对城乡公共服务一体化建设的初步思考

殷晓春

摘 要：城乡公共服务一体化已经逐步从理论走向实践，它是中国公共服务均等化的一个重要缩影，同样也符合中国建设服务型政府的时政基调，更是构建社会主义新农村理念的有效继承。针对城乡二元结构环境下城乡公共服务建设，从国际经验、现实条件、制度保障三个方面对当今发展现状及其出现的不均衡状态进行分析，以完善中国城乡公共服务一体化的发展。

关键词：城乡；公共服务一体化；资源承载能力；公共服务供给；城乡二元结构

中图分类号：F290 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）36-0166-04

目前，中国已进入统筹城乡发展的新阶段，对于相对发达的城市和相对落后的农村，力求打破相互分割的壁垒，逐步实现生产要素的合理流动和优化组合，促使生产力在城市和乡村之间合理分布，城乡经济和社会生活紧密结合与协调发展，逐步缩小直至消灭城乡之间的基本差别，从而使城市和乡村融为一体。然而在城乡一体化的发展模式中中国农村地区全面快速增长的公共服务需求与公共服务供给匮乏的矛盾日益严重，城乡二元结构使得公共服务在城乡间隔离式的发展，已成为阻碍城乡统筹发展的突出问题。

一、逐步实现城乡公共服务一体化的重要意义

（一）是服务人民全面发展，贯彻以人为本思想的重要举措

在十六届三中全会上，胡锦涛同志提出“坚持以人为本，对立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。在经济发展的基础之上对于不同地区的公民都能有权利平等地享受到国家统一标准的公共服务。关注农村地区人们的诉求，在促发展的同时还要惠民生，避免过去先经济后社会的发展思路。对于中国完善人权保障，促进社会公平，维护社会稳定和国家统一都具有重要的政治意义。

（二）是缩小城乡贫富差距、农村改革发展的重要起点

城乡经济发展的不均衡，是影响中国现代化发展的主要隐患。随着中国在新形势下城乡公共服务一体化的推进，对于打破城乡二元结构，缩小贫富差距产生的影响是显著的。中国2013年城乡收入比例为3.03∶1，虽然相比上年的3.10∶1缩小了0.07，从2008年以来城乡居民收入比连续下降。2012年的农村居民纯收入为7 917元，在2013年增长到了8 896元，比去年实际增长了9.3个百分点，增速高于城镇居民人均可支配收入增速2.3个百分点，在GDP实际增速方面也高出1.6个百分点。中国基尼系数从2008年的0.491逐步回落至2013年的0.473，也确实反映了中国城乡收入差距的小幅回落。但如果考虑到例如住房、医疗、教育、社会保障等城乡间的非货币因素的差距，那么城乡收入差距依然居高。尤其在农村居民长久以来对城镇住房、医疗和教育方面的需求不减表现出了农村公共服务建设还没有与农村的经济社会发展相适应，针对长期以来农村公共服务的不均等化，中国在十七届三中全会上已提出“统筹城乡基础设施建设和公共服务，全面提高财政保障农村公共事业水平，逐步建立城乡统一的公共服务制度。”在缩小城乡贫富差距解决温饱的生存型社会的基础上还要向未来以促进人的全面发展为目标的发展型社会过渡，逐步消除城乡发展在新时期的不稳定因素。公共服务一体化已成为了党和国家当前和今后较长时期经济、社会发展的主要任务，也是贯彻落实科学发展观，构建和谐社会的关键。

（三）是政府在新时期改革发展谋求转型的重要尝试

立足科学发展观，针对社会公共服务需求的多元化，尤其是农村欠发达地区不断增长的物质文化需求，政府以改革促发展，谋转型增效益，转变发展方式以政府为主导大力推进城乡公共服务一体化建设，在满足农村、基层、欠发达地区的多元化需求的同时还能扩大国内需求的。城乡公共服务一体化作为未来城乡可持续发展理念的重要尝试，在今年十八大中更是要求在新形势下推进农村改革发展，加快形成城乡经济社会发展一体化的新格局，并力求在2020年实现城乡经济社会发展一体化体制机制的基本建立。而对于新形势下城乡公共服务的建设也必将成为中国21世纪又一次深刻的社会变革。这场变革不仅是思想观念上的更新和政策措施的变化，同样也是发展思路和增长方式上的一次转变。

二、对于中国城乡基本公共服务一体化的发展分析

（一）结合国际经验分析中国城乡公共服务一体化

开展城乡“等值化”建设，在1990年起成为欧盟农村政策的方向。城乡等值化确立的核心思想是：让农民在工作条件、就业机会、收入水平、居住环境、社会待遇等生活质量方面与城市形态不同类但等值。欧洲各国政府一直秉承发展卫星城控制大城市规模的增长；放射线加同心圆的过境交通建设；适时引导就业和人才向农村地区流动作为城镇化目标，在农村建设因地制宜，量力而行，根据农村的自然环境和人文历史传统，尊重和保护当地历史积淀和民风民俗，不盲目照搬大城市的生活模式。制定完备的保护法规，推进农业免税和补贴政策，着重建设一种既有现代工业文明的因素，又保存着优秀传统文化印记的“田园式”的新农村。

日本政府倾听民意，考虑到了农村生活、教育、医疗的便利程度，同时也加强环保建设。日本也不断通过产业升级来推进城镇化，在农村中发展第三产业并鼓励农业的信息化和机械化，政府为农业发展提供的科技服务和农业基础设施改善了农业发展的软硬环境。在不断提高了农业生产率的同时还不忘传承当地的传统文化。极大地促进了农村地区的发展，也使日本出现了逆城市化现象。城乡一致的社会保障体系，不仅提高了农民的生活水平，也保证了社会的和谐发展。

拉美国家政府在城镇化进程中城市化速度过快，大多数农民涌入城市不能参与就业造成了大量的贫民窟，导致在城市经济的边缘谋生。城市过渡扩张同样对自然环境造成了严重影响。不仅没有促进拉美城镇经济的持续健康发展，也没有解决农村公共服务体系薄弱，基础设施落后等问题。

从世界城乡关系的发展探索中不难发现其城乡公共服务一体化为城乡一体化步入其高级阶段所做出的贡献是巨大的，在中国城镇化发展过程中实施城乡公共服务一体化战略也是中国城镇化发展的一个重要的创新，对于发展中国家具有重大的国际意义。它结合了国际上城乡一体化发展经验的两个重要方面：一方面，要从城镇化一般规律出发，实现工业与农业、城市与农村的相对均衡发展的思路；另一方面，从现阶段发展城镇化问题的特殊性出发，扩大内需改变农村经济发展滞后，提高农民生活水平，进一步解决社会公平问题与提高农业综合生产力问题。中国的城乡公共服务一体化发展会在这些经验和基础之上绘制出一幅属于自己的城乡发展蓝图。endprint

（二）结合现实因素分析中国城乡公共服务一体化

反观中国城乡发展，存在着资源分配不均与资源承载能力的双重考验。城市与农村就好比扁担两头的水桶，不能城市这桶水多，农村这桶水少。但是如果农村这只水桶有一个大大的缺口，那么从城市倒进多少资源之水都将是徒劳，我们国的发展之路也将不会走的稳健自如。所以当今城乡问题的重中之重就落在了如何留住资源之水填补农村资源承载能力这个缺口上。在改革开放以后中国的城镇化建设才驶入了快车道，1950年中国城镇化率仅为7.3%，经过64年的发展，2014中国城镇化率已基本达到54%，几乎每年城镇化率都已1%的速度增加。在过去的三十年改革发展时期，中国致力于发展以促进人的全面发展为目标同促进发展方式转变相结合的发展型社会，但由于发展的不均衡，城乡贫富差距过分悬殊使得农村等落后地区的人口缺乏自我发展的能力，成为了影响社会和谐稳定与发展的主要隐患。对于政府给予农村的资源最终流向了城市。农村从城市中获得的资源最终又流回了城市。究其根源是农村劳动力、道路、通信、卫生，教育等要素的落后，造成了城乡公共服务较大差异的不良局面。其中农村公共需求全面快速增长与公共服务不到位、基本公共产品短缺，成为了新阶段的农村建设的突出矛盾，存在着明显的城乡二元特征。在这个背景下，对公共服务体制城乡二元结构进行动态分析表明，加快城镇化进程是实现公共服务城乡一体化的简单过渡。在这一过渡中，核心不是尽快把农民工纳入城镇公共服务体系，仅仅是追求城镇户籍上的指标是无法实现一体化的。例如教育、医疗、卫生，这样一些条件还不均衡的条件下对于本来就资源分配不均人口拥挤的城市，一味提高城镇人口的结果必将会拖累现有城市的公共服务指标，使得城市与城市之间形成新的二元结构。因此实现城乡公共服务一体化的核心是提高农村地区的资源承载能力把大量的社会优秀资源做到相应城乡的均衡共享上来。但是实现城乡在硬件、医疗保障、卫生、教育，达到大致均等是需要相当大的努力与时间的。对此《国际基本公共服务体系“十二五”规划》制定的现阶段主要目标是供给有效扩大；发展较为均衡；服务方便可及；群众比较满意。

（三）结合制度建设分析中国城乡公共服务一体化

对于中国城乡一体化的发展，政府在城乡公共服务一体化的制度保障的诸多方面还存在短板。有些保障城乡公共服务一体化的制度设计在实施环节未能得到很好的衔接，使之不能形成合力，加上权利与义务主体定义不清，在一定程度上影响了城乡公共服务一体化的社会效果，其制度保障不够到位，立法的不足与制度的不完备使之缺乏机构、人员、经费等方面的有力保障。这些不完善的问题主要表现在：（1）公共服务缺乏供给标准。长期以来，政府与乡、村基层的交流互动缺乏，对农村公共服务的需求了解不够，所以对于公共服务的供给标准也定义模糊，并未制定统一的最低标准，致使农村在公共服务建设上存在盲目性，公共财政资金在使用上随意性必然会造成监管漏洞。（2）政府间的转移支付制度存在缺陷。补助收入和上解支出的种类繁杂，在数额的确定方面存在随意性，对于不同的地区施行不同的实行制度。在城乡公共服务一体化上缺乏统一的协调机制，下级政府对转移支付款中用于公共服务事业的资金无法在年初预算中明确，使公共服务事业的发展存在不同程度的被动型和盲目性。（3）城乡户籍制度存在二元结构。城市与农村户籍在公共服务和产品供给上存在显著差异，城乡间劳动就业、社会保障、计划生育、退伍安置等制度的双轨化是造成社会不公、城乡不同社会群体间公共服务不均的主要原因。（4）各级政府在公共产品的供给上权责分配不清，在提供公共产品的责任上，中央与地方各级政府都没有具体的范围划分，对于不同层级的政府应该承担的责任也没有具体的划分，缺乏量化的标准，基础政府与农村自治组织的供给责任同样定位模糊缺乏明确的分工，造成责任层层推诿，最终会加大村集体和二级政府的财政负担。

三、完善城乡公共服务一体化发展的改革思路

基于实现城乡人民都能公平享受到大致相等的公共服务，提高城乡发展的一体化消除城乡经济社会结构的失衡这一目标。从现实需求来看，新阶段城乡发展有三大改革任务：第一，完善城乡公共服务以财政为主导的多种投入机制，刺激和扩大农村消费需求；第二，立足于农村，推进城乡公共服务一体化；第三，完善城乡公共服务制度保障。以上三大任务的实现将决定城乡基本公共服务一体化的实现程度。

（一）完善城乡公共服务以财政为主导的多种投入机制

目前来看中国农村公共服务投入主体较为单一，主要为政府投入，社会资金较少。农村公共服务的投入机制既要适应当前发展阶段的需求与社会经济发展水平相适应的也要为将来经济社会发展，其公共服务投入的内容和标准上留有必要的余地；既要兼顾公平又要刺激农村需求。保证城乡未来的可持续发展。

1.加大公共财政投入力度，公共财政投入是基础，提高财政一般性转移支付的比重和效率，对于农村公共服务领域应投放更多的财政资金，尤其是教育、医疗、就业、社保、生态等基本公共服务领域的建设。在增大财政投资规模的同时还要不断加大公共产品的供给能力。规范中央对地方专项拨款的配套政策，改变集中化的财政体制，降低地方政府对中央财政的依赖性，提高地方财政对农村公共产品的供给能力。

2.调整好政府与市场的协作关系，做好市场价格机制的引导工作，对应现阶段中国经济发展水平在体现公平正义的原则下提供大致均等的公共产品和服务，政府应遵循市场原则，在充分发挥市场配置资源的基础性作用下履行好政府在农村基本公共服务供给方面的主导作用。强化政府在市场经济条件下公共服务职能，对于农村公共服务建设所需的公共产品在市场上要提供必要的税收、补贴、信贷的优惠政策，在财政投入资金的同时，也要吸纳民间资本和社会力量广泛参与，拓宽一些例如农村基础设施、农业信息服务，公里建设、电网改造等一系列准公共产品特征的公共服务的投资渠道，调动民营资本与国外资产的投资积极性。引领市场资金流入农村的公共服务建设上来。endprint

（二）立足于农村，推进城乡公共服务一体化

当前，偏城市化现象是中国公共服务供给机制存在的主要问题，因为所属地区的地缘环境不同导致了城与城之间，乡与乡、城与乡之间的公共服务标准长期处在不均衡的状态，往往各地区城乡间的公共服务建设并没有一个客观有效参考，作者认为公共服务的一体化还应因地制宜，立足于村，立足于民。应摒弃原来盲目的投资建设，在投入水平上各地区之间应该做相对性比较，其投入水平应以当地民众诉求和满足当地农村自身发展需求为目标，努力发现农村建设工作中的盲区加以研究，制定出符合当地实际的特色公共服务建设。因此公共服务必须要着眼于农村实际需求，推进城乡公共服务一体化。是贯彻落实党的十八大精神，完善城乡公共服务的覆盖面积的重点。城市与农村公共服务建设要统一标准但不可同步实施，对于农村教育、医疗、社会保障等公共服务这些与城市公共服务水平差距较大的项目应作为农村公共服务的投入重点，建立健全以医疗和养老保险为主的农村社会保障制度，消除农民的后顾之忧，确保基本公共服务向农村延伸的靶向性，积极发挥政策的导向作用，逐步缩小城乡基本公共服务差距。

（三）完善城乡公共服务的制度保障

1.从农村实际出发，对于不同的受众群体制定不同的保障标准，在农村公共服务建设上施行一套自下而上的需求表达机制，依据农村实际需求来决定公共服务供给的种类和数额指标。充分保障广大农民对公共建设上的需求意愿得以实现，提高了公共服务供给的使用效率以及公共资金在使用环节监管的可控性。对一些过时的、结构不合理的、无实际用途的公共服务建设进行停工整改，激发农民群体参与农村公共服务建设的热情。扩展相关配套法律法规在公共服务的财政保障、机构保障、社会捐助、职能划分等方面的覆盖。

2.要不断深化行政管理体制改革，强化政府公共服务职能，在公共服务的支出方面制定全国统一的最低标准。逐步解决上下级政府在转移支付过程中层次过多、科目繁杂、数额不均的局面。对于支出成本高，支出项目多等自然和发展差异较大地区的大型公共开支项目，应设置重点扶持基金和鼓励性转移支付，积极引导地方政府参与其中的同时还要在当地公共服务供给方面应设立最低保障金标准，改变过去公共服务建设被预算的不确定性拖着走的局面。

3.改革城乡二元户籍制度。按居住地登记居民户口，让农民成为一种职业，而非成为社会地位差、社会福利差、社会保障差这一弱势群体的代名词，对于在城市务工的农民工群体，要在制度上实现城市各项公共服务对该群体的全面覆盖，妥善保障其子女就学，医疗、养老保险，住房保障等问题享受与所在城市相同的公共服务标准。消除掉户籍制度中的歧视和待遇差别，使城乡人民在平等的空间内进行均衡的发展。

4.划清地方各级政府之间以及政府与农村集体组织在农村公共产品供给的权责归属，制订配套管理规章，落实供给的主体，明确供给各方的权利义务和相应职能范围，明确分工，落实责任，事前要逐级签订公共服务供给目标管理责任书，对客观制约因素较为复杂的地区要提前制定好供给要点和专项供给实施方案；事中要对供给各项环节做好层层监督工作；事后对公共服务建设的成功进行公开透明的多元考核评估。为确保城乡公共服务一体化的健康发展，各级政府要在公共服务建设中做到同研究，同部署，同落实，同考核。明确各自的目标任务，时间安排和工作措施，改变权责交错划分不明晰的局面。

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[责任编辑 吴 迪]endprint