上的独立

虽然我国政府对林业非政府组织逐渐放权，但是二者之间的联系依然紧密，其中经济上的不独立严重制约了林业非政府组织自主发挥作用。而林业非政府组织因其非盈利性，被误解为不应该进行经营活动，即若进行经营活动就违背了非政府组织的性质。但是事实恰恰相反，非盈利性不等同于不可以进行经营活动，只是从事经营性活动的利润不能在创立人、董事、会员和员工之间进行分配。

近年来，国外非政府组织资金来源中经营性的收入比例开始增大，已经成为其资金来源的主要途径。要保障林业非政府组织的活力，满足组织开展活动的资金需求，就应该拓宽资金的来源渠道，除了争取财政拨款，还应该提高各方的捐赠力度，并且进入经济市场，适应经济发展规律，提高经营收入的比例。这一方面需要政府对林业非政府组织的经营活动放宽限制，使组织有更多的经营机会；另一方面通过社会舆论、政府部门以及组织内控等多种形式进行监管，保障组织资金专款专用。

3.6 要解除林业非政府组织的行政隶属关系，实现其社会化

其一，以往我国林业非政府组织一般是从政府中分离出的一个隶属部门，人员以及经费依附于政府，行政色彩浓烈，缺乏独立性。要使我国林业非政府组织独立有序地发展，就需要成立独立的法人实体，在人、财、物上与政府完全脱钩，做到政事分开。一方面政府给予林业非政府组织一定的自主空间；另一方面，林业非政府组织依据中国特色社会主义市场经济的规律，实现组织的市场经济性、社会性、公益性以及服务性。

其二，在体制转换时期，针对我国具有自治模式的林业非政府组织数量不多，而且成立时间短，也没有完善的组织建设等问题，政府应该通过让渡中介性事务给该类组织、提供更多的公平的林业服务资讯，向社会大众进行宣传，促使该类组织发展走向常规化、社会化。

3.7 加强林业非政府组织自律机制建设，提升对外适应力

美国、加拿大林业非政府组织与政府的关系十分清晰明了，它们不依附于政府部门，不通过政治权利进行运作，最终形成了一套高自律的运行机制[6]。

由于我国林业非政府组织在社会经济发展中的作用越来越重要，故应该更加注重组织的廉洁公正，加强组织自律建设，提升对外适应力。这需要林业非政府组织通过内外两方面进行自我制约与管理。在内在方面，林业非政府组织应该建立完善组织自律机制与各项规章制度，使工作人员有章可循，按章办事，并且规范内部成员工作划分，提高组织办事效率，防止“踢皮球”现象的出现；在外部方面，林业非政府组织应该公开工作实施流程，实现透明化，建立反馈机制，从外部完善组织自治能力。最后，林业非政府组织的自律依旧体现在工作人员的洁身自好上，自律的建设离不开个人的职业道德操守，要进行道德思想教育，严以律己，抵制不良风气。

3.8 强化人才建设，充分利用志愿者资源

作为非盈利性组织，林业非政府组织无法通过高待遇吸引留住人才。其一，要求其围绕社会焦点，以新颖精致的活动、独特的研究项目来吸引高素质志愿者参与组织的活动；其二，要求林业非政府组织把握机会，组织好交流活动，抓住志愿者求知求实的心理，实现人才与组织之间的良好互动关系，留住高质量人才[7]。

对于林业非政府组织从业人员，需要通过建设学习型组织，通过系统的教育培训不断提升员工知识技能，逐步实现从业人员持证上岗和资格考核认证制度，提升整体素质，提高组织专业化服务能力。除此之外，政府还可以制定相关的政策，鼓励有实践经验的科研人员积极参与林业非政府组织工作，使林业非政府组织充分利用人才资源，建立科技素质高、市场意识强、专业知识广、信息渠道宽、公关能力强的组织团队。

[1]刘俊月,邓集文.现阶段我国非政府组织发展中存在的问题及对策[J].中共长春市委党校学报,2005(3):52-54.

[2]Neeraj Kumar Negi.建立林业部和非政府组织间的信任——印度参与式森林经营的政策和实践，林业与社会，2000（5）：14-15.

[3]冯彩云,刘欣.美国和加拿大的林业非政府组织建设[J].世界林业研究,2007(5):53-56.

[4]李岩泉.中国最大的林业非政府组织——中国林学会[J].林业科学,1999(2):135-137.

[5]官秀玲.积极探索林业NGO的改革和发展[J].绿色中国,2004 (12):21-23.

[6]李怒云编译.美国林业NGO在林业管理中的作用[J].林业资源管理，2006（4）：102-104

[7]官秀玲,王仲成,赵萱.中国林业NGO对外交流面临的机遇和挑战[J].林业经济，2008（8）：29-31

［责任编辑：郑德胜］

Research on the Countermeasures and the Existing Problems of Forestry Non-governmental Organizations in Our Country

CHENQin1,2,YANZe-lin3,BAI Si-qin3,WANGTuan-zhen2,ZHENGMeng-ni2
(1.State Forestry Administration Engineering Research Center of Chinese Fir,Fuzhou Fujian 350002, China;2.Economics College ofFujian Agriculture and ForestryUniversity,Fuzhou Fujian 350002,China;3. Management College ofFujian Agriculture and ForestryUniversity,Fujian Fuzhou 350002,China)

The non-government organizations have played an important role in the development of economy. This paper aims at recognizing some existing problems by analyzing various aspects of the Chinese forestry NGO.And at last to submit the following recommendations:to strengthen the legal construction and adopt more liberal policies;to serve our members and to be reasonably positioned;to enhance the construction of the self-discipline mechanism of the forestry NGO;to reinforce the personnel development and make full use of volunteer resources.These measures provide reference for the development policy of the Chinese forestry.

forestry;non-governmental organizations;management measures

F326.20

A

1673-5919（2015）05-0007-04

10.13691/j.cnki.cn23-1539/f.2015.05.002

2015-09-03

福建省林业厅科研项目（851310303）

陈钦（1968-），男，福建永泰人，教授，博士生导师，博士后，从事林业经济管理方面研究。