PPP模式：探索适度化解地方政府债务的新路径

黄旻雁

摘 要：地方政府通过融资平台公司举债，虽可筹措到基础设施建设资金，却也导致债务风险难以控制。党中央、国务院从体制上、机制上和源头上进行了控制和化解债务风险的相关部署。43号文的发布更是对现有地方政府性债务产生深远影响，并形成通过PPP模式进行突破的可能。PPP模式所具有的政府与私人部门伙伴关系、利益共享、风险共担的三大特点，使其有特定的运作模式及权责关系。该模式与原有合作模式相比，更具优势。在全面改革战略中，PPP的机制创新可以产生宝贵的正面效应。但我们也不能忽略实践运作中出现的问题，如定价机制的问题、政府投入的问题、监管的问题、制度化建设的问题等。

关键词：融资；PPP模式；特点；运作模式；政府债务

中图分类号：F812.5 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）35-0201-03

引言

2008年以后，中国的地方政府性债务呈快速扩张的态势。债务的快速扩张使得迅猛发展的中国经济背负越来越重的债务负担。地方政府通过融资平台公司来举债，虽可筹措到建设资金，却也导致难以划清政府与企业各自应承担的责任，致使融资风险难以控制。为此，审计署从2011年以来对地方政府债务进行了三次摸底，在一定程度上揭露了债务风险。从审计结果可以看出，党中央、国务院对地方政府性债务管理工作的加强作出了一系列全局性部署，包括从体制上、机制上和源头上控制和化解债务风险。

2014年10月，国务院办公厅突发43号文，对地方政府性债务管理进行了加强部署，这标志着地方政府融资主体、形式等已发生颠覆性大变革。43号文在融资主体上分清了政府和企业的责任界限，并提出在融资规模上实行规模控制。这就有通过PPP这种地方融资创新机制进行突破的可能。

党的十八届三中全会提出全面深化改革，要求大幅度减少政府对资源的直接配置，建立透明规范的城市建设投融资机制，允许社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施建设投资和运营。2013年，财政部楼继伟部长表示，在当今公共部门财政困难的情况下，基础设施发展可通过PPP等方式积极调动私人资本参与。如此，我国公路、铁路、市政公用等基础设施建设投资，以及教育、医疗、养老等社会公共服务投资，原有以政府单一投资的模式将被打破。财政部从体制、机制创新的角度，对发展PPP模式作出了全面、系统的工作部署。

一、PPP模式的含义和发展

PPP是Public-Private Partnership（公私合作伙伴模式）的缩写，简而言之即是政府向社会购买服务。广义PPP是指政府公共部门与私人部门合作过程中，以非公共部门所拥有的资源提供公共产品和服务，从而建立起的合作关系，以授予特许经营权为特征，管理模式主要包括BOT、BOO、TOT、PFI等模式。狭义PPP是指政府与私人部门组成特殊目的（SPV公司，引入社会资本，合作开发，共担风险，全程合作，期满后移交给政府的公共服务开发运营方式。

考究PPP的起源，可以从几百年前说起。15世纪，英国通过立法规定对道路进行养护，并授予公路养护人收费特权，这即是最早由政府和私人部门提供公共服务的雏形；到了19世纪的英国，95%的伦敦居民可以从私营企业那里得到管道供水（PPP研究专业委员会课题组，2014）。20世纪七八十年代，迫于基础建设公共项目的财政压力，欧美发达地区国家开始运用BOT模式，即在特许期内通过“使用者付费”的方式，引导私人部门参与基础设施建设，有关私人部门承担了巨大的风险，缓解了财政支出压力。1992年，英国政府对BOT模式优化，提出了PFI模式，以招投标方式，由私人部门在特许经营期内以“政府付费”的模式进行公共基础设施项目的建设与运营，强调提供公共服务。近年来，发达国家又探索了更优化模式，即本文谈及的PPP模式，此模式弥补了PFI、BOT等模式的不足，更加强调公私部门的全程合作，转移公共部门风险，实现公共事业的经济价值最大化。

二、PPP模式的特征

PPP模式基于一种持久、有关联的合作。对于私人资本而言，追求的是稳定的投资回报率；而对公共部门而言，需要平衡风险和收益。所以说，PPP是一种非常有效的激励相容合约安排（（英）Darrin grimsey（澳）Mervyn K.Lewis，2008）。我们从PPP模式含义及渊源，可以看出该模式具有如下3个特征。

一是伙伴关系。所有的PPP项目必须建立在伙伴关系上，没有伙伴关系，PPP模式就无从谈起。政府与私人部门做为参与者都必须提供最好的资源，以通过提供的基础设施服务使资源的最大价值得以实现。双方为之所以形成伙伴关系，关键因素即项目目标一致，双方合作某个具体项目，以资源最少来实现产品或服务供给最多，提高公共服务效率。但是如何长久维持这种伙伴关系，那就需要具备另外两个特征。

二是利益共享。原来的公私合作模式实质上是合约关系，而PPP模式却是政府与私人部门因同一具体项目而形成的共同利益继而达成共识。PPP项目一般都是基础设施类公益项目，不允许通过提高价格来实现利润最大化，而是必须控制可能的高额利润，保持稳定、平和的投资回报，实现盈利而非暴利。

三是风险共担。PPP模式与以往模式另一不同之处在于，更多考虑政府与私人部门风险的优势互补、最优应对、最佳分担，而将整体风险最小化（研究专业委员会课题组，2014）。一般而言，政府持有和营运基础设施类公益项目承担的风险成本较大，但是如果把部分风险转移给管理成本低的私人部门，那就可以使政府成本大大降低。在基础设施项目运营中，双方评估风险，如自己有优势方面的风险，政府可以尽可能地承担，而让私人部门尽可能小地承担风险。也就是说，双方谁更能控制哪种风险，谁就承担该风险。

三、PPP的运作模式、运作过程及权责分配

（一）运作模式

从运作模式看，PPP模式的一般做法是政府与私人部门共同组成SPV公司，针对特定资产或项目，与政府签订特许经营合同，并由SPV公司负责项目设计、融资、建设、运营，待特许经营期满后，SPV终结并将项目移交给政府。endprint

（二）运作过程

从运作过程来看，首先是准备阶段，包括项目确立、项目立项。项目确立阶段最关键问题在于项目方案提出、方案可行性研究及确定的过程。只有项目的技术和经济可行性论证确实可行，并能将风险控制在可以接受的范围之类，银行等金融机构才会提供贷款，因此，政府要成功吸引私人部门的加入并成功获得贷款。必须进行严谨的技术和经济可行性分析。

其次是招投标阶段。运用PPP模式融资的项目通常是通过招标来确定合作伙伴。招标文件包括项目的规模、履约标准、履约时间、收入性质和范围、特许经营协议草案等。（1）招标文件编制完后，政府应向社会公布项目招标信息，邀请私人部门参与投标。（2）有投标意向的私人部门可在考虑投资回报、融资方案、项目风险等因素的基础上编制投标书并在规定的时间内投递标书。（3）业主应组成评估小组进行专业的评选后确认中标候选人。（4）业主可以与暂定的中标人进行谈判，谈判顺序通常是从最优的候选人开始。（5）谈判结束宣布中标结果之后，中标的私人部门应在一定时间内组建SPV公司，办妥公司成立的有关事宜。（6）项目公司成立后，政府需按事先约定于项目公司之间签署特许经营协议。

再次是融资阶段。项目公司根据融资计划制定融资实施计划、包括融资策略和方法、谈判时间计划和融资前的文件准备。通过与贷款人的协调和谈判达成合作意向并签署贷款合同。在这个过程中，政府应给予担保协助，减小私人企业的融资难度。

最后是实施阶段，包括项目设计与建造、项目运营与移交等。项目的设计与建造中有大量的参与者，并需要与各个单位签订合同，包括设计合同、建设合同、咨询管理合同、保险合同、监理合同等。开发过程中，政府需要对项目的实施状况进行监督，与私人部门共同努力完成项目的建设过程。项目的运营可以由SPV管理公司委托专业管理公司来完成，也可以由SPV公司自己来完成运营工作。这一阶段，SPV公司可以获取项目收益，同时要支付运营成本、还本付息、缴纳税收和利益分红。特许经营期到期后，项目将按照特许经营协议中规定的要求移交给政府。

（三）权责分配

在PPP模式的项目环境下，各个参与者的介入项目的出发点是不同的。如政府希望减少财政压力、提高项目建设和运营效率、促进社会和谐发展等，而私人部门则希望获得一定的利润回报、获得政策的相应扶持、政府补贴、税收担保和优惠、提升企业声誉等。各参与者自身所处的立场从根本上决定了他们会产生不同的相应行为。

1.政府职责

（1）提供信用担保。公益性基础设施建设项目中，政府应以其自身优势作为项目担保人。政府可以以其财政资金或者其他的资产作为抵押向银行或其他金融机构提供担保，以获取一定贷款金额。政府担保的范围可以是非商业性的风险，例如金融风险、法律风险和政策风险等。这也是属于政府承担的风险范围。

（2）监督职责。SPV中标单位进入项目建设领域后，项目的开发和运营过程之中的各类经济关系不能如传统政府投资项目开发那样随时由政府或者有关部门进行协调，而是需要按照事先签订的合约来确定和调整。因此，政府在模式前期不仅仅需要签订严密的合同，还需要对合同的履行状态进行动态监督，对违背合同的偏差进行及时的纠正，监督项目在预定的轨道上前进。

（3）给予一定法律保障和政策支持。在吸引私人部门资金进入项目建设领域的过程中，政府肩负的一个必不可少的职责是创造良好的政策环境和法律环境。政策环境包括充分授权、税收优惠或减免、政府补贴等。法律环境则需要政府出台专项的法律法规、规范相关部门的职权、明确项目运作的规范，做到使项目运作有法可依。这些环境也是私人部门关注的重点之一。

（4）政府应该及时加强对相关利益方之间的沟通协调和调整工作。

2.SPV中标公司职责

（1）参与投标合同谈判。在政府公开有关文件以后，私人企业可以对项目进行可行性研究，分析项目的盈利性，同时要对自身条件进行清晰的认知分析。在确认政府推出的项目可行的基础上参与项目投标。中标后，私人部门可以就项目开发的相关内容进行谈判和协调，最终签订合同。

（2）注入资金成立项目公司。SPV公司的优势即在于资本雄厚和高效的经营管理能力。SPV公司首先需要为项目注入足够的资本金，这是私人部门获得收益的前提。同时私人部门具有的先进技术和管理、专业的人才和其他项目的操作经验，PPP项目公司的运作可以由私人部门来负责。

（3）负责项目融资、开发建设。在项目融资阶段，私人部门需要负责列出融资计划、实施和管理的工作内容及流程通过合理的分析和组合等过程，拓宽融资渠道，同时减低融资成本。开发建设阶段即将项所融资金投入使用，根据项目公司与承包商所签合同进行项目的建设。通常，这个过程还需要聘请第三方参与项目的设计审核、施工质量和成本控制、项目管理等。

（4）负责项目运营，提供配套服务。建设过程完成后，由私人部门负责项目运营，并保证服务的质量。投入使用后所产生的项目收益，即现金流入用来支付运营成本、偿还贷款和利益分红。

（5）项目移交。当合同规定的特许经营期满后，项目需按照协议中规定的要求移交给政府。

四、PPP模式的优势

在全面改革战略中，PPP概念下的机制创新是重要的组成部分，可以产生宝贵的正面效应（贾康，2014）。PPP模式的亮点即是激活私人资本，让私人资本的投资比例大幅度上升，从空间安排和时间安排上降低财政投资压力。

综合而言，PPP模式有以下优势：

一是有利于降低项目融资的难度，拓宽投融资渠道，利于私人资本的准入，缓解融资平台债务高的难题。在PPP模式中，因政府参与、利益共享、风险共担、盈利相对稳定机制，使私人部门在模式中承担的风险相对较低。这样就吸引了私人资本参与融资、建设和经营，提高了项目融资。同时，政府的部分责任通过授予特许经营权的方式，将政府负债转为企业负债。endprint

二是有利于提高经济效益和管理效益，提高公共供给效率。PPP模式下，通过激励约束和市场竞争机制的引入，提高公共供给效率。在项目前期论证阶段，私人部门介入得更早。在原传统模式下，一般政府实施项目规划、项目设计等前期工作，私人部门主要参与中、后期建设运营工作。而在PPP模式下，在最初的可研、立项等前期论证阶段，私人部门就深度参与进来，对项目的理解、风险的识别也更为全面。 在建设和运营阶段，私人部门可以利用其管理成本相对较低的优势为项目注入高端的技术和高效的管理，政府则通过出资、充分授权、税收优惠或减免、政府补贴等方式参与项目开发。这样双方就形成全程的通力合作伙伴关系，从而提高了项目运营的成功率。

三是政府在项目中拥有一定的控制权。PPP模式中，重新界定了政府的职能。政府不再仅仅是监管人，而是经营人，共担风险、共享收益。与原有模式不同，在项目中后期工作中，政府更多地进行参与。政府作为SPV合作方，与私人部门组成战略联盟全程合作。通过调价机制，保证私人部门保持稳定、平和的投资回报，从而控制项目盈亏。

五、PPP模式运作中的几点思考

（一）PPP项目定价机制的问题

PPP项目是关乎民生的公共项目，其价格自然也关乎民生。在PPP项目中，财政补贴是保证私人部门实现预期合理投资回报的重要举措。如何通过动态调整价格，形成良性的激励机制；如何通过对项目进行成本收益分析，建立起科学合理的定价机制或财政补贴机制，避免项目双方暴利或亏损，这些都是我们需要关注的。

（二）PPP项目中政府投入的问题

政府要与私人部门共享利益、实现双赢，那么就必须做好投资需求的测算、投资风险的考量、投资效益的评价等相关工作，以利后期的政府投入更加注重长效机制，实现可持续，巩固投入，实现项目良好并持续运转。

（三）PPP项目投资监管的问题

监管机制，包括关于定价、客户服务、操作以及市场结构的监督安排，可能需要修改或新建（Klaus Felsinger）。政府部门要设立专门机构、专人对PPP项目的事前、事中、事后全过程，包括评价、设计、建设、融资、运营、资本运作等统一监管，进行动态评价及科学的风险管理，制定科学的考核评价体系（蔡建升、徐志刚，毕志清等，2010），并提高社会参与度，充分发挥公众监督的作用。

（四）PPP项目制度化、规范化问题

PPP项目需要通过建立完善的规范体系来约束参与双方，做到有法可依。但目前相关制度滞后，法律的权威性、地方政府政绩考核指标制定等也存在问题，制约了PPP的进一步发展。所以，明确相关规则、制度透明化，以保障PPP项目的规范、有序实施，是消除PPP发展的制度障碍的当务之急。

结束语

各级地方政府积极响应十八届三中全会改革号令，改革热情高涨。地方融资固有的靠地方融资平台和土地财政收入的模式已难以维持，PPP模式作为新型融资工具，在一定程度上可期望适度缓解地方债务的压力。但PPP也不能被单纯认为是某种融资方式，它是一种机制创新，是一种新的治理模式。所以，如何规避实践PPP模式过程中可能产生的新的潜在风险，将是我们继续研究的方向。

参考文献：

[1] 中国财政学会公私合作研究专业委员会课题组.中国PPP之研究与探索[J].经济研究参考，2014，（13）：3-16.

[2] 贾康.PPP的正面效应[J].上海国资，2014，（5）：14.

[责任编辑 仲 琪]endprint