论国家治理体系现代化的实现路径

俞大军　范晓丽

【摘要】国家治理体系现代化，就是一个不断克服问题，优化国家治理体系的过程。这既是我国治国理念的重大转折，也是中国特色社会主义的重大理论创新，其核心是提高国家、市场与社会的协同治理能力。为此，我国在优化国家治理体系的过程中，要正确处理好中央与地方、政府与市场、政府与社会的关系。

【关键词】全面深化改革时期 国家治理体系 协同治理

【中图分类号】D6           【文献标识码】A

实现国家治理体系和治理能力的现代化作为全面深化改革时期的总目标，相应地国家治理体系现代化也成为当下学术界研究的热点话题，这一方面反映了经济体制改革对社会发展所提出的要求，另一方面也是稳妥推进中国特色社会主义现代化建设事业的重大历史使命。

国家治理体系现代化基本概述

对治理内涵的理性分析。治理理论是在市场失灵和政府失灵的困境中兴起和产生的，它是指一套价值、政策和制度的系统，在这套系统中，一个社会通过政府、市场、社会和个人的互动来管理其经济、政治和社会事务，它是一个社会通过其自身组织来制定和实施决策，以达成相互理解、取得共识和采取行动。①治理的目的是在各种不同的制度关系中，运用权力去引导、规范和控制公民的各种活动，以最大程度地增进公共利益，着重强调多元化的、民主的、合作的管理模式。

把握治理的含义需要将其与“统治”进行一番比较，治理既包含一定的强制力，也包含一定的非强制力，而统治是指统治阶级运用国家政权对国家和社会的支配性控制。治理与统治的共同之处在于：二者都需要依靠政治权力和权威来进行，二者也都是以维持社会的正常秩序为最终的目的。二者的区别在于：首先，权力主体不同。统治的主体必定是政府，而治理的主体除了政府，还可以是市场、企业、社会组织和公民等准权力性组织。其次，权力向度不同。统治的权力运行方向总是自上而下进行的，是一种单一向度的权力。而治理的权力运行的方向则是平行的、互动的，是一种多元向度的权力。最后，权威的基础和性质不同。统治的权威主要来源于政府制定和实施的法规命令和政府政策，治理的权威主要来源于广大公民的认可和同意。

具体阐释现代国家治理体系的构成内容。国家治理体系属于国家生活中的宏观、顶层设计，有助于国家的政局稳定、经济繁荣、社会进步和文化发展。国家治理包括政府治理、社会治理、企业治理、基层和个人自治。传统国家治理主要是依靠政府的单一治理，而现代国家治理主要是要实现政府、市场、社会和个人的多元治理，不仅依靠政府的权威，还要依靠企业、民间组织等通过网络的协商和伙伴关系确立共同的目标等方式来实施对公共事务的共同管理。习近平指出：“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明以及党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”②

一个由政府、市场、社会和个人共同构成的国家治理格局，就是现代国家治理体系，它是一个有机的、协调的、动态的和整体的运行系统。就政府而言，它作为国家治理体系中唯一具有合法性的强制主体，能够为整个社会创建一个基本的制度环境，保证各项经济和社会政策的有效执行。就市场而言，市场经济体制是迄今为止最有效率的资源配置方式，政府的财政收入和社会的稳定也都依赖于市场经济的健康有序发展。就社会组织而言，现代公民社会蕴含着能够缓解市场失灵和政府失灵的第三种治理机制，能够在社会治理方面提供多样化的公共物品和服务，满足大众的各种需求。③就个人而言，随着公民主体意识和权利意识的不断加强，公民需要通过有效的政治参与渠道来表达自己的利益需求，从而实现对政府权力的制约和监督。

我国国家治理体系中存在的主要问题

市场机制作用未得到充分发挥。政府和市场都是国家治理体系中不可或缺的一个部分，绝不能顾此失彼，因此，我们要合理界定好政府与市场之间的边界，使它们各司其职，充分发挥各自应有的作用。市场存在着自发性、自利性和滞后性的缺点，如果单纯依靠市场机制来调节人与人、人与组织、人与社会之间的关系，将会不可避免地带来社会的混乱和不稳定。为此，要充分认识到政府应该做什么、能做什么和不能做什么，并适当的进行宏观调控，这恰恰是现代治国思想的智慧所在。然而，由于我国正处于社会转型时期，政府还留有一些计划经济体制留下的工作方式和观念，过多运用单一、简单的行政性手段对经济生活和市场微观主体进行干预，忽视了市场规律和市场机制本身的调节作用，这在一定程度上限制了市场经济的活力，降低了市场经济的效率，既不利于经济的持续健康发展，也使得政府治理的成本大大增加，甚至还会造成权力寻租现象，使得治理腐败现象严重、治理绩效低下。不仅如此，随着改革的进一步深入，政府正在不自觉地成为改革中利益博弈方，与企业争利，与民争利，从而使政府失去了中立者、利益协调者的应有角色，从“政治人”蜕变为“经济人”，破坏了政府的形象，严重弱化了政府的公信力水平。④

中央与地方的关系不合理。一是中央与地方具体职能划分不够明确、不科学。法律赋予中央政府与地方政府之间的职责权限划分过于原则、笼统、宽泛，不易于操作，这就不可避免地导致中央政府与地方政府之间职能履行的偏差与不足、进而发生相互推诿和争功避责的现象。二是中央政府与地方政府财权与事权的不匹配。中央政府在财政权力上处于绝对的主导地位，拥有主要税种的征收权、税法解释权和税收减免权，地方政府基本上处于服从和被支配的地位，只拥有一些很小的权力，但地方政府直接面对当地居民，承担着纷繁复杂的各种政府社会事务，有时还要完成中央或上级政府委托的一些公共事务，这无疑会加重地方政府的负担，影响地方政府的工作效率。三是监督机制的不健全。无论是中央政府监督地方政府，还是地方政府制约中央政府，都缺乏相应的法律依据，这不仅导致了中央政府的政令难以得到有效落实，出现了食品安全问题、矿难频发、教育乱收费等违法及违背中央政策的事情，同时也使得中央政府可以随意干预地方政府职能的履行，影响地方政府功能的正常发挥。⑤endprint

公民进行治理参与的渠道不畅通。随着我国经济的快速发展和自媒体时代的到来，我国公民的主体意识和权利意识不断得到增强，公民越来越注重和保护自身的合法权利和利益，也越来越觉得自己有权利，有能力去影响和参与政府的组成和政府政策的制定和实施。但几千年的封建专制统治的历史，使得专制和集权的思想挥之不去，同时也形成了政府的官本位思想，官统治民，民要无条件的服从官的心理，以致政府官员在制定政策的过程中没有重视广大群众的心声和诉求。而且在现有的政治体制下，公民政治参与的渠道相对狭窄，方式也较为单一，公民缺乏有序的政治参与渠道和方式，其政治参与的路径也往往通过人民代表代为行使各项政治权力，无疑具有很大的局限性。这些都直接导致了社会公众的利益诉求和表达渠道的不畅通，公众的正常、合法利益受到不合理的压制而无法得到充分的尊重和满足。如果利益需求得不到有效的解决，公众找不到化解利益冲突的有效途径，广大民众就会采取一些极端的方式来表达和实现自身的合法权利和利益，从而导致了社会群体性事件的频发，破坏了社会的稳定和正常秩序。

社会进行自治的能力有待提高。目前我国的治理模式基本属于强政府—弱社会的治理模式，在该模式下，政府起着绝对的主导作用，总是习惯于对社会采取自上而下的任务下达与政治动员的刚性工作方式，社会在政府面前是弱者，本来归社会管的归政府管，政府管得太多、太死，将社会组织视为社会治理的对象而不是合作的伙伴，忽略了它们在社会治理中的主体地位和主力作用。这不仅限制了社会力量的成长和进一步壮大，挤压了社会组织的成长与活动空间，还使得不断增长和复杂多变的社会需求得不到充分满足，增加了诱发社会矛盾和冲突的可能性。同时，广大民众认为社会事务的管理本来就是政府的事，与自己和社会组织无关，这就导致了公众和社会组织对各种社会事务的管理漠不关心，同时也对政府存在一种依赖心理，总觉得政府迟早都会进行处理的，持有一种观望的态度，进而形成一种有事找政府，出事怨政府的惯性思维，难以充分发挥社会组织的积极性、主动性和创造性。在这种环境和氛围下，社会的自治能力肯定无法得到提高，难以达到国家治理体系现代化对社会组织的要求。

促进国家治理体系现代化的基本措施

转变政府角色，形成政府主导、多元主体协同互动的治理格局。在社会治理的改革中，要坚持系统治理，在发挥政府主导作用的同时，也应重视市场和社会组织的力量，实现国家与社会的良性互动。政府应该通过多种方式将部分职能转移给市场和社会组织，使得政府、市场、社会组织和公民都能够基于不同的激励方式成为合作共治的多元主体，平等地拥有自己的角色定位，并且平等地参与到公共决策的制定和执行的过程中去，采取合作行动，缓解政府治理的压力，构建一个多元利益主体双向互动与合作共治网络体系。⑥随着公民社会的逐步完善、社会自治组织的慢慢兴起、网络状社会结构的初步形成，多元化社会已经基本显现，传统的政府单一管理模式正在逐步向多元主体共同参与的治理模式进行转变，政府不再是唯一的权力中心，其权力结构也不再是自上而下的等级权威体系，各种公共或私人机构只要其行使的权力得到公众的认可和同意，就可以成为准权力性组织，依法行使各自的职权，发挥其应有的作用。政府、市场和社会是维护社会稳定、保持社会秩序、整合社会资源、促进民主进程的三大主体，任何单一主体的偏废都不可能达到帕累托最优，政府、市场和社会组织只有寻求互利共赢与协作治理才能最终实现善治，实现公共利益的最大化。⑦

完善制度化分权，建构中央选择性集权体制。现代国家治理应该奠基于制度化的地方分权，而不应该奠基于非制度化的讨价还价和权力博弈，这样才能减少中央政府与地方政府各自行为的不确定性与随意性，也才能提高国家治理的稳定性和绩效性。中央政府作为国家主权的主要代表，代表着整个国家的整体性利益和全局性利益，应该有选择性的集中国防、对外交往、国家内外安全、宏观经济调控、税收等全局性、整体性权力，以维护国家的稳定和统一。地方政府作为地方局部利益的代表，享有在自身职责范围内自主处理地方事务的各项权力，比如制定与国家法律不相冲突的地方性法规和政策，负责地方的文化、卫生、教育、社会保障事业等社会职能，以促进当地社会的发展，满足当地居民各种不同的需求。因此，在中央选择性集权和地方分权体制下，必须以法律规范的形式，明确界定中央政府与地方政府之间的职责权限划分，并依照中央政府与地方政府的职权确定各自所应该承担的责任，同时，中央政府与地方政府的职责权限也都有法律保障和相应的财政基础，做到财权与事权的一致。彼此都不能随意干涉对方的职权领域，使得双方在其自身度的界限内具有不可侵犯的合法地位，同时又为对方发展提供自身的基础。⑧

充分发挥社会组织的作用。社会组织是构建国家治理格局的重要力量，在全面深化改革时期的政府治理中，社会组织可以起到替代和补充的作用，成为政府治理的有效减压阀。所谓替代作用就是指那些政府可以做，社会组织也可以做，但是由社会组织来做可以做得更好的领域，就可以放权交给社会组织来做，以减少政府的负担，可以集中时间和精力去处理其他一些重要的事;所谓补充作用就是对于政府而言，由于人力、物力和财力的有限性而做得不够好或者一直没有关注到的领域，就可以全权交给社会组织来做，以弥补政府的不足，进而满足广大民众各种各样的要求。⑨日益多元的社会利益关系和日益多变的社会结构，使得社会问题更加复杂多样，如果全部都留给政府处理，既不现实，也不科学，所以，政府要充分激发社会组织的活力，增强社会组织力量，这也是现代化国家治理不可或缺的内容。一方面，政府应该积极推动社会组织的成长和发展，在相关政策上给予一定的扶持和支持，比如加大对社会组织的资金投入，减免社会组织的各项税收等，以实现社会组织的独立性和自主性;另一方面，社会组织自身也应完善其内部管理体系，规范各项规章制度，加强人才队伍的建设，提高自治能力，实现自身的可谐持续发展。

建立政府与市场科学合理的关系。处理好政府与市场的关系，不仅是经济体制改革的核心问题，也是国家治理的重要问题，政府和市场在各自不同的领域发挥着不同的作用，并依据不同的轨道行事，从而可以把看得见的手和看不见的手有机结合起来。对政府来说，它必须在公共事务治理和运用公共资源的领域中发挥主导作用，增强宏观调控管理的能力，减少对市场微观事务的干预，并根据宪法和法律的轨道去行事。对于市场来说，它必须在配置资源的领域起决定作用，以实现资源的优化配置和生产要素在全国的自由流动，在遵守法律的基础上根据市场规律和市场机制的轨道去行事。当然，政府应关照市场，为市场立法，保持市场有良好的社会秩序，在宏观上控制市场，使市场实现供求的平衡，避免市场失败。市场会为政府生产一些由政府亲自来生产效率不高、而由市场来生产则会有效率的公共产品，市场也会给政府依法缴纳更多赋税，以增加政府的财政收入，为政府职能的履行提供重要的物质基础。⑩建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的重要基础，而科学的宏观调控，有效的政府治理，则是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求，二者相互促进，互为前提，共同推动国家的繁荣与进步。

（作者单位：江西中医药大学，宿迁学院）

【注释】

①UN： Governance indicators： A Users' Guide， www.Undp.org.

②习近平：“切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来”，《人民日报》，2014年1月5日。

③邵鹏：“国家治理模式演进与国家治理体系建构”，《学习与实践》，2014年第1期。

④丁志刚：“全面深化改革与现代化国家治理体系”，《江汉论坛》，2014年第4期。

⑤徐勇，高炳雄：《地方政府学》，北京：高等教育出版社，2013年，第147页。

⑥林琼：“包容性治理：生态公共治理变革新向度”，《江西社会科学》，2013年第13期。

⑦毛越华：“社会管理创新过程中：政府、市场与社会的协同治理”，《贵州社会科学》，2013年第3期。

⑧谢庆奎：《当代中国政府与政治》，北京：高等教育出版社，2010年，第197页。

⑨唐皇凤：“非政府组织：社会转型期政府治理的减压阀”，《观察与评析》，2010年第1期。

⑩胡宁生：“国家治理现代化：政府、市场和社会新型协同互动”，《南京社会科学》，2014第1期。

责编 / 韩露（实习）endprint