我国湿地保护管理制度建设问题的研究

王仁春，郑德胜，黄 清

（1.黑龙江省湿地管理中心，哈尔滨 150036；2.东北林业大学，哈尔滨 150040）

湿地保护

我国湿地保护管理制度建设问题的研究

王仁春1，郑德胜2，黄 清2

（1.黑龙江省湿地管理中心，哈尔滨 150036；2.东北林业大学，哈尔滨 150040）

党中央国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》作为推进我国生态文明建设的纲领性文件，突出强调用制度保护生态环境，加快建立系统完整的生态文明制度体系。湿地保护管理是生态文明建设的重要内容和组成部分，制度建设是开展湿地保护管理的重要表征，也是湿地保护管理规范、有序、高效进行的基本保证。完善湿地保护管理制度建设的基本要求包括：树立法治观念，坚持底线思考，进行系统设计，倡导创新探索等，其重要任务包括：树立长期作战的思想，改革创新管理体制，强化规划管理，完善联动机制，实现保护与利用协调统一等。

湿地保护；制度建设；系统设计

今年以来，中央连续出台一系列政策和文件强调生态文明建设，其中对湿地保护和管理也更加重视，多次提到这个问题，充分体现加强湿地保护管理的重要性和紧迫性，湿地问题已成为生态建设、环境保护的重要内容[1]。

中共中央、国务院今年五月份颁布的《关于加快推进生态文明建设的意见》，作为当前和今后一个时期推动我国生态文明建设的纲领性文件，突出把健全制度体系作为重点，强调制度建设在推进生态文明建设中的基础地位，对实施用制度保护与管理湿地提出了明确的要求、紧迫的任务和遵循的原则，也为探索建立中国特色湿地保护管理新模式指出了方向[2]。

1 我国湿地保护管理制度建设的重要性

1.1 制度建设是开展湿地保护管理的重要表征

1.1.1 当前，我国湿地保护面临的压力较大，存在的问题不可低估

据统计，我国现有湿地面积5 360万hm2，占全部国土面积的5.58%。有46处湿地被列入国际重要湿地，570多个湿地自然保护区和900多个湿地公园，共有2 340万hm2湿地得到基本保护。

湿地是珍贵的自然资源，被称为“地球之肾”，对于维护生态平衡具有不可替代的综合功能。对于湿地的保护与管理，近年来我们做了不少工作，诸如湿地立法、湿地保护体系建设、退耕还湿等等，但当前湿地保护面临的困难和存在的问题还很突出。

湿地破坏到目前为止还难以遏制，据长期研究和统计，近半个世纪来我国湿地面积损失率达21.6%。在湿地面积减少的同时，由于人为干扰，湿地长期以来遭到破坏，使生物多样性减少、生态功能下降、污染加剧的形势变得十分严峻。很多湿地原始景色已不再具备旅游价值。

另外，诸如管理体制机制不顺畅，多头管理，各自为政、各行其是，不统一、不协调，加之长期以来湿地保护管理能力薄弱，资金投入严重不足，基础设施建设滞后，科技支撑体系缺失，产业发展落后等等，问题相互交织和叠加在一起，使得原本就脆弱的湿地越发困难、举步维艰，现状不容乐观。

1.1.2 制度建设薄弱导致湿地目前状况的主要原因之一

生态环境滞后于社会经济发展的状况固然与自然原因及发展阶段有关，但更与法治和体制机制等制度因素息息相关。一是制度缺失，二是制度贯彻执行不力。我国生态环境保护已走过几十年的历程，但生态环境总体恶化的趋势仍未得到有效遏制。虽然我们也制订和出台了许多保护生态环境的法律制度，但这些制度安排的作用并没有充分发挥出来，唯GDP论英雄、漠视生态环境、有法不依、执法不严、甚至无法可依的现象比较突出。导致今天的局面，教训是惨重和深刻的。

必须把制度建设作为推进湿地保护管理的重中之重，着力破解制约湿地保护管理的体制机制障碍，形成激励与约束并存的湿地治理长效机制。

1.2 制度是湿地保护管理规范、有序、高效运行的基本保证

1.2.1 完善的生态文明制度体系，是人与自然和谐发展的基础

制度进步是生态文明水平提高的重要标志，也是突破生态文明建设各种障碍和困难的有效手段。湿地保护管理与经济社会发展和人民生活密切相关，不仅可以很好地支撑生态文明建设的需要，而且通过合理的保护与利用相结合，特别是与富有智慧、有市场化前景的经营模式相结合，力求保护与利用辩证统一，生态与民生协调推进，对于更好地发挥湿地多种功能，促进绿色化发展具有重要意义。

完善的湿地保护管理制度体系，一方面应包括管理者的决策和责任制度，如综合评价、目标体系、考核办法、奖惩机制、责任追究等，另一方面还应包括针对当事人的执行和管理制度，如湿地管理制度、有偿使用、赔偿补偿、市场交易、执法监管、生态红线等。显然，制度的基本保证作用对湿地保护管理是一刻不能缺少的。

1.2.2 保护管理好湿地，必须从建立和健全管理制度入手

实现中央提出的到2020年全国湿地面积不低于8亿亩的目标，就要在科学评估湿地系统的生态承载能力和对湿地保护管理能力的前提下，适度有序地合理利用湿地资源，使其面积不减少，功能不减退，为此，首先必须从制度建设入手。

制度是人们行为的准则和规范，没有规矩不成方圆。生态文明建设是理念、制度和行为的统一，它通过尊重自然、顺应自然、保护自然的科学理念指导制度设计，再通过制度规范和引导人们的行动，制度是依据，实施是保障，从而构成一个完整的统一体[3]。用制度保障生态文明建设应该说，是大势所趋，也是必然所归。

加快建立系统完整的生态文明制度体系，并对生态文明建设的法制化、制度化进程做出周密部署，使制度的引导、规范作用更加突出。必须牢牢地把握这个根本关键。

2 我国湿地保护管理制度建设的基本要求

2.1 树立法制观念

法制化和制度化是湿地保护管理得以实现的制度轨道。长期以来湿地资源受到破坏，就是由于缺少自上而下、自下而上的法律和制度的规范和约束。用制度保障湿地保护管理，必须以法律法规为基础，全面推进依法治湿。湿地保护管理，既要树立自觉性，从生态管理理念的高度来认识，也要强化坚定性，从法制的角度来理解。对湿地保护管理的各个方面各个环节进行制度建设和规章的约束，本质上也是贯彻实施法律法规的延伸，同时也是履行自身管理职责的具体表现。

在实际工作过程中，要坚持法治思维，依据有关法律法规制定湿地保护管理制度，依据法治程序出台湿地保护管理制度，依据普法原则宣传解读湿地保护管理制度，依据法治精神贯彻执行湿地保护管理制度。

2.2 坚持底线思考

生态环境保护要树立底线思维，底线思维是以“底线”为规则和导向的一种思维方法，它要求对事物有整体性、长远性的把握，始终保持头脑清醒，自觉顺应客观规律，坚持问题导向，科学分析每个具体问题，寻求妥善解决的方法和路径。

坚持底线思维，设定并严守资源消耗上限，生态保护红线，环境质量底线，将各类开发活动严格限制在资源和生态环境承载能力之内，要制定负面清单，在红线划定的区域内严格管控，明确责任，明确奖惩，建立管控平台，实行数字化实时监控，最终实现划定的区域性质不改变，重要的生态功能区面积不减少，功能不下降。同时还应制定相应的管控办法，建立严格的指标考核体系，实施有效的监督和控制。

2.3 进行系统设计

湿地保护管理涉及问题方方面面，情况错综复杂，需要从观念、制度、技术、管理等多方面入手，提供系统化的解决方案，通过系统手段来综合推进，唯有整体考量才能驾驭全局，也唯有统筹协调才能协同推进。制度建设坚持系统思维，进行系统设计，这既是理顺复杂关联的必需，更是凝聚共识、形成合力的关键。

进行系统设计就是要从事前预防制度、行为管制制度、影响诱导制度、事后补救制度等方面健全湿地保护管理制度体系；以生态环境底线管控、自然资源资产产权和用途管制、自然资源资产负债表、自然资源资产离任审计、损害赔偿和责任追究、生态补偿等重大制度为抓手，用系统思维推进制度体系建设。也就是说，作为管理者，既要把握全局、坚持导向，又要通盘考虑、联动各方，科学规划，逐步推进，落实到位，体现系统管理的要求。

2.4 倡导创新探索

当前我国经济社会发展已经进入到全面发展的新时期，已经到了必须加快推进生态文明建设的阶段。生态文明建设是加快转变经济发展方式、实现绿色化发展的必然要求。为此，对湿地保护管理将提出更高的要求，在这里，墨守成规、“死守田园”、按部就班、浑浑噩噩肯定不行，要求我们必须积极探索、大胆实践。当前，如何把握好保护和利用的结合点，实现保护和利用的平衡，就是我们在制度创新方面面临的最大挑战。我们要研究新情况、解决新问题、总结新经验，进行新创新。比如如何建立起有效的市场激励制度，如何解决好各项民生问题，等等，都是需要探索解决的。从湿地保护管理的角度，提出改革任务的举措，提供体制机制保障，发挥制度的引导、规制、激励、约束等功能，规范各类开发和利用行为，如未来湿地利用标准的科学设定，产权制度的健全和完善、生态移民问题、湿地保护补偿机制的建立等都可能将是今后改革的内容。当然，建立和完善制度的过程是一个随着情况的变化而不断发展的过程，既要认识到制度建设的长期性，也要与时俱进，增强预见性和应对新变化的能力，重视借鉴和吸收国内外先进的管理理念和经验，强化制度贯彻落实的配套措施和力度，保证各项管理制度具有解决问题的实效性和针对性。

3 进一步夯实和提升湿地保护管理的对策

3.1 湿地修复及保护管理，必须树立长期作战的思想

湿地作为生态环境的重要组成部分，同样也具有破坏容易修复难，科学保护管理更难的特点。“急于求成”、“急功近利”、“好大喜功”是各项事业的大敌，也是湿地保护管理的大敌。我们这方面的经验教训不算少。湿地的保护和治理要经历一个长期的过程，一方面需要通过顶层设计构建一个比较完整、自上而下的制度体系；另一方面也需要通过自下而上的实践和创新积累经验，对各项制度不断完善和补充，从而建立起较为科学的治理模式。湿地治理贵在坚定不移、持之以恒，这是一个理论与实践相结合、不断提升的前进过程。

3.2 健全组织机构，完善管理机制

改革当前管理混乱、体制不顺、机构不健全，缺乏统筹协调、效率不高的状况，急需理顺关系，加强领导，按照“职责清晰、统筹协调、分工合作、守土有责”的思路，建立各级湿地保护管理机构，执行“谁主管谁负责”和“属地管理”原则，细化有关规定，进一步厘清关系、区分责任、在政策措施、力量投入、人员调配等方面加大刚性约束力度，把中央各项要求真正落实到具体的制度建设和管理上，防止重视程度层层减退的现象，实现湿地保护管理统一协调环环相扣，不落死角。

3.3 做好规划工作，强化过程管理

规划工作是非常重要的。规划（计划）是人们对未来行动的部署和安排，在湿地保护和管理中，它是起领先和主导作用的。“凡事预则立，不预则废”。要非常重视规划（计划）科学管理工作。从预测（决策）→制定规划→执行（实施）→监督检查→评估（价），形成全方位、成系统的规划（计划）管理制度，规范各项行为，不留管理盲区。

3.4 沟通协调，完善联动机制

建立健全湿地保护行动联盟，精干、内行、有效，增加增强科技力量的支撑，不能只是消极、被动地保护和管理，要引入现代手段和方法，依靠科技创新和技术进步，建立和完善湿地生态环境监测网络，实现监测的立体化、自动化和智能化，推进监测数据联网共享，开展湿地生态环境监测大数据分析，实现监测和监管有效联动。提高管理效率，要支持湿地基础设施投入和建设，比如道路修建、通讯和交通工具配置等，提高基层一线职工的业务素质和生活待遇，让他们有体面、有尊严的做好本职工作，建立健全湿地档案，加快实现从“被动管理”向依法治理”，从“着眼末端”向“着眼全程”的转变。

3.5 坚持保护优先，实现保护与利用完美结合

湿地保护管理，首先是保护，这点不能含糊，没有切实、严格的保护，就谈不到利用。即使是建立什么特色湿地公园，开发再绝美的利用项目等等都不能以影响和破坏湿地生态环境为代价，这是必须坚持的底线。

长期以来，我们过分片面追求经济效益，对湿地过度开发、超负荷利用，造成湿地功能的退化，面积减少，形势危急。其实如何合理利用湿地早已成为摆在我们面前的挑战和难题，只是我们解决的一直不理想，现在到了必须扭转局面的时候了。

当然，单一的保护，没有合理的利用也是不现实的，是不可持续的。保护和利用是辩证的统一，必须很好结合，相得益彰。我们身边也有许多亮点，比如通过建设湿地公园、湿地保护区、湿地景观景点等途径很好地发挥湿地的生态功能，既保护湿地原有的生态系统，又可以美化环境，还可以唤起人们保护湿地的意识[4]。另外，利用湿地适度发展养殖、种植业等也可以丰富市场供应、增加职工就业和收入，湿地生态旅游更是受到人们的广泛青睐，已收到良好的效果。

近年来，我国在改善生态、改善民生中取得了可喜成绩，为湿地保护与利用提供了有益的经验，通过加快建立健全生态补偿制度，科学指导湿地内产业的发展，积极探索解决生态经济社会协同发展的根本之策，大力开展宣传教育活动，提升全社会对湿地保护管理的重视和参与度，都有利于不断增强我们对湿地保护和管理的信心。

[1]郑震.制度建设是生态文明建设重中之重 [N].人民日报, 2015-06-08.

[2]中共中央、国务院.关于加快推进生态文明建设的意见[N].人民日报,2015-05-06(2).

[3]王毅.用制度保障生态文明建设[N].人民日报,2015-06-09.

[4]科技日报.我国国际重要湿地干扰退化高于全球平均水平[N].科技日报,2015-06-05.

［责任编辑：路 实］

Research on the Construction of Wetland Protection Management System in China

WANGRen-chun1,ZHENGDe-sheng2,HuangQing2
(1.Wetland Management Center ofHeilongjiangProvince,Harbin Heilongjiang150036,China; 2.Northeast ForestryUniversity,Harbin 150040,China)

The national bill issued by the central committee of the state council about accelerating the opinions of the construction of ecological civilization,as a programmatic document to push the construction of ecological civilization in our country,emphasizes protection of ecological environment within the system, we will accelerate the establishment of a complete system of ecological civilization system.Wetland protection management is an important content of construction of ecological civilization and part of the system construction is an important representation of wetland protection management,wetland protection and management standard,the basic guarantee for order and efficiency.To improve the wetland protection management system construction,the basic requirements include:establishing the rule of law concept, sticking to the bottom line thinking,system design,and advocating innovation exploration,etc.,Its main tasks include:toestablish the idea oflong-termoperation and innovation management system,strengthening the management of planning and improve the linkage mechanism to realize the harmonious and unified protection and utilization.

wetland protection;systemconstruction;systemdesign

S759.93

A

1673-5919（2015）05-0023-04

10.13691/j.cnki.cn23-1539/f.2015.05.007

2015-07-23

王仁春（1962-），男，哈尔滨人，硕士，主任，高级会计师，从事财务管理、湿地保护与管理方面研究。

黄清（1944-），男，浙江温州人，教授，从事林业经济管理方面研究。