地方领导干部政绩考评的困境与创新

曾凡清

摘 要：领导干部政绩考核评价工作，历来是我党自身建设的重要内容，也是我党实施有效的干部管理的重要手段，起着“指挥棒”和“风向标”的作用。随着社会的发展，领导干部政绩评价也要相应的做以调整。针对当前干部政绩考核评价工作中存在的困境，改进地方领导干部政绩考评工作的设想等方面，作以探讨。

关键词：领导干部；政绩考评；困境；创新

中图分类号：F240 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）36-0200-03

党的十八大报告强调，要完善干部考核评价机制，促进领导干部树立正确政绩观。党的十八届三中全会进一步提出，改革政绩考核机制，着力解决“形象工程”、“政绩工程”以及不作为、乱作为等问题。领导干部政绩考核工作已经成为理论和实践探索的重大问题。

一、充分认识领导干部政绩考评的重要意义

我们知道，目标对一个人的成功具有重要意义。它是成功路上的里程碑，它使我们产生积极性，一旦定下自己的目标，它就在两个方面起作用：它是努力的依据，也是对我们的鞭策。目标使我们看清使命，对照目标我们知道应该去做什么。目标有助于我们安排轻重缓急，目标引导我们发挥潜能。目标使我们有能力把握现在，虽然目标是朝着将来的，但目标使我们能把大的任务看成是由一小串小任务和小的步骤组成的，只有集中精力做好当前的工作，才能为实现将来的目标铺路。目标有助于评估进展，如果你的目标是具体的，你就可以根据自己距离最终目标有多远来衡量目前取得的进展。目标使我们未雨绸缪，目标能帮我们事前谋划，迫使我们把要完成的任务分解成可行的步骤。目标使我们把重点从工作本身转到工作成果，如果你制定了目标，又定期检查工作进度，你自然就把重点从工作本身转移到工作成果。

领导干部政绩考核就起着导向性的目标作用。用什么样的人，不用什么样的人，具有强烈的导向作用。我们任用什么样的干部，这需要做出选择，而选择的标准就是“指挥棒”和“风向标”。在崇尚科学管理的今天，干部政绩考核评价就成为选择干部的标准，就起着“指挥棒”和“风向标”的作用，有什么样的政绩考核导向，往往就有什么样的施政行为。因此，一套合理有效的干部政绩考核评价体系具有十分重要的作用。用“好”的政绩考核，促进科学发展观有效贯彻，干部政绩观加速转型，将在全面深化改革和实现中国梦进程中发挥出“点金石”的作用。

二、中国干部政绩考核工作的历程

中国干部政绩考核标准是不断发展变化的，这种变化反映的是每个时期党和政府工作重点的转移。中央党校周天勇教授这样分析。

在战争年代考核标准以战绩为主，解放后，很长一段时间内，党对干部的考核标准是“德才兼备”4个字，但这更多地着眼于干部本身的素质，而缺少衡量实绩的标准，容易流于空泛。改革开放以来，中国在干部政绩考核体系建设方面进行了不断的探索。大致可以分为以下三个阶段：

（一）政绩考评起步阶段（1978—1988）

1978年党的十一届三中全会召开后，干部工作相应地要加以调整。1979年11月，中组部正式提出考核的概念，并提出了要从德、能、勤、绩四个方面对干部特别是领导干部进行考评。1983年，中央召开全国组织工作座谈会，首次提出着重考核工作实绩的原则。1988年6月，中组部下发了《县（市、区）党政领导干部年度工作考核方案》、《地方政府工作部门领导干部年度工作考核方案》、《关于试行地方党政领导干部年度工作考核制度的通知》，把实绩考核纳入了年度考核。至此，政绩考评工作正式建立。

（二）政绩考评的发展阶段（1989—2002）

首次为干部考核标准赋予具体内容的是改革开放总设计师邓小平，中组部根据他在1989年的一次讲话，订出了考核干部的三个标准：一是拥护改革开放路线。二是让人民满意。三是政绩突出。强调政绩正是从这一时期开始的。1995年中组部下发了《关于加强和完善县（市）党委、政府领导班子工作实绩考核的通知》，各地开始制定考核办法。1998年的《党政领导干部考核工作暂行规定》，将工作实绩明确规定为在经济建设、社会发展、精神文明建设、党的建设、推进改革、维护稳定等方面取得的成绩和效果，它被看作是中国干部考核评价机制初步形成完整体系的标志。2002年颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》再一次强调，要“注重考核工作实绩”。可见，在党的十六大召开前夕，干部政绩考评取得了长足的发展。

（三）政绩考评的完善阶段（2002年至今）

十六大以来，中国干部政绩考核评价体系在不断完善，在不同层面、不同范围内都取得了很好的成效。2003年，党的十六届三中全会提出了科学发展观，年底的中央经济工作会又提出了正确的政绩观，以GDP论英雄的评价体系的弊端在非典中暴露无遗，“非典暴露出的政府管理危机也是促使政绩观转变的因素”，国家行政学院王玉凯教授说。这都对领导干部的政绩考核提出了新的要求。2006年，中组部下发了体现科学发展要求的考核评价试行办法，引入了民意调查和实绩分析法。此后，在国家一些相关政策出台后，政绩考核的内容又在不断细化和丰富。同时，这个办法还给各地的探索留下了空间，规定各地可以结合实际，设置其他具有地方特色的实绩分析内容，于是，一些地方出台各种政策文件，“纳入政绩考核”常常成为其中的重要条款。党的十八大和十八届三中全会提出关于改革和完善干部考核评价制度，为此中组部于2013年12月下发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，对干部考核评价做出了原则性的指导，规定各地可以结合实际，制定出符合本地情况的实绩考评内容。

纵观中国干部政绩考评历程和内容，我们不难看出，改革开放以来的干部考核工作，逐渐向制度化、规范化方向发展，对客观、全面评价干部、激励约束干部、促进领导班子建设，进而推动经济社会发展，起到了积极作用。但同时我们也发现，近年来领导干部政绩考核工作中也存在着一些问题。endprint

三、领导干部政绩考评面临的困境

我们必须看到，中国的地方领导干部政绩考核评价面临着困境，出现了一系列的问题。

（一）由于工作难以量化，导致政绩考评指标体系笼统且模糊，不够全面合理

这种不合理性，主要表现为以下三个方面：

1.考核内容中可测度的经济指标权重过大，助长了急功近利的倾向。1998年的《暂行规定》明确指出，地方县以上党委、政府领导班子的工作实绩主要包括：各项经济指标的完成情况、经济发展的速度、效率与后劲，以及财政收入增长幅度和人民生活水平提高的程度；教育、科技、文化、卫生、体育事业的发展、环境与生态保护、人口与计划生育、社会治安综合治理等状况；党的思想、组织、作风、制度建设的成效等，内容还是比较全面的，但没有确定各项指标怎么量化。2006年的《综合考评办法》对地方党政领导班子考评的13项中也没有做出对指标体系如何量化的规定。对于大多数人来说，他们都认为当地经济发展水平主要体现在GDP、财政收入、工业增加值等指标的增长幅度上，未来发展的后劲主要体现在招商引资成果和固定资产投资规模上，各地的目标责任指标考评办法都向这几项“硬指标”倾斜，指标权重过大。而一些事关长远的一些经济、政治、社会发展指标，以及一些民生指标，有的不能量化，有的占比重太少。这样的考评助长了为追求短时间内能看得见的政绩的急功近利的行为，如一些地方为追求一时的增长速度，不惜以浪费资源、破坏环境为代价上项目、办企业，在招商引资过程中血拼优惠政策，造成国家和地方公共利益的严重损失，引发了诸多社会矛盾，还有些干部只求本届有政绩，不给下届留财富，严重损害了持续发展的潜力与后劲。

2.“即兴式”举措多于制度规范，导致考评体系出现不规范问题。有的地方出于某种需要对干部政绩考评体系中的一些指标随意增添或减少，导致考评体系不够合理。有些地方把各项工作都列入考评内容，导致考评内容过于繁杂，分不清重点。

3.过分强调考评结果，影响了政府职能转变。现行的考评办法，突出强调的“实绩”考评指标，在地方上大部分转化为可以量化的经济和社会发展的最终结果。既然当地的经济社会发展成果决定着领导干部的政绩评价，那么，领导干部就必然围绕着这个指挥棒转，在政府方面以全能的角色和身份，直接抓项目、抓招商，抓生产管理，这实际上是与现代有限政府的原则相违背的。同时，由于有些指标是由上级下达的必须完成的，往往实行“一票否决”，并且这些指标往往由上级有关部门来考核评定，所以本应该对当地人民负责、为人民服务的地方政府，日益成以完成上级政府任务和执行上级指令为主的部门。这种考核制度不利于政府职能转变。

（二）政绩考评方式不够科学，导致形式主义倾向有增无减，结果失真问题普遍存在

近年来的干部政绩考核工作，方式越来越多，程序越来越严，考评内容越来越庞杂，参入执行的单位越来越多，但是由于定性考评与定量考评结合不够，日常考评与集中考评结合不够，静态考评与动态考评结合不够，数据采集与数据分析结合不够，长期考评与短期考评结合不够，导致出现了种种造假行为。有的地方事情没干，发份文件来迎接检查，财政收入通过技术手段修改编造做出有利于考评的调节，甚至组织部门组织的“民主”推荐，往往也是走过场，参加个别谈话的干部或各类代表，绝大多数只是评功摆好，不谈缺点和不足。考核形式的不科学，带来了很多消极的后果。

（三）干部政绩考评结果与干部使用相结合不够统一

我们知道，干部政绩考评最理想的结果是要与干部的任免、奖惩联系在一起的，但是由于多方面的原因，导致干部政绩考评结果与干部使用在一定程度上没有统一起来，这就使干部政绩考评大打折扣。

正是由于现行的地方干部政绩考评工作在运行的过程中出现了这样那样的问题，2013年12月中组部发布《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，对政绩考核“指挥棒”作了清晰明确的新指示，强调要突出科学发展导向，加强综合分析的八项内容。目前，各地正按照这八项内容，结合本地区的实际情况正在改进当地的党政领导班子和领导干部政绩考核，就改进领导干部政绩考评谈一谈自己的设想。

四、改进地方领导干部考评工作的设想

（一）在政绩考评体系中要合理确定指标和评分方法，注重可操作性

在设计干部政绩考评中，指标要便于分解、监控、考核和评价，让人一目了然，清晰明白，力戒过去笼统抽象或过细过繁的情况，能够量化的尽量量化，不能量化的要进行分析比较，最大限度地减少主观性。以某市为例，县（市）区考核内容应分为“功能导向”、“基础保障”两大类，前者重点突出该市的功能区域定位，根据区县的不同任务进行差异化考核，后者按照“负面清单”的办法，实行一票否决或倒扣分。

（二）考评方式要强调分类、分层，注重科学性

地方在制订考评办法的过程中，要采取分类、分层考核的办法，注重从实际出发，充分考虑本地特点和客观条件，以及不同类别、不同行业、不同层次、不同地区、不同基础情况政绩取得的差异性，分门别类地进行考核。以某市为例，考核对象分为县（市）区和市直部门。市直部门按照职能分工、工作性质和承担任务，将其分为党群部门、承担经济社会发展职能的政府有关部门、承担服务保障职能的政府有关部门、垂直单位和四大班子及法检两院五个类别，根据部门承担的工作任务，对同一类别考核对象进行细化分组考核评价。

（三）考评主体要向多元化发展，注重民主性

要多元设置干部政绩考评主体，将上级、同级和下级，特别是群众纳入到考核评价主体体系中来。上级、同级、下级、群众四个方面形成了领导评价和群众评价的有机统一。这样设置考核评价主体，能够克服考核评价主体单一的弊端，在一定程度上解决部分领导干部只对上负责、不对下负责的问题。同时，将群众设置为考核评价最重要的主体，能够促进民主考核评价机制的形成，使考评结果符合公论、符合民意、符合实际。

（四）要建立领导干部日常考核机制，注重经常性

以往的干部政绩考核主要实行年度考核、任职考评等集中考评，集中考评缺乏规范化的日常工作绩效考评。现在要注意重视对领导干部的日常考核工作，实行月通报，季分析，年总评等制度。但要注意加强对考核的统筹整合，不要出现多头考核、重复考核、烦琐考核等问题。建议领导干部通过网上提交自己的工作进度，由负责考评的部门审核。

（五）要加强对考评结果的运用，注重有效性

领导干部政绩考核是一种手段，通过运用考核结果来加强对领导干部的管理，加强干部队伍建设。可以说，政绩考评结果是否运用以及运用的是否得当，是政绩考评的价值体现。要改变原来考评结果不起作用的现象，切实加强对考核结果的运用，真正建立起干部政绩与干部培训、选拔、任用相对接的机制。

参考文献：

[1] 徐志国.官员政绩考核指标化的困境与出路探析[J].中共四川省委省级机关党校学报，2012，（5）.

[2] 王爱英.创新政绩考核方法促进经济发展方式转变[J].领带科学，2010，（33）.

[3] 辛鸣.用“新考核”推动新发展[N].深圳特区报，2011.

[4] 毕力夫.完善党政领导干部政绩考核体系的几点思考[J].中国党政干部论坛，2007，（1）.

[5] 唐崎玉.对领导干部政绩评价问题的几点思考[J].湖南行政学院学报，2009，（1）.[责任编辑 吴 迪]endprint