土地增值收益分配机制：文献综述

吴苇

摘 要：随着中国全面建设小康社会的不断推进和城市化进程的不断深入，有关中国土地增值收益及其分配问题的讨论逐步升温，由于国情具有自身的特殊性，国内的相关研究文献居多，且有较好的针对性和实效性。针对近年来国内的相关文献予以综述评析，对探讨中国当前土地增值收益及其分配的适用机制，让农民公平合理地分享工业化、城市化所带来的利益将有所裨益。

关键词：土地增值；收益分配；分配机制

中图分类号：F290 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）36-0186-04

一、引言

当前，中国城市化已步入加速推进阶段，人口、产业和经济活动的城市化正迅速向农村地区辐射。城市化大大促进了劳动力的自由流通和城乡资源的整合，推动了城市的发展。然而，由于中国城乡土地市场呈现典型的二元分割特征，城乡土地在产权、用途、价格、规划、管理等方面有着截然不同的特征。在城市化这一经济社会结构变动的过程中，原本割裂的城乡二元经济结构在城乡空间的连接中出现了更深层次的矛盾，因对土地增值收益分配不合理引发的负面影响也逐步凸显，土地征用已成为农民利益流失最为严重的途径，其利益分配问题已影响到国家及社会的和谐与稳定。因此，在农地转用过程中，如何通过改革现有土地收益分配机制，公平合理地让农民分享工业化、城市化所带来的利益，已经成为当前理论和实践中迫切需要研究和解决的问题，也是土地资源可持续发展的关键和中国土地政策改革的突破点（刘小红等，2011）。现阶段，对土地征用过程中产生的增值收益分配问题进行深入研究，有着极其重要的现实及长远意义。为此，有必要对国内外的相关研究文献加以综合分析。由于国内的相关文献居多，且针对性和实效性相对较好，故侧重对国内的相关研究成果予以回顾和梳理，以期为探讨相关的研究方向及方法提供可能。

二、研究综述

国外关于土地增值收益的研究主要基于土地私有制。由于西方发达国家已逐步进入后城市化阶段，城市人口和城市空间的增速降低，因而对于城市边缘区土地增值收益分配的研究较为稀少。针对土地价值中的增值收益分配，英国改良主义经济学家约·穆勒主张把土地自然增长的价值收归公有，即凡不是由于土地改良而增加的价值一律归公。美国社会经济学家亨利·乔治（Innes，1997）将土地价值的增加归因于人口的集聚和生产的需求，而非某个人的劳动或投资引起的，因此土地增值的收益应归全社会所有。

相对于国外研究，国内学者对土地价值、土地增值、增值分配的研究起步较晚，但由于中国土地所有权以国家所有权、集体所有权的二元形式并存，快速城市化中的现实矛盾突出，在一定程度上刺激了更多的研究需要，国内研究者近年来已经开始更多地关注土地增值收益及其分配管理，并非常注重介绍国外的相关经验和管理理念。总体来看，国内有关农地转用过程中土地收益增值分配方面的研究，主要集中于土地增值收益分配的理论依据、增值收益额的确定与分类、增值收益分配的现状、原则及方式的研究。

（一）土地增值收益来源及方式的理论依据研究

随着社会主义市场经济体制的不断完善和改革开放的不断深入，对土地价值予以肯定的学者逐渐增多，并就土地价值的产生及增值方式进行了理论探讨。国内学者普遍认同的土地增值的来源主要有：（1）公共设施改善导致的投资性增值。包括宗地直接投资性增值和外部投资辐射性增值，即政府对城市基础设施和公共设施等进行投资改造和地产商实施房地产开发导致地价上涨、土地增值。（2）土地作为生产要素的供求性增值。即伴随着社会发展和城镇人口聚集，人类对土地需求日益增大，造成城镇建设用地供不应求，从而引起的土地增值。（3）土地利用规章制度变更引起的用途性增值。即由于城乡规划变化，使土地利用条件、利用类型发生改变，如由工业用地转变为商业、金融用地而产生的土地增值。（4）土地的虚拟资产特性带来的投机性增值。

目前土地增值认可度较高的分类方法有两种：按土地价值构成来分类，可分为土地物质价格增值和土地资本价值增值两类；按其形成原因来分类，可分为“人工增值”和“自然增值”两类（周诚，1994）。所谓“人工增值”是指房地产所有者或经营者对地块的直接投资而形成的增值。“自然增值”是指不是由于房地产所有者或经营者的投资，而是由于外力的作用（主要包括政府及他人的投资、土地的稀缺性、利率因素、政策性因素等） 使土地增值（邓宏乾，2008）。地价空间包括四个组成部分，即农业土地价值、城市土地地租增值的价值、城市开发费用以及区位土地级差地租的价值（丁成日，2008）。因此，农村土地增值收益的构成和分配在土地转用过程中理应予以足够重视。不同类型、不同级别、不同区位的城市土地，其增值幅度、速度不同，并与城市空间结构形成互动关系（毕忠德等，2011）。谭永忠等（2009）借助解析经济模型对城中村土地租金的实质及其演变加以阐释，主张集体土地和国有土地应“同地、同权、同价”，逐步建立城乡统一的建设用地市场，对公益性用地的征收范围加以严格限定，强化对农民土地权利的保护，保证农民以土地财产权利参与城市化进程。

（二）土地增值收益分配的现状研究

农地增值收益分配现状分析是开展农地增值收益分配研究的理论与现实基础，其中包括参与土地增值收益分配的利益主体、参与分配的增值环节、分配比例等方面。

在农地转用过程中，主要的利益分配主体包括中央政府、省政府、地方政府（省级以下）、农民集体、农户及土地使用者。在相关研究过程中，不少学者会根据资料可得性及具体问题进行相应选择与简化。从政府与农村集体对土地增值收益的分配结果来看，在中国35个大城市的土地征收—出让过程中，政府和农村集体的收益分配比例严重失调，约为17∶1，最高的华北地区平均为28.1∶1，最低的华南地区也达到10.5∶1，农村集体潜在的经济福利受到严重损失，在落后地区，征收土地时农民利益集团得到33%的收入，县级以上政府利益集团得到15%的收入，而县级政府利益集团得到了52%的收入（沈飞、朱道林，2004）。而在村集体与农民内部分配，根据两次获得诺贝尔奖提名的罗伊·普罗斯特曼先生的测算，中国农民30年土地承包权的净现值相当于全部土地价值的75%～95%，而土地所有者（农村集体）只得到土地补偿费用的5%～25%（杜业明，2004）。从研究方式来看，主要包括通过历史资料分析现实分配状态和通过问卷访谈等方式调查分配状况，以及通过国内外分配情况对比来分析中国现有分配状况的合理性等。如梁爽（2009）通过河北省涿州市的案例分析发现在土地非农化收益分配中，农民集体及个人所得收益的比例最小，而土地使用者及地方政府分配比例最大。当前的城市化进程是走低成本的土地非农化推动的，而这种低成本是以农民集体及个人利益受损为代价。这类研究还包括政府之间的利益分配现状分析，长时间序列的实证分析等，研究结果均显示目前的分配状况显失公平、有待调整。底亚玲等（2006）研究发现中国现有征地制度有两大特点：一个是政府垄断土地一级市场，另一个是征收后的土地按原用途补偿。虽然中国对计划经济体制下产生的征地制度陆续进行了一些修补，但仍不适应时代的要求，现有农地制度的产权缺陷已经构成农地资源保护的障碍性因素。主要体现在三个方面：一是集体土地所有权边界不清。二是土地所有权主体与成员之间的权益关系不清。三是集体所有权的权能不完全。endprint

（三）土地增值收益分配的基本原则研究

在中国，对于土地增值收益分配，“涨价归公”和“涨价归私”两种观点曾存在争议。前者和Henry George的出发点一致，近代研究可追溯到孙中山先生的平均地权理论。后者认为所有者的权益应当充分保障。对于农地转非的增值分配，周诚（2006）认为应采取“合理补偿，剩余归公，支援全国”的原则。Capozza，Helsley（1989）讨论了征地行为是否从公共利益出发以及征地范围与公平补偿问题；也有学者从产权经济学的角度提出了观点，基于目前城乡土地产权收益存在巨大差距的现实，认为转让权对于产权至关重要，应当承认农民对于土地的“产权租金”，特别是涉及非公共利益性质的农地转用（Cameron，1991）。在政治体制改革和经济体制改革不断深入的条件下，相关学者在2006年后开始转换思路，提出“涨价归公”和“涨价归私”都是片面的，要“公私兼顾”的土地增值收益分配新论。目前，学界普遍认可的对于土地增值收益分配的观点为“按贡献分配”原则，即由土地使用者投资而得到的土地增值（即人工增值）应归土地使用（投资）者所有，其余的增值（即自然增值）应归社会（国家）所有，常用的工具是国家以土地税收的形式获得部分土地增值收益。基于这一思想的理论与实证研究近年来也不断展开，但有相当一部分集中在城市土地增值收益分配的领域，如张俊、于海燕（2008）在借鉴美国土地价值捕获（Value Capture）制度和英国城市土地增值管理制度的基础上构建了中国城市土地增值收益分配理论和制度构架。杜新波、孙习稳（2003）按照马克思经典地租理论的分类体系，讨论了城市土地增值和收益分配问题。刘红（2006）从城市经济学的角度分析了城市增长、土地增值与城市政策之间的关系。

（四）土地增值收益分配的方法研究

关于土地增值收益分配方式研究主要包括制度设计研究、数理模型研究。

1.制度设计研究。理想的制度研究是从制度的生成、演化、环境、具体功效等各方面建立一个完整的描述和分析框架。然而，受制于农地增值收益分配问题在中国的特殊性，还没有形成统一完整的框架。目前学者在制度设计方面研究，主要集中于不同级别政府部门之间土地增值收益的调整和从失地农民社会保障的角度进行制度理念的设置。大多数的学者认同基于新制度经济学产权理论的基本观点，认为即便是在“公共利用”条件下，以农地价格补偿的方式对于农民而言也是有失公平的，农地同样也拥有“发展权”，这种发展权的放弃对于城市发展也是一种贡献，需要在增值收益的分配中得以体现（周其仁，2010）。钱忠好（2002）基于中国土地产权制度，认为中国农地发展权应该是国家与农地产权人共享的土地产权，应该对农地产权人的利益损失进行补偿。陈伟（2012）通过对二战后美国、英国、法国、意大利和日本等国的土地价格进行分析得出三点启示：一是分配土地增值收益必须考虑中国国情；二是维护合理土地权益是土地制度改革的宪政原则；三是调节土地增值分配需要综合运用多种手段。而邵彦敏等（2010）从农地发展权的视角对土地增值分配制度的完善提出了两点建议：一要公私兼顾，在二元主体的框架下来讨论农地发展权的归属及分享；二要建立“二元主体”农地发展权框架下的土地征收增值分配制度，一方面要确定征地补偿制度中农民（集体）对农地发展权收益的分享，另一方面要确定国家农地发展权收益的比例。关于政府部门之间的收益调整观点，认为应增加中央与省级政府的分配比例，这样一方面可以抑制地方政府以及农村集体无节制地大量转用农地的意愿，另一方面也可增加对土地开发复垦的专项投资。这个观点主要是想削减地方政府征地的经济刺激，但是由国家来主导利益分配关系，仍然被持“政府失灵”主张的人们所怀疑（曲福田等，2001）。张俊、于海燕（2008）对美国、英国、中国台湾等地的土地增值收益分配制度进行了比较，并提出了相应的借鉴经验。

2.数理模型研究。近年来关于征地补偿、政策与制度研究趋向于模型化、定量化、应用化。主要模型包括保险模型、财政错觉模型、零补偿、市场价值补偿条件、资本资产定价模型（CAPM）、条件价值评估法（CVM）、离散选择模型（DCM）、Probit模型、LPM模型、支付意愿（WTP）和接受意愿（WTA）等，这些模型分别在决策方案选择、土地非货币价值分析、农地发展权补偿标准、土地增值收益农户意愿的分配比例确定等方面各具优势（罗丹等，2004）。多样化的模型研究对土地收益分配的政策仿真研究起到了促进作用，这些研究主要包括不同政策情景或者政策参数下，农户（农民）、集体、地方政府、省级政府及中央政府可能的行为响应及行为结果。政策模拟的结果，是一种计算机实验的结果，因此其科学性主要依赖于理论的正确性、模型的准确性和算法的完整性。张换兆（2008）通过构建土地增值寻租与土地集约利用关系模型研究得出，提高土地增值收益分配比例有助于从压力方面推进土地的集约利用，从社会层面降低城市化成本，实现城市经济的集约式发展。丁成日（2008）分析了美国土地开发转让权制度，借助农地价格与市地价格的动力学模型，对农地和市地的价格做了核算，对于农转非过程中明确各方对土地的贡献，建立合理分享土地收益的分配关系有一定借鉴意义，但其模型多停留于概念上，适用性有限。王佑辉、艾建国（2009）建立了较为相似的农地价格和市地价格的动力学模型，农地转化为市地过程中的各利益方，应依据土地增值的原因，以及各自对土地增值的贡献，建立合理分享土地增值收益的分配关系。并就完善分配体系提出了相关建议。

三、简评与启示

综观土地增值收益分配现有的相关研究，农地转用过程中土地增值收益分配问题研究已经取得一定成绩，特别是在土地增值收益分配的理论依据、增值收益额的确定与分类、增值收益分配的现状研究以及分配方式方法等方面。然而，在今后的研究过程中，仍需在如下几方面给予更多关注。

1.对利益主体的研究不完善。对公有制土地政策本身的理解欠缺，大量研究集中于增值收益分配中如何保障农民的土地产权，但对形成土地增值收益的多种主体的贡献缺乏界定，对不同层级政府之间的收益分配问题、农村集体各层级间的收益分配及村民集体与农民个人的分配问题等一系列主体博弈与委托—代理问题缺乏关注。endprint

2.土地增值过程中的利益衡量及分配机制仍未建立并统一。对农民土地权益受损程度并没有合理的界定，对于土地增值收益中农民分享量确定的方法与依据这一关键问题仍无统一有效的回答，对自然增值部分应该如何由政府合理收回，应遵循何种路径等问题分析不足。目前对失地农民权益研究还多处于定性的摸索阶段，没有系统的定量方法来估算被征地农民权益的价值，在今后的研究中可采用“分解求和法”对农民的最低生活保障、养老保障、医疗保障、教育培训等几个方面加以处理，同时结合支付意愿（WTP）和接受意愿（WTA）方法，估算单位面积土地的农民权益价值，并以此探索一种合理、有效、易于操作的征地过程中农民权益价值的估算方法，从而进一步完善用“土地换保障”解决被征地农民的绝对生活保障与相对满意度问题，以及解决区域内征地补偿的相对公平性问题。

3.研究区域尚未覆盖城市边缘区的多种问题。既有研究多集中在城市建成区土地（如拆迁问题） 或者农地转非的增值收益分配方面，而清晰界定于城市边缘区范围（复杂的二元系统）的研究相对较少。由于边缘区问题复杂多变，一元产权区域的相关模式的参考意义有限，因此有必要从主体贡献、效率分配基础等本源问题出发加以研究，目前此类研究较为缺乏。

4.理论规范研究、动态性研究和深入实证研究偏少。目前，在探讨增值收益构成和分配原理的政策理论研究中，逻辑推演较多但基于规范的经济学模型进行理论建模和实证分析的研究偏少。静态的时点研究较多，关注长期动态发展过程的研究较少。对农地征用后在土地一级市场实现的增值收益分配讨论较多，而对后期土地二级市场的预期收益分配鲜有涉及。联系管理实践，将增值部分中的各主体贡献加以区分的可操作性研究较少。建议从中国城市化发展现阶段的实际状况出发，进一步提高政策模拟与政策仿真的水平，增强政策研究的可操作性和科学性。此外，今后研究还应当从制度设计方面考虑引进状况动态补偿理念，解决失地农民面临的不确定性及地方政府的“短视”行为。

综上所述，土地制度的根本性改革作为一个长期艰巨的历史过程，难以在近期内解决土地增值收益分配中存在的所有现实问题。然而，在中国城市化加速的进程中，城市与乡村之间相互融合影响、不断变更其边界，土地预期价值显著高于外围农业区，土地增值收益分配模式缺陷引起的违规建设、利益先占等问题不断涌现，其土地增值收益分配与其他区位相比也存在特殊性。虽然已有研究结论一再向我们揭示土地增值收益分配管理的重要意义和现有分配方式对农民利益损害的状况，但适用性和针对性较强的土地增值收益分配路径和管理工具体系尚未有效提出，这也为今后的研究提供了空间和可能。

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[责任编辑 吴 迪]endprint