动物卫生行政法学理论讲义（六）

陈 彦，段 蕾，陈向武

（1. 青岛易邦生物工程有限公司，山东青岛 266114；2.青岛东方动物卫生法学研究咨询中心，山东青岛 266032）

动物卫生行政法学理论讲义（六）

陈 彦1，段 蕾1，陈向武2

（1. 青岛易邦生物工程有限公司，山东青岛 266114；2.青岛东方动物卫生法学研究咨询中心，山东青岛 266032）

教材讲义连载

编者按：党的十八大明确提出全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家，对法治建设作出了重大部署。动物卫生行政执法是兽医部门的一项重要职能，各级兽医部门历来重视动物卫生行政执法，执法工作也取得了一定的成效。但是，由于动物卫生执法工作起步较晚，加之大多动物卫生行政执法人员没有接受过系统的法律知识教育，动物卫生法学理论知识欠缺，与依法行政的要求相比还有一定的差距，迫切需要提高执法人员的法律素养。为此，本刊委托青岛东方动物卫生法学研究咨询中心编写了《动物卫生行政法学讲义》，供执法人员学习。

(续前)

动物卫生行政是我国行政的重要组成部分。动物卫生行政法学理论以动物卫生行政法律、行使动物卫生行政权力必须遵循的程序法、以及动物卫生行政执法内容为研究对象，是指导动物卫生行政执法的理论依据。本文就动物卫生行政处罚等内容与大家共同学习动物卫生行政法学理论知识。

8 动物卫生行政处罚法律制度

8.1 动物卫生行政处罚概述

8.1.1 动物卫生行政处罚的概念

动物卫生行政处罚是指依法享有行政处罚权的动物卫生行政主体，根据动物卫生行政法律规范的规定，依照法定程序，对违反动物卫生行政法律规范的单位或个人所实施的行政制裁。

行政处罚是一种行政制裁。动物卫生行政处罚是因行政相对人不履行法定义务或不正当地行使权利，动物卫生行政主体依法令其承担新的义务或使其权利受到相应损害的行政行为。

8.1.2 实施动物卫生行政处罚的条件

实施动物卫生行政处罚必须具备三个条件：一是必须违反了动物卫生行政法。动物卫生行政处罚是以违反动物卫生行政法律规范为前提，否则就不存在动物卫生行政处罚。二是必须由动物卫生行政主体处罚。动物卫生行政处罚必须由动物卫生行政主体，即兽医行政主管部门或动物卫生监督机构根据动物卫生行政法律规范进行裁决。动物卫生行政主体只能对其所管辖范围内的违法行为进行处罚。三是行政相对人必须明确。动物卫生行政处罚的对象是违反动物卫生行政法律规范所规定义务的行政相对人。这里所说的行政相对人是指违反动物卫生行政法的公民、法人或其他组织。

8.1.3 动物卫生行政处罚的特征

动物卫生行政处罚具有四个特征：一是双方法律地位不对等。动物卫生行政主体同行政相对人之间的法律地位是不对等的。行政主体在这种法律关系中是行使权力的一方，行政相对人是承受义务的一方。行政主体的权力，是由动物卫生行政法律规范所赋予的。它对违反动物卫生行政法的当事人所作的行政处罚，是基于人民和国家整体的利益而采取的。二是单方面的意思表示。动物卫生行政处罚是动物卫生行政主体单方面的意思表示。虽然行政主体依法对违法行政相对人进行处罚时，必须履行告知义务，但作出何种处罚无需征得行政相对人的同意，只要行政主体查明行政相对人的行为确实违反了动物卫生法律规范，就可依职权作出处罚决定。行政行为的单方面意思表示区别于民事行为的协商一致。三是说服教育与惩罚相结合。动物卫生行政法的执行，应通过广泛的宣传教育，使义务者在自觉自愿的基础上履行其义务。如果违反义务（如情节轻微），一般对其批评教育，只有在教育无效时，才予处罚。因此，动物卫生行政处罚以惩戒而不以实现义务为目的。一次处罚以后，即告结束。四是拥有自由裁量权。动物卫生行政处罚是动物卫生行政主体基于行政管理和监督执法权的单方意思表示，不能调解或协商。行政主体在行政处罚中，依法享有自由裁量权。包括处罚种类和幅度的确定，以及处罚的变更和撤销等方面的自由裁量权。

8.1.4 动物卫生行政处罚与行政强制、行政处分和刑罚的区别

8.1.4.1 动物卫生行政处罚与行政强制1动物卫生行政强制的具体内容，详见《中国动物检疫》2014年第3期90-92页，动物卫生行政执法中行政强制的应用（一）；《中国动物检疫》2014年第5期87-89页，动物卫生行政执法中行政强制的应用（二）；《中国动物检疫》2014年第8期89-91页，动物卫生行政执法中行政强制的应用（三）。的区别。一是实施的阶段不同。动物卫生行政处罚是在事后（违法行为发生后）实施；而动物卫生行政强制措施是在事前或事中实施。二是所针对对象的性质不同。动物卫生行政处罚是行政制裁的体现，以行政相对人的违法为前提；而动物卫生行政强制措施是非制裁性行为，既可以针对行政相对人的违法行为，也可以针对行政相对人的合法行为。这是二者的根本区别。三是法律效果不同。动物卫生行政处罚则是对行政相对人权利的最终剥夺,是最终行为；而动物卫生行政强制措施既可以是对行政相对人权利的一种临时限制,是中间行为，如对依法应当检疫而未经检疫的动物产品进行留验，也可能是对行政相对人权利的最终处理，如没收销毁不符合补检条件的动物产品。

8.1.4.2 动物卫生行政处罚与行政处分的区别。一是适用的对象不同。行政处分适用的对象是具有公务身份人员的一般违法失职行为，针对的是内部行为，以行政隶属关系为基础。例如：《动物防疫法》第六十九条至第七十二条规定的适用行政处分的情形等。动物卫生行政处罚适用的是行政相对人违反动物卫生行政法所规定之义务的行为，是外部行为，以行政管理关系为基础。例如违反动物卫生法律规范有关规定的行为等。二是实施的机关不同。行政处分由违法者所在单位或上级主管部门进行处理。动物卫生行政处罚则由动物卫生行政主体进行处理。三是适用的种类不同。行政处分的种类主要有警告、记过、记大过、降级、撤职、开除、降低岗位等级（仅针对事业单位工作人员）等。动物卫生行政处罚的种类则主要有警告、罚款、没收、吊销动物卫生许可证照、停产停业等。四是救济的途径不同。对行政处分不服的，只能申请复核或者申诉，不能通过行政复议和行政诉讼救济。对行政处罚不服的，行政相对人则可以通过申请行政复议和提起行政诉讼实施救济。

需要说明的是，在动物卫生行政处罚中，发现官方兽医或其他工作人员倒买动物检疫证明或检疫标志牟取利益的，因其与动物卫生行政主体有行政

隶属关系，是内部的行为，故应当给予行政处分，构成犯罪的依法移送司法机关追究刑事责任，但不能给予罚款等行政处罚。

8.1.4.3 动物卫生行政处罚与刑罚的区别。一是适用法律不同。动物卫生行政处罚的依据是动物卫生行政法律规范；刑罚的依据是刑法。二是作出决定的机关不同。动物卫生行政处罚是由动物卫生行政主体决定；刑罚则由人民法院判决。三是作出决定的程序不同。动物卫生行政处罚根据动物卫生法律规范和《行政处罚法》等有关规定作出；刑罚判决则根据刑法和刑事诉讼法的有关规定作出。四是制裁的种类不同。刑罚的种类由刑法规定，主要有五种主刑（管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑、死刑）和三种附加刑（罚金、剥夺政治权利、没收财产）；动物卫生行政处罚由动物卫生行政法律规范规定，种类较多（如，警告、罚款、没收违法所得和非法财物，吊销许可证照，等等）。

8.2 动物卫生行政处罚的原则

动物卫生行政处罚原则，是指由法律规定的实施动物卫生行政处罚时必须遵循的准则。它贯穿于动物卫生行政处罚的全过程，对实施动物卫生行政处罚的主体具有约束力，否则就要承担相应的法律责任。动物卫生行政处罚是行政处罚的重要组成部分，所以在实施动物卫生行政处罚时，必须要遵循《行政处罚法》规定的处罚原则。行政处罚的原则有以下几项：

8.2.1 处罚法定原则

处罚法定原则要求行政处罚必须有法定依据，主体、职权必须是法定的，且必须依照法定程序实施处罚。该原则是行政处罚最基本和最主要的原则，行政处罚中的其他基本原则都是这一原则派生出来的。该原则体现的最核心的含义是“法无明文规定不得处罚”。公民、法人或其他组织的行为，只有法律、行政法规、地方性法规或规章明确规定应予处罚、给予何种处罚时，才能受处罚；没有规定的，不受处罚。实施动物卫生行政处罚的主体是指兽医主管部门和经法律、法规授权的动物卫生监督机构，他们拥有法定的处罚主体资格，在行使处罚权时，必须遵守法定的职权范围和程序，不得越权和滥用权力。

8.2.2 公正公开原则

公正要求动物卫生行政主体实施行政处罚时做到客观、公平、合理，给予的处罚与当事人的违法行为应当是相应的，做到过罚相当，即违法行为的种类、程度与所应受的处罚种类、幅度相一致，不能畸轻畸重。为了使公正性的标准更具有可操作性、可监督性,应当根据当地普遍存在的违法行为的性质、情节及社会危害等实际情况, 在规章和规范性文件中将动物卫生行政处罚的适用条件、幅度、范围, 尽可能地细化、量化、具体化, 并进行公布,使之成为法定的处罚依据。

公开是指处罚公开，具体包括，处罚的依据公开，不能依据未公开的规定或内部文件实施处罚；处罚的程序要公开，如获取证据的渠道公开，检查公开，处罚决定公开；更重要的是，在行政处罚的实施过程中，要保障当事人的陈述、申辩以及听证的权利，同时动物卫生行政主体的处罚活动应接受行政相对人及社会的监督。

8.2.3 惩罚与教育相结合原则

惩罚与教育相结合原则，要求动物卫生行政主体在实施行政处罚的同时加强对受罚人的法制教育，使其知道自己行为的违法性和应受惩罚性，让其今后能自觉守法，这样才能达到处罚的真正目的。同时，教育与处罚相结合并不是让动物卫生行政主体以教代罚，毕竟教育与处罚具有不同的功能，对违法行为只教育不处罚会失去处罚应有的惩戒功能，也无法有效保障法律的实施。

8.2.4 过罚相当原则

《行政处罚法》第四条第二款规定：设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。这里规定的“与违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度相当”,

就是违法行为与处罚相适应的原则，是“过罚相当”原则在我国行政处罚中的具体体现。“过罚相当”原则要求, 既不能对轻微的违法行为给予较重的行政处罚；也不能对社会危害程度较大的违法行为给予较轻的行政处罚。

8.2.5 一事不再罚原则

《行政处罚法》第二十四条规定：对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。据该条规定，《行政处罚法》规定的一事不再罚是指，违法行为人实施的同一个违法行为，行政执法主体不得以同一事实和同一依据给予违法行为人两次以上的罚款处罚。这就是执法实践中通常所说的“一事不再罚原则”。《行政处罚法》确立这一原则的目的，是防止处罚机关滥用职权对行政相对人同一违法行为以同一事实理由处以两次以上罚款，以获得不当利益，同时也是为了保障处于被管理地位的行政相对人的合法权益不受侵犯。

8.2.6 保障当事人合法权益原则

动物卫生行政主体依法对动物卫生行政秩序进行管理，对违法的行为依法给予行政处罚，是保障国家的政治、经济及其他社会生活的有序进行的前提，也是保障公民、法人或其他组织的合法权益的条件。《行政处罚法》规定，公民、法人或其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述、申辩权以及特定处罚的听证权，对行政处罚不服的，有权申请行政复议或者提起行政诉讼。公民、法人或其他组织因动物卫生行政主体违法给予行政处罚受到损害的，有权依法提出赔偿要求。这些权利是行政相对人依法保障自己权益的合法武器，动物卫生行政主体若剥夺了行政相对人这些权利，就应当承担相应的法律后果。

[1]陈向前. 动物防疫行政法学[M]. 呼和浩特：远方出版社，1999.

S851.33

C

1005-944X（2015）06-0090-04

陈向武