农业支持政策效果评价：农户认知视角

王诚

摘 要：基于湖北省恩施州7个村426个农户的调查数据，对农户参与农业支持政策的情况、农户对农业支持政策效果评价情况进行分析。在使用政策效果评价模型评价当前的农业支持政策效果时，其评价值最大的为农资综合补贴政策，评价值最小的为农田水利政策；农户特征中户主为女性、年龄大、家庭人均收入高、农户家庭劳动力学历高、家庭劳动力多的农户对政策效果的评价高。结合当前农业支持政策存在问题，给出调整和完善农业支持政策的相关政策建议。

关键词：农户认知；农业支持政策；政策效果评价

中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）36-0031-03

引言

目前，与“三农”息息相关的政策主要有农业补贴政策、农村基础设施政策、农村生态环境政策、农业专业合作社政策、农村社会保障政策、农村金融及保险政策、农村土地政策等。其中，农业补贴政策包括种粮直补、农资综合补贴、良种补贴、农机具购置补贴；农村社会保障政策包括农村扶贫政策、农村新型合作医疗和农村养老政策。制度认知理论和行为经济学认为，在竞争的市场环境中，农户具有理性的行为，即使在一定的经济环境约束下，农户仍然是追求利润最大化的个体，仍然能获得最大化利益。尽管政策先于行为，但农户是农业支持政策的直接受益者，他们对政策的态度直接关系到这些政策的执行效率及实施效果。农户认知即农户主观的认识和意愿。从农户认知角度研究当前的农业支持政策政果，对发现调整和优化当前的农业政策，有着重要的现实意义。

自从入世以来，中国出台了一系列新农业支持政策。许多学者对这些新政策从不同的角度进行了研究，随着政策的深入实施，学术研究方向逐步转向农业支持政策的实施问题、绩效、执行效果及评价等热点。例如，钱克明（2005）首先对2004年中央一号文件的增产增收及对不同群体的作用效果进行了分析。宗义湘等（2007）就价格支持、财政支农等政策从宏观方向上对于农民增收的政策目标实现效果进行了实证研究。李华（2011）基于1 451行政村14 510户的调研对新农合政策的效果进行了分析，农民对新农合和定点医疗机构满意度高。马爱慧等（2012）以农业补贴的政策目标为前提，采用灰色关联度模型考量了2004—2008年的农业补贴实施效果，认为农业补贴政策与其政策目标关联度弱，效果不尽如人意。薛惠元等（2012）利用湖北省605份问卷数据，对当地新农保试点的政策效果进行分析。以上研究为提供思路和方法，但稍显不足，一方面，这些研究仅着眼于单个具体政策或总体政策的概况性分析；另一方面，这些研究采用宏观数据多，把多项具体政策的微观数据放在一起研究的少。将利用恩施实地调研的7个村426个农户调查数据，在分析中国现行农业支持政策农户参与现状的基础上，纳入农户的家庭特征和收入特征对农户认知的影响，从农户认知的角度来分析农户对农业支持政策效果的评价。

一、研究方法和样本数据来源

（一）研究方法

1.描述统计方法。首先将使用stata12软件，运用简单描述性统计方法对回收的有效样本数据进行整理，分析现行农业支持政策对农户生产和生活作用的有效性。

2.政策效果评价模型。借鉴学者罗万纯（2011）的研究，利用政策效果评价模型分析农户对所有政策效果的总体评价情况。政策效果评价模型如下：

yi=xij （1）

式（1）计算总体评价值，yi表示第i个样本农户对n项政策效果的总体评价值；xij表示第i个样本农户对第j项政策效果的评价值，m为样本总和。

（二）样本数据

所采用数据来源于国家社科基金“现代农业政府支持体系评价与优化研究”课题组2014年的调查。选取了恩施土家族苗族自治州的恩施市四个乡七个村作为调查重点区域，主要原因在于调研地区恩施市地处于清江流域，二高山地，典型少数民族聚集区、高山地形、国家级自然生态保护区，这些特点使得此次关于农业支持政策效果调研具有一定代表意义。

此次调查内容包括：（1）农户家庭特征。具体为户主性别、年龄，劳动力数量、劳动力受教育状况、掌握技能情况及家庭兼业程度；（2）农业支持政策现状及评价。具体涉及农业补贴政策、农村基础设施政策、农村生态环境补偿政策、农业专业合作社政策、农村扶贫政策、农村金融及保险政策、农村新型合作医疗政策、农村养老政策及农村土地政策。本次调研共获得426份有效样本数据。

二、中国农业支持政策效果评价

由于农户所处的社会环境、家庭条件、外部公共品不同，再加上个体特征也不一样，农户对农业支持政策效果的满意度评价也不尽相同。从农户认知数据出发，将影响认知的外部和内部因素纳入统计分析中，来讨论现行农业支持政策的实施效果。将农业补贴、农村基础设施、农村生态环境、农村扶贫政策、新农合、新农保及农业保险、农村金融、农村土地流转等政策作为重点并对其进行评价。根据前文政策效果评价理论模型，我们将农户对政策的 “满意”、“基本满意”、“不满意”三种评价回答分别赋值为100、60、0。然后计算得出结果，按照农户对政策效果的评价值依次从大到小排序，次序为农资综合补贴、良种补贴、用电条件、农产品市场条件、基础教育、新农合、交通条件、种粮直补、安全饮水、农村土地流转政策、农村生态环境、农村扶贫、农技推广、农田水利政策，评价值分别为91.15、91.12、82.57、80.34、79.76、79.38、77.46、72.87、66.17、62.17、59.62、58.42、57.1、47。所有政策的总体评价值为71.8。具体（见表1）。

相比较而言，农田水利供给政策的评价最低，为47分，说明近几年的农田水利设施问题严重而影响较大。恩施全境山地为主，现有许多农田水设施始建于六七十年代，年久失修，又因水源不足，公共维护资金缺乏，水利设施欠缺，造成近几年农田水利设施无法满足基本农田的排水灌溉需求，水田的存量逐年下降。农户对此评价较差真实的反映了现实问题。endprint

农技推广供给政策的评价值为57.1，虽然有部分农户表示农技推广服务仍然存在，但从整体调查情况来看，目前的农业支持推广服务工作是不到位的，不仅大多数村落该服务缺失，即使在少部分村参与过程中也仅起一个通知、告知的作用，没有起到产前引导农民调整、产中指导农民生产、产后帮助农民销售的效果。

农户对农村扶贫政策的评价也让人惊讶，其评价值仅58.42。农村扶贫制度安排的根本目标是为了实现公平和效率的均衡，但调查的结果却恰恰反映了“不公平”这个制度性缺陷。由于农村扶贫的方式是“授之以鱼”，因而培养了大批的扶贫依赖群体，阻碍了扶贫对象的独立性和创造性，强化了他们“等、要、靠”意识。

农村生态环境的评价值较低，为59.62。影响农户对农村生态环境供给政策效果评价的主要有两个原因：一是生态环境保护和农户经济收益相冲突，生态补偿标准过低；二是不知如何在乡村生态旅游背景下谋求收入增加。

安全饮水工程是一项民心工程，在政府建设和农民自发改善双重作用下，整个农村的饮水工程也有了很大改变，可调研地区情况不容乐观。虽处于清江流域，但山区要么水资源短缺、要么取水不便，给农村居民吃水问题造成很大的障碍，使用自来水的农户仅31.99%，另有40%左右的农户将山泉水直接接入家中饮用。调查中，有部分农户反映村民自发安好水管等设施但政府一直没有供水。总的来说，安全饮水工程在当地实施的并不普及，农户对该政策评价值为66.17。

在这些政策中，农户评价较低的还有农村基础教育，评价值为79.76。农户普遍反映农村基础教育硬件设施大有改观，但基础教育软件问题还是很多：缺少师资力量、教师流动性大，上学普遍比较远（撤乡并村后许多小学合并），管理混乱。此外，还有上学成本高（吃、住、行）、师资专业化程度低、教学质量差等问题，而这些问题不是所有农户能全部感知的，所以仅有9.52%的农户不满意。

主要结论和启示

从农户满意角度出发，对农业支持政策进行评价。通过研究，得出如下结论及政策建议：

1.继续巩固农业支持政策的地位，稳定农业补贴存量，调整部分增量。随着经济的增长和国际竞争的加剧，农业的基础地位只能增强，不能削弱；给农民的实惠只能增加，不能减少。虽然耕地少，农户得到的补贴比较低，但因为实施的时间最长，政策的激励作用仍在，农业补贴的满意度较高。从性别上看，女性农户对政策效果的评价比男性高；从年龄上看，45岁以上农户的评价比45岁及以下高。

2.出台农业支持政策要因地制宜，不能一刀切。由于不同的自然条件、经济地理位置、发展规划，对政策的需求也不一样。基层政府应该将政策偏向受教育程度低、家庭收入低的农户群体，在经济上向其倾斜给予帮助，向贫困者“授之以渔”——就业职能培训，确保低层农民也能切实感受惠农政策的好处。

参考文献：

[1] 钱克明.2004年中央“一号文件”执行效果分析[J].农业经济问题，2005，（2）：8-13.

[2] 宗义湘，张悦玲，李先德.中国农业政策实施效果实证研究[J].经济问题探索，2007，（6）：1-3.

[3] 罗万纯.中国农村政策效果评价及影响因素分析——基于村干部视角[J].中国农村经济，2011，（1）：15-26.

[4] 马爱慧，张安录.农业补贴政策效果评价与优化[J].华中农业大学学报（社会科学版），2012，（3）：33-37.

[5] 薛惠元，曹立前.农户视角下的新农保政策效果及其影响因素分析——基于湖北省605份问卷的调查分析[J].保险研究，2012，

（6）：119-127.

[6] 李华.新型农村合作医疗制度的效果分析——基于全国30省1 451行政村14 510户的实地调查[J].政治学研究，2011，（2）：115-123.

[7] 黄季焜，王晓兵，智华勇，黄珠容，Scott Rozelle.粮食直补和农资综合补贴对农业生产的影响[J].农业技术经济，2011，（1）：4-12.

[8] 谭秋成.农村政策为什么在执行中容易走样[J].中国农村观察，2008，（4）：2-17.

[9] 江文涛.改革以来中国农村义务教育相关投入政策回顾与评价[J].农业经济问题，2006，（6）：11-14.

[10] 陆文聪，吴连翠.兼业农民的非农就业行为及其性别差异[J].中国农村经济，2011，（6）：54-62.

[11] 杜辉，张美文，陈池波.中国新农业补贴制度的困惑与出路：六年实践的理性反思[J].中国软科学，2010，（7）：1-7.

[责任编辑 刘娇娇]endprint

农技推广供给政策的评价值为57.1，虽然有部分农户表示农技推广服务仍然存在，但从整体调查情况来看，目前的农业支持推广服务工作是不到位的，不仅大多数村落该服务缺失，即使在少部分村参与过程中也仅起一个通知、告知的作用，没有起到产前引导农民调整、产中指导农民生产、产后帮助农民销售的效果。

农户对农村扶贫政策的评价也让人惊讶，其评价值仅58.42。农村扶贫制度安排的根本目标是为了实现公平和效率的均衡，但调查的结果却恰恰反映了“不公平”这个制度性缺陷。由于农村扶贫的方式是“授之以鱼”，因而培养了大批的扶贫依赖群体，阻碍了扶贫对象的独立性和创造性，强化了他们“等、要、靠”意识。

农村生态环境的评价值较低，为59.62。影响农户对农村生态环境供给政策效果评价的主要有两个原因：一是生态环境保护和农户经济收益相冲突，生态补偿标准过低；二是不知如何在乡村生态旅游背景下谋求收入增加。

安全饮水工程是一项民心工程，在政府建设和农民自发改善双重作用下，整个农村的饮水工程也有了很大改变，可调研地区情况不容乐观。虽处于清江流域，但山区要么水资源短缺、要么取水不便，给农村居民吃水问题造成很大的障碍，使用自来水的农户仅31.99%，另有40%左右的农户将山泉水直接接入家中饮用。调查中，有部分农户反映村民自发安好水管等设施但政府一直没有供水。总的来说，安全饮水工程在当地实施的并不普及，农户对该政策评价值为66.17。

在这些政策中，农户评价较低的还有农村基础教育，评价值为79.76。农户普遍反映农村基础教育硬件设施大有改观，但基础教育软件问题还是很多：缺少师资力量、教师流动性大，上学普遍比较远（撤乡并村后许多小学合并），管理混乱。此外，还有上学成本高（吃、住、行）、师资专业化程度低、教学质量差等问题，而这些问题不是所有农户能全部感知的，所以仅有9.52%的农户不满意。

主要结论和启示

从农户满意角度出发，对农业支持政策进行评价。通过研究，得出如下结论及政策建议：

1.继续巩固农业支持政策的地位，稳定农业补贴存量，调整部分增量。随着经济的增长和国际竞争的加剧，农业的基础地位只能增强，不能削弱；给农民的实惠只能增加，不能减少。虽然耕地少，农户得到的补贴比较低，但因为实施的时间最长，政策的激励作用仍在，农业补贴的满意度较高。从性别上看，女性农户对政策效果的评价比男性高；从年龄上看，45岁以上农户的评价比45岁及以下高。

2.出台农业支持政策要因地制宜，不能一刀切。由于不同的自然条件、经济地理位置、发展规划，对政策的需求也不一样。基层政府应该将政策偏向受教育程度低、家庭收入低的农户群体，在经济上向其倾斜给予帮助，向贫困者“授之以渔”——就业职能培训，确保低层农民也能切实感受惠农政策的好处。

参考文献：

[1] 钱克明.2004年中央“一号文件”执行效果分析[J].农业经济问题，2005，（2）：8-13.

[2] 宗义湘，张悦玲，李先德.中国农业政策实施效果实证研究[J].经济问题探索，2007，（6）：1-3.

[3] 罗万纯.中国农村政策效果评价及影响因素分析——基于村干部视角[J].中国农村经济，2011，（1）：15-26.

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[5] 薛惠元，曹立前.农户视角下的新农保政策效果及其影响因素分析——基于湖北省605份问卷的调查分析[J].保险研究，2012，

（6）：119-127.

[6] 李华.新型农村合作医疗制度的效果分析——基于全国30省1 451行政村14 510户的实地调查[J].政治学研究，2011，（2）：115-123.

[7] 黄季焜，王晓兵，智华勇，黄珠容，Scott Rozelle.粮食直补和农资综合补贴对农业生产的影响[J].农业技术经济，2011，（1）：4-12.

[8] 谭秋成.农村政策为什么在执行中容易走样[J].中国农村观察，2008，（4）：2-17.

[9] 江文涛.改革以来中国农村义务教育相关投入政策回顾与评价[J].农业经济问题，2006，（6）：11-14.

[10] 陆文聪，吴连翠.兼业农民的非农就业行为及其性别差异[J].中国农村经济，2011，（6）：54-62.

[11] 杜辉，张美文，陈池波.中国新农业补贴制度的困惑与出路：六年实践的理性反思[J].中国软科学，2010，（7）：1-7.

[责任编辑 刘娇娇]endprint

农技推广供给政策的评价值为57.1，虽然有部分农户表示农技推广服务仍然存在，但从整体调查情况来看，目前的农业支持推广服务工作是不到位的，不仅大多数村落该服务缺失，即使在少部分村参与过程中也仅起一个通知、告知的作用，没有起到产前引导农民调整、产中指导农民生产、产后帮助农民销售的效果。

农户对农村扶贫政策的评价也让人惊讶，其评价值仅58.42。农村扶贫制度安排的根本目标是为了实现公平和效率的均衡，但调查的结果却恰恰反映了“不公平”这个制度性缺陷。由于农村扶贫的方式是“授之以鱼”，因而培养了大批的扶贫依赖群体，阻碍了扶贫对象的独立性和创造性，强化了他们“等、要、靠”意识。

农村生态环境的评价值较低，为59.62。影响农户对农村生态环境供给政策效果评价的主要有两个原因：一是生态环境保护和农户经济收益相冲突，生态补偿标准过低；二是不知如何在乡村生态旅游背景下谋求收入增加。

安全饮水工程是一项民心工程，在政府建设和农民自发改善双重作用下，整个农村的饮水工程也有了很大改变，可调研地区情况不容乐观。虽处于清江流域，但山区要么水资源短缺、要么取水不便，给农村居民吃水问题造成很大的障碍，使用自来水的农户仅31.99%，另有40%左右的农户将山泉水直接接入家中饮用。调查中，有部分农户反映村民自发安好水管等设施但政府一直没有供水。总的来说，安全饮水工程在当地实施的并不普及，农户对该政策评价值为66.17。

在这些政策中，农户评价较低的还有农村基础教育，评价值为79.76。农户普遍反映农村基础教育硬件设施大有改观，但基础教育软件问题还是很多：缺少师资力量、教师流动性大，上学普遍比较远（撤乡并村后许多小学合并），管理混乱。此外，还有上学成本高（吃、住、行）、师资专业化程度低、教学质量差等问题，而这些问题不是所有农户能全部感知的，所以仅有9.52%的农户不满意。

主要结论和启示

从农户满意角度出发，对农业支持政策进行评价。通过研究，得出如下结论及政策建议：

1.继续巩固农业支持政策的地位，稳定农业补贴存量，调整部分增量。随着经济的增长和国际竞争的加剧，农业的基础地位只能增强，不能削弱；给农民的实惠只能增加，不能减少。虽然耕地少，农户得到的补贴比较低，但因为实施的时间最长，政策的激励作用仍在，农业补贴的满意度较高。从性别上看，女性农户对政策效果的评价比男性高；从年龄上看，45岁以上农户的评价比45岁及以下高。

2.出台农业支持政策要因地制宜，不能一刀切。由于不同的自然条件、经济地理位置、发展规划，对政策的需求也不一样。基层政府应该将政策偏向受教育程度低、家庭收入低的农户群体，在经济上向其倾斜给予帮助，向贫困者“授之以渔”——就业职能培训，确保低层农民也能切实感受惠农政策的好处。

参考文献：

[1] 钱克明.2004年中央“一号文件”执行效果分析[J].农业经济问题，2005，（2）：8-13.

[2] 宗义湘，张悦玲，李先德.中国农业政策实施效果实证研究[J].经济问题探索，2007，（6）：1-3.

[3] 罗万纯.中国农村政策效果评价及影响因素分析——基于村干部视角[J].中国农村经济，2011，（1）：15-26.

[4] 马爱慧，张安录.农业补贴政策效果评价与优化[J].华中农业大学学报（社会科学版），2012，（3）：33-37.

[5] 薛惠元，曹立前.农户视角下的新农保政策效果及其影响因素分析——基于湖北省605份问卷的调查分析[J].保险研究，2012，

（6）：119-127.

[6] 李华.新型农村合作医疗制度的效果分析——基于全国30省1 451行政村14 510户的实地调查[J].政治学研究，2011，（2）：115-123.

[7] 黄季焜，王晓兵，智华勇，黄珠容，Scott Rozelle.粮食直补和农资综合补贴对农业生产的影响[J].农业技术经济，2011，（1）：4-12.

[8] 谭秋成.农村政策为什么在执行中容易走样[J].中国农村观察，2008，（4）：2-17.

[9] 江文涛.改革以来中国农村义务教育相关投入政策回顾与评价[J].农业经济问题，2006，（6）：11-14.

[10] 陆文聪，吴连翠.兼业农民的非农就业行为及其性别差异[J].中国农村经济，2011，（6）：54-62.

[11] 杜辉，张美文，陈池波.中国新农业补贴制度的困惑与出路：六年实践的理性反思[J].中国软科学，2010，（7）：1-7.

[责任编辑 刘娇娇]endprint