略论中国共产党党规党纪建设的成绩与不足

程同顺

【摘要】中国共产党非常重视党规党纪建设，已经取得了重大成就，初步建成了比较完备的体系，形成许多优良传统。但是从依法治国，推进党的治理能力现代化的角度来看，党规党纪建设还需要进行很多改革。今后党规党纪建设应该走法治化道路，体现更多的法治精神和专业色彩。

【关键词】党规党纪 党内法规 依法治党 专业化

【中图分类号】D2                         【文献标识码】A

所谓党规党纪建设，包括两方面的内容，一是指党规党纪的制度法规建设;二是指党规党纪的执行，尤其是对违反党规党纪行为的惩罚和制裁。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。中国共产党是中国的领导核心，在当前中国的建设事业以及未来的改革和发展中发挥着关键作用，因此，党内的党规党纪建设对于党和整个国家都具有非常重要的意义。

党规党纪建设方面的成绩和传统

中国共产党历来重视党规党纪建设，在党规党纪建设方面取得了不少成绩，形成了不少优良传统。简单说来，这些值得肯定的成绩和优良传统如下：

建立起了比较完备的党内法规体系。新中国成立以来，经过长期努力，党已经建立起了比较完备的党规党纪体系。除党内的根本大法《党章》外，还有《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部选拔任用条例》、《中国共产党党员权利保障条例》、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》、《中国共产党党内监督条例（试行）》、《中共中央关于加强和改革党的作风建设的决定》、《中国共产党农村基层组织工作条例》等一系列党内法规文件。据初步统计，关于党员、党的干部、党的组织制度、党的基层组织、党的纪律及纪律检查方面的党内法规文件，至少分别有3件、24件、4件、11件、18件和10件①。比较完备的党内法规体系，对党自身建设，对提高党的执政能力，以及促进党的治理能力现代化，提供了基本依据和保障。

建章立制与时俱进。根据不同发展时期的工作重点和出现的新情况新问题，不断制定新的党内法规，修订或废止那些与现实不适应的党内法规。如在改革开放之初，主要恢复了过去行之有效的党内法规，制定了整顿党内生活方面的法规，着重加强党内经济纪律的法规建设。1987年～1997年间，主要制定了发展党员、基层组织建设、党的领导干部选拔任用和党风廉政建设方面的法规建设。1997年以后，初步构建干部人事工作、领导干部廉洁从政行为和党内监督法规体系，2003年12月颁布了《中国共产党纪律处分条例》②。

长期坚持群众路线。群众路线是党密切联系群众的基本价值理念和根本工作方法，具有强大的党外监督和党风廉政功能，也是党规党纪建设方面的重要法宝。人民群众是端正党风、反腐倡廉的生力军，通过广大人民群众的监督与举报，我们就能及时发现和纠正党内的不正之风和惩处腐败。党风廉政建设是一项系统工程，除了发挥党员干部的主体作用之外，还必须依靠人民群众的积极支持与参与。党员干部腐败违纪的很多线索，最初都是由人民群众检举提供的。尤其是中央纪委监察部网站开通上线并公开接受网络举报后，受到人民群众的广泛关注，网络举报数量呈现明显上升之势。据统计，2013年9月2～21日间，中央纪委监察部举报网站统计的网络举报数量达15253件，日均超过760件③。

对重大违纪案件雷厉风行。党历来对违纪问题绝不手软，对重大违纪问题更是雷厉风行，尤其是十八大以来，针对各类腐败分子“老虎苍蝇一起打”，惩贪治腐力度前所未有。一批省部级以上领导干部因贪腐纷纷落马，一批发生在群众身边的违纪违法案件受到了严肃查办。并且有迹象表明，党对反腐败的决心和力度并不会因为取得的成绩而减弱。

党规党纪建设仍然存在的不足

尽管党在党规党纪建设上取得了很大的成绩，但是如果从依法治国、依法治党和推进治理能力和治理体系现代化的角度来看，党规党纪建设还有很大不足，存在很大改进空间。

党内法规体系散乱，重复交叉。党内法规建设虽然形成了较完备的体系，但是体系结构庞杂，缺乏宏观把握和科学分类，没有形成完整、周密的体系结构。各个制度文件内部结构糅杂，没有进行统一梳理。甚至党内法规中关于同一方面的事项，也缺乏统一的党内法规规定，而是散见于不同时间、不同形式、不同效力等级的党内法规文件之中，存在重复交叉、关系不清的现象。如关于党员、党的干部、党的组织制度、党的基层组织、党的纪律及党的纪律检查等方面的党内法规文件都有数件④。

有些规定之间不一致，互相冲突。党规党纪的有些具体规定之间前后不一致，互相冲突。以《党章》第二章《党的组织制度》为例，十七大上对于党章修改的重大内容之一，就是要明确党的各级代表大会的地位、充分发挥党的各级代表大会代表的作用，因此在第十一条规定：“党的各级代表大会代表实行任期制”。但是在紧接着的第十二条又规定：“党的中央和地方各级委员会在必要时召集代表会议，讨论和决定需要及时解决的重大问题。代表会议代表的名额和产生办法，由召集代表会议的委员会决定”。第十二条的规定明显与第十一条“党的各级代表大会代表实行任期制”的规定相矛盾。因为，既然党代表已经实行任期制了，当各级党委在讨论和决定需要及时解决的重大问题时直接召集党代表开会就可以了，怎么还需要选举党代表大会的代表呢？况且，党的各级代表大会代表的产生和选举已经在第十一条和第二十四条分别详细做出了规定，第十二条的规定显然有“如有需要就选举党代表”之嫌疑。

规定不具体，缺乏可操作性的程序性规定。党规党纪建设存在的另外一个明显的问题是规定过于抽象，缺乏明确具体的细节规定，尤其是没有重视相应的程序规范和要求。比如党内法规禁止权力过分集中到一把手，要求扩大党内民主，但是对如何防止权力过分集中到一把手身上、有效监督和制约一把手，相关措施却不够具体明确。虽然十七大上明确提出要推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制，但此后并没有具体的制度和程序规定，无法有效落实。党的决策制度，从议题设定、会议讨论、表决通过、发布实施到决策责任等一系列决策流程操作都缺乏具体规定，原则性规定多，操作性规定少。这都给党内一把手滥用权力、违纪腐败提供了大量制度空间。endprint

偏重于说教，约束力较弱。目前很多党规党纪的规范都过于空洞和抽象，在内容上偏重于说教，而在形式上则更像伦理道德规范而非法律规范，这一点直接导致了很多党规党纪规范缺乏操作性。同时，现行党规党纪的责任及其追究机制不是太过简略，就是付之阙如。这一点使得党规党纪在总体上有些疲软，较难对党员起到有效制约，影响了党规党法自身的实效⑤。这主要是由于党内法规本身没有完整的行为模式和行为后果相配套。法律规则一般由假设行为模式和法律后果三部分构成，党内法规有的仅设定了行为模式，规定不得干什么，应当干什么，而没有设立相应的行为后果;有的设立了行为后果，但是没有设立责任保障，使党内法规形同虚设。

规定不全面，经常疲于应付。由于缺乏宏观指导和规划，也导致现有的党规党纪尽管在内容上十分庞杂，但是内容并不全面，经常陷于制度供给不足的局面，出现头痛医头、脚痛医脚的现象。改革开放以来，党内各种不良现象和违纪行为经常发生、频繁出现，而且花样不断翻新。当某一类不良现象和违纪行为比较普遍，引起人民群众极大不满时，党就会适应形势和要求制定规范、下发文件加以制止和纠正，造成党内法规数量越来越多。但是当新问题出现或者问题变严重时，却仍然缺相应规定。

按依法治党的要求进行党规党纪建设

十八届四中全会提出了依法治国的目标和要求，那么党规党纪建设也应该走上法治化轨道，按照依法治党的要求进行党规党纪建设。从这个角度看，今后党规党纪建设应该从以下几个方面展开：

宏观上进行总体设计。首先，要像制定法律一样从宏观上总体设计党规党纪的总体框架，把党规党纪区分为互相支撑但又不重复交叉的几大板块。如除党章外，可以在总体上把党规党纪区分为程序和纪律两大部分，程序专门对工作和会议程序、决策方式等给出规范性规定;对纪律规定进行科学分类，如可以区分为政治纪律、工作纪律、组织纪律、廉政纪律和道德纪律等几个方面，并分别提出要求和规范。

其次，针对党规党纪庞杂散乱、交叉重复的现象，要重新梳理已有的党规党纪，对重复交叉精简合并，对已经不适用清理淘汰。可喜的是，党已经着手进行这项工作了。2013年8月，党就开始对1978年以来制定的党内法规和规范性文件进行清理，有300件被废止和宣布失效，467件继续有效，其中42件将做出修改⑥。2014年11月17日，中央进一步发布《中共中央关于再废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》。通过对新中国成立至2012年6月期间出台的23000多件中央文件进行全面筛查，共梳理出规范党组织工作、活动和党员行为的党内法规和规范性文件1178件。经过清理，废止322件，宣布失效369件，二者共占58.7%;继续有效的487件，其中42件需适时进行修改⑦。但是党内法规和规范性文件仍然高达487件，显然还是偏多，仍然有进一步清理合并的空间。

最后，对有重大遗漏的内容进行补充完善。党规党纪的制度规定在内容上不能有重大缺失，否则会总是陷于被动应付、疲于奔命状态。这一方面要从几大板块划分的角度补齐必要板块，从针对现象制定党规党纪转变为立足本质制定党内法规;另一方面对于人民群众普遍关心的问题要尽早做出明确规定，避免有些问题在党内无法规可依。

从专业性角度制定和修改党规党纪。党规党纪是党内的工作准则和党员行为规范，应该像党内法律一样严谨、严肃。因此，党规党纪等党内法规和规范性文件的制定和修改一定要充分尊重其专业性，要像国家立法一样体现法学与政治学专业素养。依法治党、从严治党，一定要体现法治精神。首先得从党内法规和规范性文件的制定和修改上做起，不能使党规党纪在制度规定上缺乏专业性，不能出现非法治党的规定或互相矛盾冲突的地方。今后在梳理和清理党内法规和规范性文件的同时，也要从政治学和法学专业的角度对仍然有效的法规文件的具体内容进行审查，修改与党章及党规党纪的基本精神相冲突的条款和语言文字，消除彼此冲突的规定与条款。

提高党内法规立法技术，强化程序性规定。针对党规党纪线条过粗，缺乏具体细节和程序的问题，应该从政治学和法学专业的角度提高党内法规立法技术，强化程序性规定。这一方面要改变党规党纪偏重道德说教，把道德要求与党内规范相混淆的做法，使党规党纪的规定准确具体，把党章的精神和对党员和干部的要求，转化为具体的行为规范，戒除过于抽象、原则和笼统的规定，使党规党纪便于实施，提高可操作性。

另一方面，要增加和细化党规党纪中程序性的规定，防止有人利用程序不完善获得制度内的程序性特权。如党章中规定的“党的各级党委向同级的代表大会负责并报告工作”，说明了各级党委与同级代表大会的关系，但是还应该规定：负责的具体方式是什么，在何种情况下要负什么责任，如果党的代表大会否决了同级党委的工作报告时应该怎么办等等。

强化党规党纪的约束力。党规党纪建设还要从根本上提高党规党纪的约束力，使其所确立的规范能够得到严格执行。党规党纪过软是目前党规党纪建设所面临的一个突出问题，这一问题的存在直接制约了党规党纪在党的自身治理方面的实效，也极大影响了其在整个社会治理过程中的效能。为此，必须有计划、有步骤地改变党规党纪过软的问题，强化党规党纪的约束机制。尤其是要强化和优化党规党纪的责任追究机制，使违反党规党纪的党员和党组织受到党规党纪的有效惩戒，树立党规党纪言出必行的形象，并借此提高党员和各级党组织遵守党规党纪的自觉性与主动性⑧。同时，党规党纪的制度规定必须要与国家法律保持协调和有效衔接，使严重违犯党纪党规、并且触犯国家法律的党员和干部在接受党规党纪惩罚的同时，也能够没有障碍地受到国家法律的惩罚。

继续发挥人民群众在党规党纪建设中的作用。群众路线是党长期坚持的优良传统，在党规党纪建设上应该继续发挥人民群众的积极作用。其一，党规党纪建设不仅仅是党内的事务，不能关起门来自己搞，党规党纪建设的成效不仅要让党员满意，更要让广大人民群众满意，衡量党规党纪建设成效的标准要有群众立场和观点。其二，要积极听取群众的意见和呼声，相信群众的智慧，认真对待人民群众对于党规党纪建设的建言献策，采纳接受吸取有益的成份。其三，要进一步健全和完善群众参与制度、公示制度、信息公开制度、听证制度、监督制度、信访制度、检举制度和群众监督保护机制等，确保群众的知情权、参与权、监督权、评议权，吸引广大群众参与党风廉政和党规党纪建设工作，扩大监督主体范围，提升党规党纪建设成效⑨。

（天津华泽（集团）有限公司副总经理、高级经济师徐松对此文亦有贡献）

【注释】

①④唐海潇：“法学视角下党内法规的不足及其构想”，《理论研究》，2013年第5期。

②操申斌：“改革开放以来中国共产党党内法规建设的历史考察”，《安徽史学》，2009年第6期。

③张致森：“新时期网络反腐的实践与思考”，《攀登》，2014年第5期。

⑤刘长秋：“软法视野下的党规党法研究”，《理论学刊》，2012年第9期。

⑥新华网北京电，2013年8月28日。

⑦新华社北京电，2014年11月17日。

⑧刘长秋：“软法视野下的党规党法研究”，《理论学刊》，2012年第9期。

⑨张勇：“群众路线：加强党风廉政建设的有效途径”，《廉政文化研究》，2014年第5期。

责编 /王坤娜endprint